基础教育领域公私合作伙伴关系模式及其理论基础探析

原青林

（肇庆学院 教育学院，广东 肇庆 526061）

基础教育领域公私合作伙伴关系模式及其理论基础探析

原青林

（肇庆学院 教育学院，广东 肇庆 526061）

基础教育领域公私合作伙伴关系（PPP）是公共教育部门与私营部门建立合作伙伴关系以促进基础教育事业发展的一种新模式，也是一种新型的教育投融资与教育服务模式。它涉及多个合作办学模式，且基于多个相关理论或观念，值得关注和研究，这对于解决我国基础教育领域面临的诸多问题具有一定的借鉴意义。

基础教育；公私合作伙伴关系模式；理论基础

公私合作伙伴关系（Public-Private Partnerships,简称PPP），是公共部门与私营部门建立合作伙伴关系以促进公共事业发展的一种新模式，也是一种新型的投融资与服务模式。PPP可以减少公共部门对社会机制的干预，并将社会服务的责任部分转移至民间，使民间拥有参与公共事务的机会，藉以减少政府经费支出，增加社会服务竞争，让人民享有最佳服务质量。它并不意味着政府消极放弃管制，而是将部分职能转由民间部门，政府仍需承担资金筹措、业务监督和绩效评价之责任。在教育领域，PPP的主要目的是为了解决教育经费不足，增加教育经营的弹性及创新，提升教育服务的质量，减少政府不必要的干预，提高办学效益等。不过，教育领域的PPP一方面要顾及教育的旁触效应或外溢效果，另一方面要将市场机制引入公共教育系统中，其引入的理念包含去中心化、管理绩效标准、市场竞争机制等。

一、基础教育公私合作伙伴关系模式

（一）政府委办模式

为了推动教育事业的发展，政府教育行政部门一般会委托民间来经营教育事务。该模式表现为以下几种形式：

1.整体或硬件委托民间办理：整体委托和部分委托。教育行政部门将原本属于公共服务性或执行性整体业务委托民间办理，或者仅将土地、建筑、设施设备等硬件部分委托民间经营管理。受托之民间机构负责经营管理和保管维护公有财产，其委托形式包括“公办民营”、“公民合营”、“初期公民合营、逐步民营”及“部分公营、部分民营”等。

2.业务项目委托民间办理。为了简化政府行政业务，教育行政部门将下列业务委托民间办理：（1）内部事务或服务：各机构内部事务或对外提供服务之业务委托民间办理，如各机构之资讯、保安、清洁、环境绿化、事务性设备、公务车辆、文书缮打等业务。（2）行政检查事务：各机构将搜集、查察、验证及认定一定事实所做之检查等业务委托民间专业机构或专业技师代为执行，如汽车检验委托民间机构代检，危险性机械或设备检查委托代行检查机构办理，各证照审查委托各该专门机构办理等。（3）辅助行政：各机构视需要将业务委托私人，使其居辅佐地位，从旁协助行政机构执行部分管制性业务，如委托民间拖吊违规车辆或拆除违章建筑等。[1]

（二）管理合约模式

由教育行政部门与民间机构签订合约，双方分别就经营目标、经费、时间、条件、内容、方式以及学生评价等方面达成协议，民间机构依据双方合约负责学校营运，政府提供所需设施及人员。民间机构凭借其经营管理能力赚取管理费，并没有向该项目投资。政府是学校资产所有者，因而完全对学校的盈亏负责。此外，政府还拥有预算、学费标准、人员聘用等方面的决定权，但同时也须接受民意机构的监督。不过，教学部门的人事权（即教师聘任）可做不同考量，聘任权可以下放到教学部门，因此工资待遇及聘用条件可与公办公营学校有所区别。

在这一模式下，政府可从有意且擅于经营管理的民间私人或机构中，选择能够配合且具有教育理念和教育实践经验者作为合作伙伴，政府提供必要的资源，但应将经营权交付胜任之民间机构。此种模式对于改进整个学校行政系统管理和教育资源有效利用均有明显效果。其最主要的优点在于：收费标准参照公办学校，因而不会增加家长的经费负担，但却能够提高学校的营运效果；其不利之处表现在明显增加了现任教师的工作负担与压力。以美国为例，目前美国在宾夕法尼亚州的费城和巴尔的摩、佛罗里达州的达德郡、明尼苏达州的明尼亚波市等地所实施的公办民营方式，大多属于此类方式。比如在费城，学区以契约外包形式与营利机构和非营利机构签订学校委托经营管理契约，政府按学生人头进行补贴，经营机构对学生的成绩和学校的绩效负责。[2]

（三）民间整体承包与个别事项契约外包模式

1.民间整体承包模式。在这一模式中，政府负责设立学校，以出租或无偿借用等方式提供学校用地、校舍及基本设施，民间机构定期向政府缴交承包费，取得包括人事、经费及财产在内的全部经营权。国家并不提供其他资金、人员或设备，由民间机构自负学校盈亏。由于这类学校具有较高的营利性，民间机构一般比较乐意筹办。不过要想获利，除了有较佳的办学绩效外，还要实行弹性的收费标准。本模式可再分为3种：一是政府提供学校用地和校舍，民间机构负责教学设备的采购、人员的聘用及学校的经营；二是政府提供学校用地、校舍和教学设备，民间机构负责人员的聘用和学校的经营；三是政府提供学校用地、校舍、教学设备、教学与行政人员，民间机构负责学校的经营管理[1]。目前，此种模式在台湾等地得到了广泛的推广。

2.民间个别事项契约外包模式。本模式是指民间机构为学校提供特定事务、设备、人员等方面的服务，并取得相应的服务报酬。它并非属于上述整体而大型教育事业委托管理之类，而是一种单一而琐细的模式。此模式又可细分为两类：一是签订辅助性及支持性契约，如学生走读服务、营养午餐、校园安保、校园清洁工作、校舍及设施维修等服务。二是签订核心性服务契约，主要提供以下3种服务：（1）管理服务，亦即提供有关学校教育事务之管理服务，如教师进修培训、图书馆管理、资讯中心或电脑设备管理以及建教合作等；（2）教学服务，提供电脑教学、外语教学或聘请其他专业及技术科目教师、代课教师及社团指导教师等；（3）课程、教材、教学器材服务，即依据地方需要修订课程或教学方法，或提供教学科技，如设计专业课程、出版辅导教材、设计与开发教学软件等[1]。

（四）萨瓦斯民营化委托模式

美国民营化专家萨瓦斯（E.S.Savas）认为，民营化属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。为此，他总结出政府促成私营部门进入公共物品领域的3种途径，即委托、撤资和替代，藉以减少政府干预，增加民间机构与机制之功能。根据这一模式，政府委托外包有以下5种方式：（1）签约外包，即政府通过签约将部分物品或服务委托民间机构提供；（2）特许权，即由政府为水电、瓦斯和运输业者等私营部门提供特许经营权，这种经营权涉及公有范围的租用，如公线的特许、广播频道的使用以及公共资产的租赁；（3）补助，即由政府通过免税、低息贷款、直接补助等方式形成吸引私营部门参与经营的诱因；（4）专用/抵用券，即政府向有资格的民众核发专用/抵用券，以指定消费某种货品（如食品、房租等）。目前，一些国家和地区的社会救济常通过此种方式实施，如台湾的幼教券等；（5）强制，即政府以命令方式强行要求私营部门支付强制性服务费，从而为政府分担或共同承担若干社会安全责任，如失业保险金等。[1]不过从目前来看，替代与撤资这两种方式并不适用于教育这种具有外溢效果的公共事务。

（五）特许学校模式

特许学校是美国20世纪90年代基础教育改革中产生的一种新的公办民营学校类型。它是由特许授权机构与一些团体、企业及包括教育工作者、家长、社区负责人在内的个人签订契约、互相承诺的一种办学形式。这类学校一般接受政府资助并可免受传统公立学校必须遵守的规章制度的约束，但必须对契约负责，完成契约中规定的包括改进学校教学、提高学生成绩在内的各项目标。政府赋予特许学校法律上独立的地位，在课程、教学、人事、组织、管理及经费等事项上拥有一定的自主权，政府特别允许由教师或家长经营的学校，并由政府代表、学校内部成员代表（教师、行政人员）与政府以外各社会团体（家长团体、弱势团体、地方居民等）推举代表组成学校管委会，政府根据特许学校的招生人数拨付相当于其他公立学校的教育经费，其主要目的在于将私人办学的绩效理念注入公立学校。

如上所述，特许学校与政府之间是一种契约关系（通常3～5年），学校必须在契约规定期限内保证达成双方认可的经营目标。这些目标通常是以改进学校教学状况为主，因而多数特许学校属于教育改革的实验学校。正因为它们具有教育实验性质，所以通常可以免受例行性教育行政法规的限制，如各学科授课时数、教学进度、教师工作准则、薪资规定以及例行性报表等。目前美国的特许学校已达数千所，成为美国中小学的主流。特许学校一方面具备公立学校公平、公正、低收费的优点，另一方面又具有私立学校重视经营绩效的优点，同时亦可激发各种创新性教育实验，并且可以通过竞争压力，刺激一般公立学校提升学校经营及教学质量。因此它们已成为美国新世纪学校的典范。

（六）教育代用券模式

教育代用券是指由政府授予学生家长的一种学费证明或权利，学生家长可以用这种证明或权利支付自己孩子的学费。具体而言，政府发给每位学生一张具有一定面额的教育服务购买券，家长可以持此券为自己孩子选择任何一所参与此项计划的公立或私立学校上学，而不是必须在就近或指定的一所公立学校上学。代用券所代表的金额已由相应的公共（政府）机构或私人（公司、基金会等）机构支付给家长或代表家长直接支付给学校。目前，各国的教育代用券计划存在的形式大约分为以下5种：（1）政府审查学校收取的教育代用券（加拿大）；（2）只有取得教师资格或政府批准的学校才能接受教育代用券 （莱索托、英国、波兰）；（3）针对低收入家庭学生的教育代用券（智利、哥伦比亚、美国、波多黎各、英国）；（4）针对女童的教育代用券（孟加拉国、瓜地马拉、巴基斯坦）；（5）针对残疾儿童的教育代用券（加拿大、波兰）。[3]教育代用券计划是家长择校权的具体体现，它的确可以将竞争机制引入公立学校，惟其受质疑的是政府的角色略显消极，徒增针对私立学校的补助，而对于一般的公立学校并无主动协助，故而容易导致公立学校在来不及应变的情况下流失学生和资金。

二、基础教育公私合作伙伴关系的理论基础

（一）家长择校观

“家长择校”概念始于1950年代，其目的在于使家长能够根据孩子的能力及性向选择学校。教育代用券的推出，为家长择校提供了契机。其另一意图是解决公立学校教育质量低劣的问题。家长择校的成功实施既可以提高参与择校计划之学生的学业成绩，又可以通过竞争机制激励公立学校改善经营状况。教育代用券的实施从5个方面为古典经济学提供了印证。在市场经济的激烈竞争下，参与者（公立与私立学校）将会作出自我调整。这五个方面是：（1）市场导向型学校调整经营形态以符合消费者的期待与要求；（2）市场导向型学校与消费者进行沟通；（3）家长择校可提升家长的教育满意度；（4）市场导向型学校办学绩效较佳；（5）公立学校在家长择校的压力之下，将会被迫作出调整。[1]综上所述，家长择校观将教育视为一种市场经济，教育管理者是企业家，而家长与学生是客户。家长择校的主要目的在于创造一个开放、竞争的教育市场，以此提升教育水平，使那些自主型学校在消费者的要求中得以塑造。换言之，家长择校已被视为学校绩效的一个标志，当家长自愿为孩子选择就读的学校时，他们的市场行为便能对其他消费者产生正面影响，并且能够间接地促使学校谋求改进和发展，致使教育市场中的优胜劣汰法则得以有效地运作，消费者自身也能够担当教育质量监督者的角色。

（二）城市政体论

城市政体论从政治经济学视角出发，对影响城市发展的各种势力，如政府、工商业及金融集团（市场的力量）和社区（社会的力量）等三者关系进行考究，藉以探明这些关系对城市发展及政体结构所产生的影响。其研究重心是：以“发展”为核心进行社区权力分析，论述的是公私行动主体间所形成的非正式统治同盟，以及各利益集团在区域公共决策中所发挥的作用。城市教育组织政体可分成4类，即表现型政体、雇用型政体、赋权型政体和市场型政体。[4]此外，市场型政体又可分为两类，即企业型市场政体和公司法人组织市场政体。[1]在这6种教育城市政体形态中，当属市场型政体最适合推动公共教育公私合作伙伴关系的发展。但是，美国学者赫尼格（J.R.Henig）在美国费城教改经验的基础上，又提出了契约型政体。他认为，市场政体下的两种模式——企业型市场政体和公司法人组织市场政体——均不符合费城目前的学区教改现状。前者着重强调教育选择权，以此开创教育竞争市场。但此举并不代表美国费城的教改方向；后者虽引进民间资源共同推进教育改革，但民间机构缺乏参与决策的充分权利，仅具有企业精神，却不具备多元共治的政体。因此，依据契约型政体，学区行政人员与民间机构可以通过立约的方式购买为学校提供的服务[5]。

（三）公共选择理论

公共选择理论作为一门学科，以现代经济学原理对民主立宪政府的各种社会问题进行分析研究。它假设在市场机制下，所有参与者的行动皆出于私利，且皆以理性来进行判断和选择。在此前提下，它将理性假设应用到政治领域，认为政府官员亦属经济人，并由此产生了市场论和政治家行为动机理论。社会中存在两个市场：一个是经济市场，另一个是政治市场。前者中的交易对象是商品和服务，交易的媒介是货币；而后者中的交易主体是政治家和选民，内容是权力和福利，交易的媒介是选票。政治家通过管理国家在一定程度上造福于民，以此赢得民众的支持。政治市场中的政治家追求权力最大化，民众追求福利最大化。[6]该理论认为，传统政府部门以独占的方式提供服务，结果导致效率低下、缺乏竞争、生产过剩等弊病的产生，形成所谓“政府失灵”的现象。针对此类行政缺陷，有论者主张采取下列解决方案：其一，优化社会、市场管理与政府职能。其措施包括：非国有化、自由化、扁平式管理 （如公共专案系统排序、公共服务享用者付费制）。其二，调动社会力量与公共服务社会化。其措施包括：政府业务合同出租 (如美国监狱私有化)；以私补公；打破政府垄断（如教育代用券）；建立政府部门与私营企业的伙伴关系（如BOT）；公共服务社区化（如治安承包制）。其三，政府部门内部的管理体制改革。具体改革举措包括：利用资讯技术；建立和完善行政管理资讯系统；决策与执行分离和分权制度化的趋势；部门内部的组织结构改革；推进公务员制度改革；建立弹性用人制度；强调顾客取向；提高服务质量；改善公共机构形象；主张借鉴和运用工商企业的管理风格。[6]

（四）新公共管理理论

新公共管理理论始于1970年代后期，并于1980年代开始主宰英美等国家的行政管理与改革。它以现代经济学为基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应和政治敏感性，主张在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加弹性、富有成效的管理方式。新公共管理有以下4个特点：（1）对无法直接转为私人所有权的公共部门（准市场）大胆而广泛地采用市场机制；（2）以强有力的组织和场域分权从事服务的管理和生产；（3）通过不断地宣传强调改善服务质量的重要性；（4）对使用者/消费者个别服务的期待予以更多的关注。[7]147由此可见，新公共管理的重点在于授权责任、目标绩效导向、成果导向、组织扁平化、竞争、私有化、雇用弹性化等等。将此应用于公共部门的经营，在新公共管理的核心信念下，政府机构可将部分服务朝此方向加以修正：（1）将焦点放在管理、绩效评价与效率之上，而非政策之上；（2）将官僚结构分解为许多附属机构，各机构间根据使用者/消费者付费情况进行互动；（3）以准市场机制和立约外包的方式创设竞争环境；（4）削减成本；（5）强调产出目标、规定合约期限、利润或资金诱因和自由空间的管理模式。[7]148在此信念之下，这一模式开始呈现不同的化身，如管理主义、市场导向型公共行政、后官僚范式、企业型政府，等等。尽管名称殊异，但皆是朝着小而美、小而能、小而有效等扁平式的政府向前发展。

三、国外基础教育公私合作伙伴关系模式对我国的启示

在基础教育领域引入PPP模式，能够促进教育投资主体多元化，有效减轻政府财政支出压力,提高基础教育资源配置效率和中小学入学率与教学质量；同时，国外的成功实践、良好的项目运作环境和充足的市场资金来源为PPP模式的引入提供了可能，且产生了明显的效果。就我国的基础教育领域而言，在中小学基础设施建设和学校管理方面引入PPP模式，同样具有十分重要的现实意义。目前，我国的基础教育领域存在的突出问题包括教育财政投入不足，教育经费压力过大，学校用地紧张，校舍严重失修，硬软件设备不足或老化，缺乏科学的管理监督，办学效益不明显等。这些问题已经引起学界和政策层面的高度重视。针对它们的教育改革也正在逐步向前推进。但改革的力度和进度都不尽如人意。具体表现在：我国的公共教育经费占国民生产总值的比重远远低于世界平均水平；同时，多年来我国政府在教育投资上一向倾斜于高等教育，这使得基础教育的资金较为短缺；地方负担为主、中央和省级负担为辅的基础教育经费投入的基本格局又使我国基础教育的发展与当地的经济发展水平密切联系在一起，从而导致基础教育的不均衡发展：农村基础教育的发展处境最为严峻。另一方面，教育投资效益的高低，很大程度上取决于强有力的投资管理和科学的投资方式。长期以来，我国教育财政管理比较薄弱，缺乏科学的管理体制，尤其是采用无偿性财政拨款方式进行教育财政资金的分配，助长了轻视投资效益的倾向，教育经费浪费现象时有发生。此外，在教育基础设施的购置和建设过程中缺乏有效的监管机制，导致学校基础设施存在一定的质量问题，甚至有时会直接危及学生和教师的生命安全。可见，在我国基础教育投融资及基础设施建设与管理层面借鉴和推广国际基础教育PPP模式的先进经验是十分必要的。这将成为加快我国教育改革与发展步伐的有效手段之一。

[1] Reason Foundation.Privatization Trends and Statistics[EB/OL].[2010-04-08].http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/3,

[2] GOLD E,CHRISTMAN J B,HEROLD B.Bringing the Private into the Public:Changing the Rules of the Game and New Regime Politics in Philadelphia Public Education[J].Education Policy,2006：160-185.

[3] 陈中原.中国教育平等初探[M].广州：广东教育出版社,2004：310-322.

[4] STONE N.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988[M].Kansas:University Press of Kansas,1989：166.

[5] BULKLEY K E.Bringing the Private into the Public：Changing the Rules of the Game and New Regime Politics in Philadelphia Public Education[M].Education Policy,2007：155-181.

[6] 邹东升,胡术鄂.公共服务市场化的绩效优势与边界限度——对公共治安承包实践的省察[M]//落实科学发展观推进行政管理体制改革研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集.2006.

[7] 林钟沂.行政学[M].台北：三民书局,2001：147-148.

On Public-Private Partnership Models in Basic Education and their Theoretical Basis

YUAN Qinglin

(School of Education,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong,526061,China)

Public-Private Partnership(PPP)in basic education is a new model of collaboration between the public and private sectors to develop basic education.And it is a new model of investment and moneycollection and educational provision.It involves various models,and bases itself on various theories or concepts,hence worthy of note and study.It is of great help to addressing the problems in the governance and systematic design of the educational reform and development of our country.

basic education;Public-Private Partnership models;theoretical basis

G47

A

1009－8445（2011）01－0060－05

（责任编辑：杜云南）

2010－11－15； 修改日期：2010－12－02

2010年度教育部人文社会科学研究规划基金项目（10YJA880171）

原青林（1959－），男，河南辉县人，肇庆学院教育学院教授，博士。