构建我国学校体育法规体系的若干思考＊

2011-02-19刘曙亮

浙江师范大学学报（自然科学版） 2011年1期

刘曙亮，李虎

(浙江师范大学体育与健康科学学院，浙江金华 321004)

0 前言

随着国家民主与法制建设的日益加强和体育改革的不断深化，体育法制得到了国家体育领导层的高度重视［1］．《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)颁行之后，在各个具体领域有法可依的问题还未全面解决的情况下，如何在现有基础上进一步加强和加快其配套与完善工作，便成为当前我国体育立法面临的一项重要而紧迫的任务［2］．作为体育法制建设中的一个重要方面和相对独立系统的学校体育法制建设，同样面临着构建自身法规体系的任务．因此，构建学校体育法规体系对学校体育事业的发展、体育法制乃至整个国家的法制建设都有着深远的意义．

1 我国学校体育法规建设存在的问题

随着党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，与体育相关的不少法律、行政法规以及部颁规章相继出台［3］．这些法律法规基本上保障了学校体育工作的顺利开展，有力地推动了我国学校体育的发展．但由于现行学校体育法律法规存在着诸多的漏洞和盲点，而且对于已经出台的法规而言，其内容已与时代发展不相符，使执行者在实际工作中难以找到相应的解决依据．具体而言，存在以下问题:

1．1 学校体育法规立法层次整体较低

我国学校体育立法层次较低严重影响了当前学校体育法规的实效性．就学校体育立法来看，我国直接具有可操作性的法律法规多由中央各部委、地方制定颁布，规范性不强，缺乏法律责任的制约作用，大多是一些条例、办法、规定和通知等，到目前为止，全国人大制定发布的体育法律有1部，即《体育法》，然而《体育法》只是在宏观层面上具有指导性，其内容也涉及体育的各个主要领域，但关于学校体育方面的规定较少且不够全面，难以达到依法管理学校体育工作的目的．国务院批准发布的相应的行政法规主要有《国家体育锻炼标准施行办法》、《全民健身计划纲要》等，这些法规尽管都涉及学校体育，但只是对学校体育某一方面的工作进行规定，或宏观强调其重要性，并未对学校体育工作作出全面而具体的规定．除此之外，其他多种学校体育法规，除极少数是地方人大颁布的地方性法规外，其余均为体育总局颁布的部门规章和地方各级政府颁布的政府规章，其中《学校体育工作条例》就是国家体育总局、教育部联合发布的关于学校体育方面的比较全面的法律规定．以上分析不难发现，现行学校体育法规的立法层次整体较低，法的约束力较弱，这必然导致管理部门的疏忽和组织、个人的轻视，从而严重影响法规的实施．

1．2 现行主要学校体育法规存在滞后性

《学校体育工作条例》和《体育法》都已走过了十多个春秋，在我国学校体育不断发展的过程中，由于时空差异，已出现适用范围有误、规制内容过时，以及法律交叉、法律空白等问题，难以适应现今的要求，但却没有更改和修正．

1．2．1 《学校体育工作条例》

《条例》中的第5条“学校体育工作应当面向全体学生，积极推行国家体育锻炼标准”和第11条“学校应当在学生中认真推行《国家体育锻炼标谁》的达标活动和等级运动员制度．学校可根据条件有计划地组织学生远足、野营和举办夏(冬)令营等多种形式的体育活动”．而我国于2002年8月颁布实施的《学生体质健康标准》中明确提出了“《学生体质健康标准》是《国家体育锻炼标准》的组成部分，是《国家体育锻炼标准》在学校的具体实施．因此，在实施《学生体质健康标准》的同时，原《国家体育锻炼标准》的内容不再执行，各地教育行政部门和学校仍按照原《国家体育锻炼标准》的实施办法，向体育主管部门报送《标准》的达标数据”．另，“凡已实施《学生体质健康标准》的学校，《大学生体育合格标准》、《中学生体育合格标准》、《小学生体育合格标准》停止执行”．从中可以看出，我国现在着重推广的是《学生体质健康标准》，而不再积极推广国家体育锻炼标准．而我国的学校体育工作条例中的内容仍然是积极推行体育锻炼标准，没有做出相应的修改措施，表明了我国学校体育法规建设及内容都存在滞后性的特点．

1．2．2 《中华人民共和国体育法》

1995年颁布实施的《中华人民共和国体育法》第18条、第19条和第22条关于体育课、国家体育标准、体育场地的规定，显然属于法律的强制性规定，但现行《体育法》却没有这些方面的法律责任规定．其中第19条“学校必须实施国家体育锻炼标准，对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证．”而现行的学生体质健康标准实施后，已经明确停止执行体育锻炼标准中的内容．而《体育法》仍没有对“学校必须实施国家体育锻炼标准”这一内容进行修正，表明我国体育法律法规建设没有跟上时代发展的要求，滞后问题尤为突出．

1．3 现行学校体育法规存在诸多盲点

目前我国有400多部法律、800多部行政法规、8 000多部地方性法规，但有关教育、体育方面的法律仅有7部，行政法规也仅有10多部，立法数量明显偏少且层次不高．我国学校体育中出现的一些问题也因此难以找到相应的解决依据．

1．3．1 处理学生体育伤害事故的依据不明确

学生体育伤害事故是指在学校组织的体育教育、教学活动或者校外体育活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地和其他体育教育、教学设施内发生的，造成在校学生人身伤害的事故．在学校体育教育改革之前，体育教师主要传授体育大纲的内容，学生可以选择的项目很少．随着体育教育改革和体育社会化趋向的发展，新课程标准提倡充分照顾学生的兴趣爱好，发展学生的个性，满足学生的需求，提高学生自学、自练的能力．学校体育教育也越来越注重学生的体育实践能力(体育锻炼、体育娱乐、体育创新、体育欣赏)和兴趣的发展，在体育教学内容上也加大了选修的比例．武术、网球、棒球、垒球、门球、赛车、攀岩、定向越野等新型体育项目越来越多地融进了学生的生活．但在学生充分享受着体育运动带来快乐的同时，体育意外伤害事故也在迅速地增多．学生在体育运动中发生意外伤害后，由于没有相应的法律规范，致使对学生的赔偿数额及各方责任分担的比例等问题经常被久拖不决，严重影响了学生的伤情治疗和身心健康．

1．3．2 学生的体育权利不能得到充分保障

学生的体育权利就是学生依照我国法律法规的规定，在有关体育的各种活动中所作出的某种行为，以满足自己某种利益的能动手段，其主要内容包括受体育教育权、体育财产权、体育活动中的人身权以及对体育活动的自由选择权．但是，学生的体育权利在我国还未得到充分保证和实现．另外，体育教师在教学中体罚或变相体罚学生，随意剥夺学生的上课权及课外活动权等现象屡屡发生．发生上述情况的因素是多方面的，而没有完善的体育法规对学生的体育权利给予充分的保障则是其中最为重要的原因．

1．4 学校体育法规在落实中存在很大问题

《体育法》第18条、19条和第22条关于体育课、国家体育标准、体育场地的规定，显然属于法律的强制性规定，但现行《体育法》却没有这些方面的法律责任规定．再如，《条例》第28条规定:“学校的上级主管部门和学校应当按照或者地方制定的各类学校体育场地、器材、设备标准，有计划地逐步配齐”．然而，在第8章“奖励与处罚”条款中，却没有对此予以法律责任界定．另外，部分条款虽有责任规定，但法律责任界定模糊，惩罚力度不够．如《条例》第27条规定:“不按规定开设或者随意停止体育课的，由当地教育行政部门令其限期改正，并视情节轻重对直接责任人员给予批评教育或行政处分”．依此条文，如何区分情节轻重，不同的情况应给予何种行政处分，均无法知道．这样的规定显然为教育行政机关适用法律提供了很大的自由裁量的空间．就学校体育立法来看，到目前为止，全国人大制定发布的体育法律有1部，即《体育法》，然而《体育法》具有宏观指导性，其内容涉及体育的各个主要领域，关于学校体育方面的规定较少且不够全面，难以达到依法管理学校体育工作的目的．《条例》是国家体育总局、教育部联合发布的关于学校体育方面的比较全面的法律规定．以上分析不难发现，现行学校体育法规的立法层次整体较低，法的约束力较弱，且不能与时俱进，内容滞后，这必然导致落实无保障等一系列问题，从而严重影响法规的修正与实施．

1．5 学校体育法规体系的层次不规范，内容不衔接、不协调

当前我国学校体育法规体系中层次不规范、内容不衔接的现象比较严重，一些高层次的规范性文件，由于客观条件不成熟或者其他原因而以低层次的形式出现;部分高层次规范性文件虽已经颁布实施，而与之配套的具体实施细则却未出台．内容不衔接则主要体现在:纵向结构的学校体育法规由于层次的不规范，自然造成其内容不可能衔接;横向结构的学校体育法规之间不能形成一个严密的合乎逻辑的法律体系．内容不协调表现在学校体育立法上涉及教育、体育、民政等多个部门，由于各部门协调沟通不够，存在法律法规“打架”现象，难以整合学校体育工作各环节和各领域间的关系，不利于形成整体优势以推动我国学校体育的发展．面临繁重的体育立法任务，建立一个科学合理的体育法规体系，无疑有助于我们冷静、全面地审视体育立法工作的历史与现状、成绩与不足，明确努力方向，有效地指导体育立法的预测和规划工作［4］．

2 构建学校体育法规体系的主要原则

2．1 坚持维护学生体育权利的原则

发展学校体育运动的基本目的是增强学生体质，增进学生健康．保障学生参与体育的权利，必然是构建学校体育法规体系一个重要的目的性原则．维护学生体育权利，是学校体育立法的根本出发点，必须在其内容体系中居于主导地位．

2．2 坚持完整统一的原则

任何一种体系，都是一个有机的整体，其首要条件是能涵盖本系统的方方面面，而不是一些零敲碎打、残缺不全的杂拌［5］．学校体育法规体系，应是具有严格结构和整体效应的系统，必须强调其系统的完整统一性．这就需要在学校体育立法中，不论是在调整内容上还是在形式层次上，都应门类齐全，成龙配套，不能有缺门或漏洞，并要在宪法的统帅下，从立法思想到体例技术，都在原则上保持统一的规范标准．

2．3 坚持均衡协调的原则

学校体育法规体系还应是各个法规合理配置起来的有机整体，必须保持各层次、各部门法规之间和本层次、本部门法规之间的均衡协调．构建学校体育法规体系，要从现实需要和可能出发，对不同领域、不同功能、不同性质、不同等级的法规，对现有的和正在或将要制定的法规，做到配置得当，比重合宜，衔接呼应，纲目相济，防止相互冲突，不能偏颇失衡．

2．4 坚持动态开放的原则

学校体育法规体系需要具有一定的稳定性，但它决不是一个静止的封闭的体系．基于我国的学校体育立法从总体上仍处于初创阶段的实际状况，坚持动态开放的原则尤为重要．构建学校体育法规体系，同国家整个法律体系的建设一样，要树立超前立法的观念，做到先立法后行动，并要根据形势变化及时进行调整与修改．同时，还要大胆地吸收借鉴国外和国内相关领域的有关立法成果与经验，不断地进行自身的完善．

3 我国学校体育法规体系基本框架

依据有关法学理论，法规体系至少可概括为既相联系又相区别的2种涵义:法的规范体系和法的文件体系．法的规范体系是从学理上对法的规范进行的划分和概括;法的文件体系则是根据立法权限所制定的各个不同领域和不同层次的法的文件系统，也就是立法体系．本研究根据构建的需要，主要从法的文件体系即立法体系的角度进行探讨．因此，我国学校体育法规体系是指:各个有立法权的国家机关，依法制定或认可的，由主要调整我国学校体育各种社会关系的多层次、多形式的各种专门法律文件和有关法律法规所构成的统一、协调的整体．我国学校体育法规体系根据各种形式法律文件制定相关的不同，可以划分为效力等级不同的3个层次，具体见表1．

需要指出的是，对我国学校体育法规体系构建的研究才刚刚起步，还处在不断发展和完善的过程中．我们所提出的学校体育法规体系具有初探性质，只是提供一个探讨学校体育法规体系构建的视角．

4 健全与完善我国学校体育法规体系的建议

结合我国学校体育发展的需要，可以从以下几方面健全与完善学校体育法规体系，加强学校体育立法工作．

4．1 建立与完善学校体育法律法规

为了从根本上改变学校体育立法的薄弱状况，必须尽快建立与完善学校体育法律制度，抓紧制定《学校体育法》．学校体育立法步伐的加快，特别是《学校体育法》的起草制定，将极大地推进我国学校体育法规体系的完善及学校体育立法工作的进程．

4．2 学校体育法规建设要与学校体育发展紧密联系起来

首先，要将现有的一些体育规章制度法律化，以便更好地促进学校体育的发展．其次，对影响学校体育发展的重要问题以法规的形式予以明确规定．比如，应该明确规定体育经费占教育经费的百分比．尽管目前我国一些地方的教育经费还相对困难，但随着我国经济的不断发展，教育经费也必将随之增长．用法律的形式明确体育经费占教育经费的百分比，有利于体育经费的落实．对培养体育师资的方式也应该在有关学校体育的法规中予以明确规定．

4．3 采用法规编纂方式完善学校体育法规

法规编纂是使法规规范化、系统化的一种立法活动．法规编纂过程中不仅要整理现有法律文件，而且还要审查这些文件，删除其中已经不适应现实需要的内容;同时还要消除法规内部有冲突或矛盾以及重叠的部分，并补充必要的新规范以填补空白、协调法规之间的关系．笔者认为，应在我国建国以来所制定的关于学校体育规章制度的基础上，结合我国学校体育发展战略的方向和目标，利用编纂方式使学校体育法规系统化、规范化．同时还可以借鉴其他部门法的立法原则以及法律词语、形式和国外学校体育法规的内容等来完善我国的学校体育立法．这些都是加快我国学校体育立法的有效途径．

4．4 学校体育法规建设要与学校体育管理紧密联系起来

学校体育管理是为了保证学校体育目标的实现．为实现学校体育的发展目标，应建立相应的法规制度，使管理走上科学化、法制化的轨道，这样才能真正提高学校体育工作的效率并获得最佳社会效益．学校体育的管理者一般包括学校领导、体育教师、学生干部、场地器材保管员等，他们各自的责任应该是明确的．对于学生在教学和学校组织的其他活动中所发生的本可以避免的伤害事故，作为学校体育教育直接指导者的教师是否应负法律责任，作为学校体育教育间接指导者、决策者、监督者的校领导以及作为学校体育教育辅助者的体育器材保管员是否应负法律责任，等等，都需要在相应的体育法规中予以明确规范．

4．5 切实加强学校体育立法理论研究

学校体育的改革与发展需要科学制定和正确实施相关法律法规来规范和保障．我国学校体育法规体系涉及到学校体育领域，并与教育、科技、经济及社会发展等方方面面有关，包括了国家和教育机构等不同层面的教育政策法规层级结构以及制定、修订和实施法规的程序结构等．实践证明，要搞好学校体育立法工作，就必须重视和加强对学校体育立法的理论研究，不断总结学校体育立法的经验，充分发挥理论研究对于立法实践的指导作用．当前及今后一段时期，我国学校体育立法理论研究首先应加强基础性研究，通过文献调查、理论分析、实证研究等多种研究途径，对我国学校体育法规体系的内容结构子体系、组织子体系和决策子体系及它们之间的相互关系进行较为系统的探讨;同时，突出应用性，围绕学校体育领域急需的内容加紧立法工作，以促成一批重要的学校体育法律与法规出台，尽快建立与完善一套具有中国特色的学校体育法规体系．

4．6 各省市应积极构建与学校体育法相配套、协调的学校体育法规体系

当前，《条例》是我国实现学校体育依法管理的基本行政法规，涉及内容广泛，且很多条文过于陈旧，与现实相差较远，缺乏可操作性，需要制定配套法规来保证实施．全国各省仅仅依照《条例》管理学校体育工作是不可取的，同时也是不科学的．在《学生体质健康标准》和《体育与健康课程标准》的框架下，各省市根据本地的实际情况，制定适合本地区的学校体育法规，从而真正保证高层次、高等级学校体育法规的贯彻和实施．教育行政机关和体育行政部门，应该严格依据法律法规的规定领导和管理学校体育工作，加强对学校体育法律执行情况的督导检查，建立和完善教育执法接受群众和舆论监督的制度，逐步健全对学校体育工作的监督和评估机制．

4．7 加大学校体育执法与监督力度

从目前情况看，我国学校体育执法监督环节仍很薄弱，学校体育领域有法不依、执法不严的现象在一些地方还相当普遍．因此，需要在认真分析和研究国外学校体育执法与监督有效经验的基础上，结合我国学校体育实际，建立长效机制，进一步加大学校体育执法与监督力度．当前，加强学校体育法规的执法监督应着重抓好以下几个方面:健全并充实学校体育法规的执法监督机构，严格履行对学校体育法律、法规实施的监督职能;在学校体育立法进程中进一步完善监督法规，使法则具体而明确;建立科学的监督标准、严密的监督程序和合理的监督方式．