违法占用耕地复耕现状、问题与对策*

2011-02-19陈印军方琳娜易小燕杨瑞珍

中国农业资源与区划 2011年6期

关键词：违法耕地用地

陈印军，方琳娜，易小燕，杨瑞珍

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

1 违法占地查处与复耕状况

从国土部门的资料看，近年全国各地查处了大量的违法占地，其中部分被勒令复耕。

1.1 2007～2009年全国十省 (区市)违法占地与复耕状况

2010年5月24日，国土资源部、监察部通报了从2009年11月至2010年3月对河北、山西、辽宁、浙江、安徽、河南、湖南、广西、重庆、陕西等10个省 (区、市)2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地清查整改结果［1］:截至2010年3月25日，全国清理出“未报即用”违法用地案件36 872宗，涉及土地总面积4.087万hm2，其中耕地面积1.813万hm2;已立案35 479宗，结案30 421宗，共收缴罚款15.67亿元，拆除建筑物面积1 470万m2，没收建筑物面积3 124万m2，复耕土地2 280hm2。

1.2 2009年全国150个县 (市、区)违法占地与复耕状况

国家土地督察公告［2］(第3号)显示，2009年国家土地督察机构在全国24个省 (区、市)及3个计划单列市共150个县 (市、区、旗)开展的例行督察中，发现土地违法违规问题8514件，涉及土地面积3.86万hm2，其中耕地面积1.3万hm2。截至2010年1月18日，有关地方政府已自行纠正1 156件，立案4 744件，结案4 221件;已追缴土地出让金25.98亿元，收缴罚没款4.24亿元，追缴新增建设用地土地有偿使用费2 551万元，追缴耕地开垦费382万元，发放征地补偿费1.49亿元;拆除违法建 (构)筑物119.64万m2，没收违法建 (构)筑物967.64万m2;补充耕地1 180hm2，补划基本农田8 456hm2，复耕土地1 554hm2。

1.3 2010年全国查处违法占地与复耕状况

国家土地督察公告［3］(第4号)显示，2010年开展的土地卫片执法检查，全国共发现违法违规用地3.42万宗，涉及土地面积4.89万 hm2，其中耕地1.83万 hm2，有13个省 (区)违法占用耕地超过666.7hm2。截至2011年2月20日，针对土地卫片执法检查发现的问题，依法处理违法用地案件3.08万宗，收缴罚款31.47亿元，拆除违法建 (构)筑物及其他设施面积1217.86万m2，没收违法建 (构)筑物及其他设施面积7158.2万m2，复耕土地面积1947hm2。

1.4 2011年上半年全国查出违法占耕地情况

中国国土资源部2011年8月2日发布的数据［4］显示，2011年上半年全国发现违法用地行为3万件，涉及土地面积1.85万hm2，其中耕地0.63万hm2;立案查处违法用地案件1.56万件，涉及土地面积1.55万hm2，其中耕地0.48万hm2;结案1.16万件，涉及土地面积1.27万hm2，其中耕地0.39万hm2;收回土地0.12万hm2，罚没款7.67亿元人民币。

1.5 山西省3个多月查出违法用地1 638hm2，其中复耕0.65hm2

山西省在2009年10月下旬至2010年2月开展的严查“未报即用”违法用地工作中［5］，共查出违法用地1 474宗，总面积1 638hm2。对于清查出的案件，已经立案1047件，收缴罚没款3 566.34万元，拆除建 (构)筑物71 158.62m2，没收建 (构)筑物445 986.12m2，政府组织或当事人自行拆除复耕土地面积 6 518.73m2。

1.6 查处广东清新县两产业基地非法征地超过1 333hm2，其中复耕94.7hm2

2010年5月，国土资源部通报了清远市清新县云龙、云来两个产业基地违法征、占土地案件的查处结果。根据通报结果［6-7］，2007年，广东省清远市清新县委、县政府决定在禾云、龙颈、飞来峡3个镇设立云龙、云来2个产业基地。2007年5月至2010年2月，3个镇政府与82个村民小组签订了征地补偿协议，共协议征地1 577.1hm2，其中已非法征地 1 528.5hm2，非法占地 598.2hm2，非法出让土地389.1hm2，损毁基本农田79hm2。经处理，拆除了违法建筑面积520m2，没收违法占用土地上所建建筑物和构筑物48万m2，对相关企业罚款931万元，复耕面积94.7hm2，复绿面积350.1hm2。

2 违法占地查处与复耕中存在的主要问题

2.1 查处面积大，罚没款多，但复耕面积很小

从上述案例可以看出，全国各地查处的违法用地涉及耕地面积较大，罚没款较多，但违法占用耕地得到复耕的面积很小。如从国土资源部和监察部于2009年11月至2010年3月对河北、山西、辽宁、浙江、安徽、河南、湖南、广西、重庆、陕西等10个省 (区、市)2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地查处结果看，共查处违法占用土地4.087万hm2，其中占用耕地1.81万hm2，共收缴罚款15.67亿元，但只有2 280hm2耕地得到复耕，仅占查处违法占用耕地面积的12.6%。

从2009年国家土地督察机构对全国150个县 (市、区、旗)开展的违法用地例行督察查处结果看，共查处违法违规占用土地面积3.86万hm2，其中耕地面积1.3万hm2，追缴土地出让金25.98亿元，收缴罚没款4.24亿元，追缴新增建设用地土地有偿使用费2 551万元，追缴耕地开垦费382万元，但只有1 554hm2耕地得到复耕，仅占查处违法占用耕地面积的12.0%。

从2010年国土部门开展的土地卫片执法检查处理结果看，共查处违法违规占用土地4.89万hm2，其中耕地1.83万hm2，收缴罚款31.47亿元，拆除违法建 (构)筑物及其他设施面积1 217.86万m2，没收违法建 (构)筑物及其他设施面积7 158.2万m2，但只有1 947hm2耕地得到复耕，仅占查处违法占用耕地面积的10.6%。

2.2 违法占用耕地复耕中存在各种乱象

从各地反映的情况看，不少复耕土地只是形式上的复耕，其实际耕种价值很低，不少被农民称之为“假复耕”。

2.2.1 重庆6.67hm2复耕土地因石土混合无法耕种

位于重庆市永川区大安镇铜鼓村的重庆金进丰实业有限公司6.67hm2违法占地案件是国土资源部2010年5月4日公布的全国9起土地违法案件之一。2008年，由镇政府招商，重庆金进丰实业有限公司与铜鼓村四个村民小组签订了期限为20年的集体土地入股协议 (实际上是一份土地出租合同)，租用11.33hm2土地用于修建轧钢厂，并于2008年12月进场动工建设，实际占用土地9.13hm2，其中基本农田6.3hm2。2009年9月，永川区国土局责令金永丰停止违法行为，恢复土地原状，并处罚款53.36万元;2009年12月30日，重庆市国土局再做出行政处罚，责令停止违法行为，恢复土地原状，并处罚款76.98万元。

“罚金已交，土地已复耕。”这是当地国土部门在事情处理完毕后的公告。但当地村民们说，这些耕地已经没有办法再耕种了。镇政府和村委会干部们组织部分村民栽种的油菜，因土层薄，站立不稳。拨开站不住油菜的浮土，看到的是石土混合的土壤，很多地方先在建筑地基的钢架上铺上木板，再覆盖一层薄薄的表土［8］。这样的土地怎能耕种?这样的土地怎能称之为耕地?

2.2.2 路上覆层土就是“退路还田”

安徽省庐江县住房和城乡建设局于2010年9月实施了总投资2 300万元，总长约2.5km，占地2hm2的越城南路建设，于2010年底工程即将完成时，因违法占用耕地问题曝光，被国土部门查处，相关领导被问责，并被要求对违法占用耕地进行复耕。2010年底，县里下达了对违法占用耕地进行复耕的紧急命令，一夜之间，白天还在修建的马路突然消失了，即将完成的公路被用土盖个精光，远远看上去与周边的田地连为一体［9］。表面上看，违法占用的土地被复耕了，但这能叫耕地吗?另外，在修路时将周边百姓赖以抗旱的干渠挖断，农业生产受到干旱威胁。

2.2.3 水泥地上铺层黄土就算复耕了

在土地变更卫星遥感监测中，发现位于河北省故城县武官寨镇东梁庄南侧的东方驾校系违法占用一般农田而建，面积达1.15hm2。故城县国土局对东方驾校的违法行为予以查处，要求对占用农田进行复耕。从2011年8月初故城县国土局掌握的资料看，东方驾校违法占用的农田已复耕。然而，现场所见到的“恢复地貌”只是在原来的水泥地上铺了一层厚5～6cm的黄土［10］。在水泥地上铺层黄土就算是复耕了。

2.2.4 水泥地种蔬菜

位于湖北襄阳市襄州区双沟镇的双沟工业园占地3km2，在2010年10月启动的全国土地卫星遥感图片执法大检查中，违法占地问题被发现，并被要求对违法占地进行复耕。为了落实上级复耕指示，双沟工业园新修的几条公路一夜之间“消失”了，地方政府派人在路面上填上土，铺上薄膜，撒下种子用来种菜［11］。当地农民心疼地说:“这样的地也能长出菜来，谁相信?这不是糟蹋老百姓的钱吗?”。

2.2.5 水泥地上种玉米

2009年，河北省迁安市市场建设服务中心以每666.7m2每年900～1200元的价格租用扣庄乡兰若院村25.75hm2肥沃的耕地，用于建设大型钢材流通市场。2009年10月，在未取得用地审批手续的情况下便开始施工，土地上盖起了房子，硬化了路面。2010年3月份钢材市场建好不久，违法占地行为被国土资源部门查处，并被勒令复耕。2010年4月，钢材市场被强制拆除。拆除后，水泥硬化路面并没有完全破掉，只在上面铺了20cm的土，5月到了种晚玉米的季节，在紧挨路边的地里播下了玉米。连片肥沃的良田变成了布满沙石的空地，远远望去，除了路边有20m宽的地方种上了玉米，其他高低不平的地上连草都没有长出几根［12］。当地村民讽刺地说:如果这也叫耕地，那大马路就能种田。

2.2.6 一块土地一年内两次复耕

河北省香河县五百户镇十百户村一块土地在一年内两次复耕，很是让人感到惊奇。五百户镇十百户村位于香河县城南，自2008年开始，在城乡统筹、建设新农村的旗号下，千亩耕地陆续通过“以租代征”等方式，从农民手中流向政府和企业，用于开发。为了应付2010年度全国土地变更调查与遥感监测检查，于2010年8月将部分地上建筑物拆除，将部分建筑材料运走或就地掩埋，稍加平整后，种上了不可能成熟的玉米，算是复耕了。土地遥感监测检查一过，“复耕”后的土地上很快又搭建起了建筑物。2011年4～5月，香河县违法占地事件被曝光后，部分复建的建筑物再次被拆除，经稍加平整、旋耕后，再次种上了玉米。

从2010年5月至2011年6月，五百户镇十百户村的部分耕地经历了“被占用搭建建筑物→拆除建筑物复耕→搭建建筑物→拆除建筑物复耕”4个过程，包括两次搭建建筑物和两次复耕。经过几次折腾，原来肥沃的土壤变成了砖石土混合物，原来用于灌溉供电的变压器被拆走了，埋于地下的灌溉管道也被毁了，现在的“耕地”已难以耕种。

2.2.7 突击“复垦”涉嫌系列造假

2011年4月下旬，香河县蒋辛屯镇土地流转后闲置的现象被某媒体曝光后，一场突击“复垦”的行动在香河县迅速铺开，许多土地在闲置了1～5年之后突然被耕，播上了玉米粒。但在一些地方，扒开土壤，结果发现，许多耕地看似已经播种，实际并没有种子;有些地块，除了地头有一些裸露在外的玉米粒外，其他地方几乎见不到玉米粒;即便有玉米粒的地方，玉米大多是干瘪或残缺的，间距通常在0.5m左右。在香河县钱旺乡一片大约超过33.33hm2的耕地上，已难看到完整的电线和电线杆，地上甚至还能看到被毁坏电线杆上的水泥块;机井或者被填埋，或者已经枯了，在这里“没有水灌溉，根本产不了粮食”;在安平镇东庄村，村民提起地里突然被种上的玉米就想笑，因为即使有玉米粒的地方，玉米粒的间距也大都在 0.5m 以上［13］。

3 对策建议

3.1 强化事前预警工作，避免违法占用耕地行为的发生

从各地反映的情况看，每年均有大量的耕地被违法占用;全国各地除了被国土部门查处的违法占用耕地外，还有大量的违法占用耕地未被查处。尽管近年国家强化了对违法占用耕地的查处力度，但从查处结果看，原来的耕地一旦被违法占用，除了拆除和没收大量的违法建 (构)筑物与大量罚没款外，得到复耕的面积很小。因此，耕地一旦被违法占用，很难再被恢复。

从近年来的实际情况看，对于违法占用耕地光靠强化事后处理是不够的。必须强化事前预警，做到事前预知、事前处理，避免违法占用耕地行为的发生。违法占地，尤其是大规模的违法占地行为往往具有明显的征兆。如某地政府规划新建某开发区，或新建某园区，或新建某物流服务中心，或新建某休闲广场，或引入某家企业搞联合开发等。不管建设什么项目，均需要占用土地［14］，均有可能发生违法占地行为。只要对可能发生违法占地的预设项目进行跟踪，就可以对违法占地行为做出预警，就可以避免违法占地现象的发生。

3.2 强化对复耕土地的监督管理，避免假复耕现象的发生

从全国各地反映的情况看，每年均有部分违法占地得到复耕。尽管一些复耕土地的耕地质量得到了恢复，但的确有不少复耕土地的质量很差，难以耕种，尤其是“假复耕”现象在各地违法占地中相当普遍。不少违法占地只是形式上的复耕，实际上已无法耕种，已不能称之为耕地。

为了保障违法占地得到真正复耕，必须强化对复耕土地的跟踪监管:根据相关条例，参考当地土地质量，制定复耕标准;组织相关部门，定期对复耕项目的施工情况进行巡查;委托专业机构对复耕后的土地质量进行评价，对未达到标准的，责令整改并加以处罚;广泛接受社会监督;加大对复耕土地的保养力度等。只有从多方位对复耕土地进行监管，才能保证复耕后的土地质量，实现真正意义上的复耕。

3.3 将查处的违法占用耕地及时退还于农民或农业生产组织

从对违法占用耕地查处情况看，有一部分返还了农民，但不少并未退还给农民，也未还给农业生产组织，而仍然由原征用企业，或地方基层政府掌握。由于他们缺乏耕作的积极性和主动性，很难真正地去耕作土地，而是等待时机一旦成熟，再次进行非农开发。

为了使被查处的违法占用耕地真正得到复耕利用，应将查处的违法占用耕地及时退还于农民或农业生产组织。由于违法占用耕地现象更多的是发生在城镇周边地区，在这些地区非农产业一般较为发达，多数中青年农民已转向非农产业，而不愿从事农业生产;即使一些中老年农民愿意耕种，但因缺乏生产装备和生产技术，土地生产效益与效率也会受到影响［15］。为了保障被违法占用的耕地真正回到农业，真正得到高效化利用，宜将这部分土地转包给农业生产大户，或农业生产专业户，或农业生产组织。

1 王立彬.全国已清查出未报即用违法用地逾61万亩，新华网，2010年05月24日

2 国家土地总督察办公室.国家土地督察公告 (第3号)，2010年5月1日

3 国家土地总督察办公室.国家土地督察公告 (第4号)，2011年4月14日

4 中华人民共和国国土资源部.2011年上半年国土资源有关统计数据，中华人民共和国国土资源部网站.http://www.mlr.gov.cn/zwgk/qwsj/201108/t20110802_914867.htm)，2011年8月2日

5 邢云鹏，王红杰，薄云山.山西严查“未报即用”违法用地，中国国土资源报，2010年2月22日

6 赵杨.广东通报清新违法用地县委书记人大常委会主任被撤，南方日报，2010年6月9日

7 丰雪.广东清新县两产业基地非法征地2万余亩，广州日报，2010年5月4日

8 21世纪经济报道.重庆百余亩土地被违规出租村民告到国土资源部，2010年05月12日.http://news.sina.com.cn/c/2010-05-12/020820250971.shtml

9 周然，苏恒.路上覆层土就是“退路还田”?安徽庐江县玩“躲猫猫”，人民网，2011年7月19日

10 孟宪峰.河北一违法占地企业在水泥地上铺黄土躲过卫星监测，燕赵都市网，2011年8月11日

11 田建军.襄阳市双沟工业园占地造假事件调查:水泥路上种菜，新华网，2011年07月20日

12 秦培录.河北迁安出怪事:水泥路上种庄稼土地被指假复耕，中国联合商报，2010年9月25日