新时期农村扶贫中的政府行为探讨

张新文，吴德江(广西民族大学 管理学院，广西　南宁　530006)

政府主导是我国农村扶贫最为鲜明的实践特征。政府不仅是农村扶贫最大的制度供给者，还是扶贫行动的实际执行者，因此政府扶贫职能界定科学与否、政府扶贫行为是否合理规范将直接关系我国农村扶贫事业的成败。尤其是当前，我国农村贫困问题无论在形势上还是性质上都发生了新的变化：在大规模绝对贫困被消除的同时相对贫困、阶层贫困问题开始突出；土地、家庭的保障功能日益削弱；市场化进程导致农村的边缘弱势地位；农村致贫因素更加复杂且多重交织等，各种原有或新生的贫困问题在农村不完善的社会保障面前不断暴露出来。政府治理的主题与任务是随着社会的变动而变动的，很明显，面对新时期的农村贫困，传统扶贫体制正面临严峻的挑战，作为贫困治理的主体，政府除基本的生存保障外，势必要承载更多的社会功能。其中，政府行为的调整是关键，即如何通过对农村扶贫中政府行为的调整与优化来实现现有扶贫体制的转型与提升，并实现农村扶贫效率的提升与科学化，这是解决当前农村扶贫困局的一个很好的切入点与突破口。

一、新时期农村扶贫工作面临的挑战

如前所述，新时期的农村贫困无论在形势上还是性质上都产生了新的变化，各种原有的或新生的贫困问题在不完善的农村社会保障体系面前充分暴露出来，其难度和深度早已超出之前的设计，当前农村扶贫工作面临以下的挑战。

1.农村致贫原因更加复杂且多重交织

进入21世纪以来，我国的农村贫困开始从基本需求得不到满足的收入性贫困转变为多元性贫困。从贫困的致因来看，历史致贫因素的影响力持续减弱，而市场经济条件下出现的新致贫因素的影响开始不断扩大，农村贫困的关键致因从历史原因与自然原因开始逐渐转变到那些与市场体制密切相关的如就业竞争激烈、社会保障缺失、社会排斥严重以及收入分配方式变迁等因素中来。同时传统的自然条件恶劣、区域经济发展不足、生计途径单一且不稳定等结构性致贫因素继续存在并且与贫困人口社会资本匮乏、人力素质低下、脆弱性强等个体性致贫因素交织作用，加大了当前农村扶贫的难度与深度。

2.贫困线标准过低掩盖农村贫困的实质

我国现行的贫困线是国家统计局根据1985年、1990年、1994年和1997年的农村住户调查资料，采用世界银行推荐的马丁法测定的，其他年份则用农村消费价格指数进行更新。在国际上公布的可比较的75个国家官方贫困线中，我国的贫困线是最低的。贫困线过低导致我国官方口径统计的农村贫困人口的数量要远低于世界银行用国际贫困标准所测算的贫困人口数量。而且以收入作为衡量是否贫困的标准，其科学性是有待商榷的。进一步讲，收入低下与其说是贫困的原因，倒不如说是贫困的后果，单纯以人均年收入作为标准来确定农村人口是否陷入贫困，显然不足以反映除经济领域以外其他的致贫原因，而后者往往是导致农民贫困的更为关键的因素。

3.扶贫边际收益、政府干预效果不断下降

有数据显示，进入21世纪以后我国贫困人口减少的速度正明显趋缓：20世纪80年代，我国农村贫困人口年均减少1 370万；90年代年均减少620万，进入21世纪初年均只减少150万。尤其要提到的是2003年我国农村贫困人口首次出现了不降反升的现象。2003年我国新增返贫人口占当年贫困人口的53.3%。很明显，随着扶贫的深入以及不断变化着的农村贫困新形势，以政府推动为主导的传统农村扶贫体制的局限性正日益凸显，农村贫困性质的转变，使得传统的主要依靠专项计划以及大规模资金投入来消除贫困的方式，其效果已不再明显。

4.市场化对农村贫困的影响正日益增强

农村贫困者并不是一个封闭的群体，与其他群体相同，贫困者一样置身于经济全球化以及市场化进程之中。从外部环境来看，农村扶贫与市场化进程、与整个国民经济乃至全球经济的关联度正越来越高，城镇化、工业化以及城乡居民消费结构的变化对扶贫工作的影响亦日趋明显。市场化可以给贫困人口带来就业机会，赋予贫困人口更多的谋生选择。但市场化并不总意味着正的效益，在广大农村地区，一方面由于市场发育程度较低，产业结构单一以及低水平的科技利用，农产品大多产量不高且不具竞争力；但另一方面，其生产却越来越依赖高成本的现代要素投入，因此绝大部分农产品边际利润越来越低甚至为负，“谷贱伤农”等现象也就时有发生。基于市场天然的马太效应倾向，市场化可能赋予贫困者更多的弱势地位。

二、农村扶贫中政府行为存在的问题

几十年的扶贫开发有力地消除了我国农村的贫困现象，它充分证明了我国政府主导型农村扶贫模式的优势，然而随着社会经济的进一步快速发展，其局限性也开始日益凸显，具体说来，现行农村扶贫中政府行为存在的问题主要有以下几个方面。

1.政府在扶贫理念上的偏差与模糊

对贫困内涵的把握，即政府贫困观的构建决定了农村反贫困的治理结构及其行动路径。扶贫理念是扶贫制度与行动路线的出发点，决定并制约着扶贫制度的运行以及想要达到一个怎样的扶贫目标。自改革开放以来，我国农村扶贫制度设计的理念就一直处于不断调整之中，其本身存在一个制度变迁的过程。然而渐进式的调整也导致很严重的路径依赖，比如对落后救助理念的延续，施恩色彩浓厚，对公民的权利意识认识不够，没有认识到贫困者享受国家扶持与救助是现代民主国家应尽的责任与义务等。有相当一些地方政府把贫困人群看做是包袱与负担，扶贫方式也过于简单，满足于给钱给物了事。扶贫政治色彩浓厚，短期行为盛行。

2.在扶贫方式上，过高估计外部经济注入对减贫的作用，忽视贫困者自身发展

传统农村扶贫一直未能超越经济贫困论的窠臼，扶贫热衷于给钱、上项目，发展贫困地区经济几乎成了扶贫工作的全部重心。国家统计局对519个贫困县的监测数据显示，1998年至2001年间这些贫困县有46%的扶贫资金用于农业，20%用于基础设施建设，14%用于工业，而只有4%用于文教卫生等人力资源投资领域。客观来说，农村经济的增长确实有利于贫困的消除，特别是发展初期，蛋糕只有先做大才能每个人分到更多。但这绝不意味着经济增长就是反贫困的唯一动机与因素，经济增长本身不会自动解决贫困问题。国际经验也说明：以发展成果可以自然惠及农村贫困者的“涓涓细流”理论为假设的现代化战略，在缓解大规模贫困的问题上成效甚微。①造成这种局面的原因在于缺乏对贫困多维性的认知。事实上贫困者的需求被忽视、机会缺乏、人力素质低下以及社会对他们的歧视与排斥才是导致贫困背后深层次的原因。农村贫困绝不是简单意义上的单纯经济贫困。正如著名经济学家阿玛蒂亚·森所说：“仅仅减少收入贫困绝不可能是反贫困的终极动机。”

3.在扶贫治理工具的选择上偏重于经济政策，而对社会政策的保护性功能重视不够

我国农村反贫困战略的基本框架是一种亲市场的经济政策与具有“剩余”特征的选择性社会救助。长期以来，旨在救助贫困者的社会政策常常扮演经济政策的附属者角色。②经济政策与社会政策是两个具有不同内涵与范畴的概念，在现实生活中“推行积极的经济政策”这种说法很常见，但也可以有“积极的社会政策”这样的说法，尽管后者的提法还比较新鲜。由于改革开放以来，我国长期奉行“效率优先、兼顾公平”的发展思路，这一理念也渗透到扶贫工作中，于是各地扶贫工作热衷于加大资金注入、搞经济、上大项目等经济性干预手段，以求通过快速经济增长来达到立竿见影的效果，但这种扶贫方式只取得了有限的成功。社会发展的事实证明，通过社会保障的形式对劳动者形成的保护、对人力资本的提升、对风险的防范以及由此形成的稳定的社会环境才是消除贫困、进一步发展经济的真正基础。

4.由政府主导的扶贫议程常常导致扶贫目标偏离或变异

作为一种类公共产品，政府在农村扶贫中是主要供给者这一角色无可争议。但我国政府在农村扶贫中完全主导者的角色也带来了一系列的问题：由政府主导扶贫议程并决定扶贫资源的分配乃至扶贫项目的选择，往往是依据政府自身的偏好而不是依据现实实际或是贫困者真正的需求来做决定的，由此常常导致扶贫目标的偏离与变异。从农村扶贫的实现路径看，由于我国扶贫资源的非均衡性、执行结构的科层化、目标群体利益表达的弱势性的特征，很大程度上决定了我国农村扶贫 “自上而下”式的实现路径，扶贫工作成为一种单向的政府行为，贫困人口被视为单纯的被动接受者，其主观能动性、生产积极性被忽视，常常导致扶贫目标偏离实际需求。

5.扶贫建立在政府动员的基础之上，法制化程度低

我国的农村扶贫通常带有比较明显的政治色彩，农村扶贫缺少制度建设行为，与国外相比我国至今尚未有反贫困领域的专门性法律，反贫困行动大多建立在政府动员的基础之上。农村扶贫政策方针经常以“条例”、“决定”、“文件”甚至“通知”的形式出台，依靠强大的执政党资源与严密的政府组织系统层层推进，虽可以做到高度的政治动员和基本落实，但相关扶贫主体的责任与义务，贫困如何识别，贫困救助的准入与退出，扶贫资金如何筹措、使用与监督，扶贫的考核与责任机制这些基本要素却没有明确与规范，由此导致农村扶贫实际工作中随意性过大，资金漏出与流失严重，监督缺乏，扶贫政策的连贯性与稳定性难以得到保障等弊端。

三、农村扶贫中政府行为调整与优化的途径分析

如前所述，新时期的农村扶贫正面临着严峻的挑战，探讨并尝试建立与当前农村贫困形势以及扶贫工作实际需求相适应的新型农村扶贫体制，其意义十分重大。对农村扶贫中的政府行为进行调整与优化，无疑将是破解当前农村扶贫困局的一个很好的切入点与突破口。

1.扶贫制度设计要更富救助性、预防性与发展性功能

制度价值的目标设计要兼具现实性与前瞻性的特点。面对新时期的农村贫困，有学者曾这样指出：“反贫困进程是一个与制度变迁相适应的转变过程，以经济增长为重心推动区域经济发展，强调通过生产要素投入增加来增加农民收入属于单一扶贫战略。当面临多重社会化风险时，以满足单一增长需要为目标的扶贫方式已不再适应多维度下的贫困问题。”③很明显，我国现有农村扶贫工作需要调整原有的思路。即由以往依靠专项经济计划拉动兼以选择性社会救助为特征的单向扶贫策略，向更具“救助性、预防性、发展性”功能的综合性反贫困战略的转变。救助性延续传统反贫困制度的生存保障功能，预防性指的是通过强调反贫困政策的上游干预、社会保护以及风险预防等功能来构建起对贫困者生计风险的预防保护机制，消除贫困产生的条件与机制。而发展性则更多地体现为对贫困者自我积累与自我发展能力的提升。反贫困的实质就是要借助一系列经济的、社会的手段来打破贫困的恶性循环，并最终走向自我积累、自我发展的良性轨道。

2.既强调经济增长的减贫效应又要重视社会政策对贫困者的保护性功能

贫困问题绝不是单纯的经济问题，贫困的多维性意味着有效的贫困治理必然是融合性的。长期以来由于主要基于收入视角来理解贫困，所以在政策工具的选择上，传统的农村反贫困政策主要偏重于依靠物质性的投入来缓解贫困，而忽略了社会政策对消除贫困的功能与作用。然而社会发展实践证明，社会政策以社会保障的形式对劳动者的保护、人力资本的维持以及对社会风险的预防对贫困的消除同样重要。我国农村社会保障制度的严重缺失才是导致农村大量绝对贫困人口存在的一个重要原因，因此积极的贫困治理需要社会政策的介入，把社会政策嵌入经济发展政策之中。

3.反贫困政策设计应聚焦于贫困者生计

贫困者生计指的是贫困者用来维持生活的手段与方式，它比我们常常谈论的“工作”、“收入”和“职业”等词汇有着更为丰富的内涵和更多的外延，更能完整地描绘出穷人在生存行为上的复杂性。反贫困政策设计聚焦于贫困者生计，即生计维持视角是创新扶贫路径的一个很好的思路。它意味着对贫困者的生计进行整体识别与分析，指出其中贫困者生计维持的瓶颈与约束因素，继而采取特定的干预措施来满足不同人群的生计需求，关注导致经济落后的非经济因素，避免相关生计风险的发生并以此提高反贫困政策的瞄准精度。

4.培育多元行动者，防止扶贫目标偏离或变异

由政府主导扶贫议程并决定扶贫资源的分配乃至扶贫项目的选择，常常导致扶贫目标的偏离或变异，因此很有必要提高农村扶贫主体的社会化程度，不能寄希望于依靠单一机构来解决农村的发展问题。新时期的农村扶贫工作应该将政府扶贫与社会扶贫充分结合起来，要吸收并承认市场组织以及非政府组织在反贫困战略制定及实施中的位置。要善于综合各种机构与社会组织在内的力量，进一步贯彻“大扶贫”的原则，将NGO作为政府扶贫机制的有效补充，使其在贫困的监测与需求了解、进行社会动员、提高扶贫瞄准精度以及监督扶贫绩效等方面发挥重要的作用。

5.加强制度建设，以此规范农村扶贫中政府的责任与行为

以制定法律制度为前提对贫困进行治理是西方发达国家反贫困的主要成功经验。反贫困绝非一日之功，而是一个长期系统的社会工程，因此很有必要制定专门的法律来规范扶贫行动的实际运作与管理。必须加快我国农村扶贫的法制化进程，要争取尽快推动反贫困法的出台，以此规范扶贫行动中的政府责任与行为，提升扶贫效率。在农村扶贫制度法制化进程方面，我国一些省、直辖市政府做出了很好的尝试，比如2009年《湖北省农村扶贫条例》的制定出台并实施， 2010年《重庆市农村扶贫条例》的推出，虽然这两个扶贫条例只是省级行政法规，但却是我国农村制度化扶贫的破冰之举，意义重大。

6.引入脱贫能力建设，积极投资于人力资本建设

经济贫困的根源在于贫困者的权利贫困与能力贫困，它不仅是贫困的重要表现，更是贫困的重要致因。对贫困人群来说，解决基本生存需要仅仅是解了燃眉之急还不足以解决导致贫困的深层次根源问题。有学者指出，随着市场经济的不断深入以及全球经济化一体化的推进，人们开始意识到，贫困不是市场经济制度造成的，而正相反，人们之所以贫困是因为他们未能被市场特别是劳动力市场所包容，因此反贫困目标必须通过增强人们适应市场经济变化的能力来实现。④著名经济学家西奥多·舒尔茨也指出：“土地本身不是造成贫困的关键因素，人力才是。因此在提高人口素质上所进行的投资将会极大促进经济的发展，提高穷人的福利水平。”所以政府要大力发展并全面推进农村的公共事业，包括医疗、教育、文化事业等，要致力于投资教育、致力于家庭的社会政策的构建，要围绕贫困者的就业工作来提供支持，以此为农村贫困的消除提供一个良好的治理环境。

注释：

①(英)安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里.发展型社会政策[M].罗敏，等译.北京：社会科学出版社，2006年，第123页.

②张新文.论社会政策在我国农村扶贫中的类型建构[J].开发研究，2009，(5)：98-101.

③董晓波.农村反贫困战略转向研究——从单一开发式扶贫向综合反贫困转变[J].社会保障研究，2010，(1)：157-185.

④徐月宾，刘凤芹，张秀兰.中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变[J].中国社会科学，2007，(3)：41-54.