高校内部控制制度建设现状及对策研究

马东亮

（北京物资学院财务处，北京市 101149）

高校内部控制制度建设现状及对策研究

马东亮

（北京物资学院财务处，北京市 101149）

近年来，随着国家经济的不断发展，高校办学规模逐步扩大，经费来源渠道不断增加，财务管理中出现的问题也越来越多，一是高校对内部控制重要性认识不足，二是高校内部控制中经费审批权限存在困境，三是高校管理部门管理人员职业素养有待提高，四是高校管理相关规章制度不健全、不系统。本文认为，为适应国家经济社会发展对高校财务管理的客观要求，促使高校提高管理水平，实现科学发展，应提高高校内部控制意识，建立内部控制考核制度，加强内部控制，强化预算管理，提高财务管理人员职业素养，重视内部控制环境建设，强化内部控制的执行与监督。

高校；内部控制；制度建设；预算管理

一、高校内部控制的基本内涵及意义

什么是高校内部控制？高校内部控制就是高校为保证教学、科研及相关工作正常运转，有效降低经营中的各种风险，提高办学效率，促使高校实现规划目标，在高校内部管理中实行的自我调整、约束、规划、评价与控制方法、程序及措施的总称。目前，各高校的改革已经进入深化阶段，高校资本运作规模不断扩大，经营活动呈现出多样化、复杂化趋势，原有的内部控制制度已经不能适应新形势的需要了，如何建立一套完善的高校内部控制制度成为目前高校急需解决的一个大问题。本文从内部控制现状入手，分析问题并提出对策。

随着国家经济的不断发展和变化，高校改革力度也越来越大。由于各高校自身性质与基本情况不同，收益来源很多，一些高校动辄资金上亿元，可以说是花钱大户，如何适应高校改革，促进高等教育健康发展，避免各种经营风险，提高办学效率，实现高校发展目标，把上千万甚至上亿元的资金运行好是个关键。要实现这样的目标，就必须加强高校内部控制制度建设，提高财务管理水平。所以，研究高校内部控制制度具有积极而深远的意义。

二、高校内部控制现状

目前，高校内部控制已有所实行，也采取了许多措施和办法，并取得了一些管理经验和成绩，但这些成绩还远远不能适应国家经济迅速发展和高校经营管理的需求，不足之处还很多，具体表现在以下几个方面：

1.高校对内部控制的重要性认识不足。高校领导对学校财务管理内部控制的重要性存在认识上的偏差，没有把高校内部控制制度的重要性提到一个应有的认识高度，在实际的高校财务管理过程中存在架空有关管理人员的管理职能和管理权限的现象，更有甚者让财务和有关部门人员弄虚作假，使会计人员和有关管理人员在管理工作中左右为难。因内部控制失效，引发了不少经济和财务问题，甚至造成了直接经济犯罪，致使国家和单位蒙受重大经济损失。

2.高校内部控制中经费审批权限的困境。高校经费开支一般采用“一支笔”的审批制度，而这“一支笔”，基本上就是行政领导一把手手中的“一支笔”。因此，其审批往往伴随着相应的行政权利。正常审批程序，应从最低一层依次向上一级报批，但某些领导可能会滥用职权，越级审批或颠倒审批程序，最高一级先审批，然后再一层一层压下来，将行政权力凌驾于内部控制制度之上，出现了一些怪现象。如在部门领导不知情的情况下，主管的学校领导就审批同意从其他部门经费中报销他人的费用。有些部门领导为方便开支或跨项目使用经费，授意将行政经费变换成学生方面的业务支出。如何走出内部控制失效的困境，是高校财务管理的难点。

3.高校管理部门管理人员职业素养有待提高。随着我国经济改革的不断深入，高校规模逐步扩大，资金量越来越大，管理要求越来越严格。而高校管理人员对相关内部控制及管理制度不遵守或不完全遵守，随意性较大，主观上造成内部控制制度失灵。还有的对相关内部控制制度不甚了解，客观上导致内部控制制度无法实施，管理出现严重问题。这些都会导致高校内部控制制度失灵。无序的管理制度使得高校不断出现经济和财务风险问题。因此，提高高校管理部门管理人员职业素养，加强内部控制管理成为高校必须逐步解决的问题。

4.高校管理过程中相关规章制度不健全，不系统。高校许多规章制度不健全，不系统。要做好内部控制管理工作，就要不断完善高校管理各项相关的规章制度。再完善的规章制度，再完美的方案，如果没有制度相适应，也只能是空中楼阁。各高校应当在遵守国家财经制度的前提下，制定一系列本单位的规章制度，如部门预算、资产管理、人员进修培训、物资采购、支出审批权限及有关费用报销等方面的制度。有些单位在这些制度的制定方面还存在缺陷，或者说还不够具体、不够公开。有些制度只有本部门人员知道，其他部门的人员并不清楚，有关部门对政策和制度无法解释到位，由于内部控制相关制度建设不健全，导致高校内部控制制度失效。

三、完善高校内部控制的对策

对于高校经营管理问题，专家和学者们提出了许多观点和理念，有的从内部控制的制度入手进行研究，有的从具体人员队伍的建设入手进行研究，而本文则从内部控制的制度建设、预算管理、管理人员职业素养以及内部控制环境建设、内部控制制度执行与监督入手来展开论述。

1.建立健全高校内部控制制度

建立和设计高校内部控制制度，必须遵循和依据客观规律与基本法则。现已颁布的内部控制规范，虽然同样适用于高校，但更适用于企业，目前国家尚未出台专门针对高校内部控制的法律法规。这也意味着高校内部控制制度建设既要结合内部控制的基本原则，也要根据高校的实际状况，按照高校管理的需要与经济业务管理的具体要求，建立适合高校的内部控制制度体系。建立内部控制制度，应遵循遵守法律法规原则、制约和监督原则、内控全面涵盖原则及内控设置合理性原则等几个方面的原则：（1）高校必须以国家法律、法规和政策规定为依据，紧密结合高校实际情况，因地制宜地制定出适合学校自身的内部控制制度，并且其内部控制制度应随着高校管理水平的提高、外部环境的变化以及单位业务职能的调整，进行不断的修订和完善。（2）高校内部控制制度应当约束高校所有的工作人员（包括高校各级领导和有关部门的职工），在实施高校内部控制制度的整个过程中，都只能在内部控制制度授权范围之内行使职权，不能超越其职权范围，所有相关人员均应负责并维护内部控制制度的有效实施并接受该制度的制约和监督。（3）高校内部控制制度应涵盖高校内部所涉及的各项管理内容及相关经济业务和管理岗位。高校各行政管理部门、各系部、各中心、各二级学院等，要针对相应的管理内容和项目，在人、财、物等方面，针对具体管理内容，在管理过程中的各个关键点，切实落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。也就是说要包括高校的整个管理过程、管理内容、操作规程以及所有的部门和岗位。（4）内部控制制度应当保证单位内部管理结构、管理岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。高校应在部门之间、工作人员之间、各岗位之间建立互相验证、互相制约的内部牵制制度。

高校内部控制制度应遵循成本效益原则，以适当的成本实现有效控制，努力将成本降到最低，效果达到最佳。

在高校管理过程中，通过以上几个方面的努力，可以保证高校内部控制发挥最大的作用，并达到以下目标：保证高校在整个学校的经营管理过程中实现人、财、物的有效结合，防止因管理缺失而浪费人力、财力、物力，保障高校管理的有序运行和正常运作，及时堵塞漏洞，消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及营私舞弊行为，保护单位资产的安全、完整，确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的有效贯彻执行。实际上我们知道，哪所高校规章制度不健全，内部控制不完善，哪所高校就会出现经济问题和财务问题，这只是一个时间问题。

2.提高高校内部控制意识，建立内部控制考核制度。内部控制是一项系统工程，仅仅依靠一两个部门人员的努力，很难做到有效控制和管理，它涉及全校各个部门、各级领导、各个科室的人员。《会计法》、《内部控制基本规范》中明确规定，单位负责人对本单位会计工作及其内部控制制度建立健全实施负责。应对高校领导层进行有关管理、法律、财务等方面的培训，让他们真正认识到财务管理与内部控制的重要性，提高单位内部控制意识，参与指导学院有关财务制度的建立和学院内部控制制度的建立、健全、实施与监督工作。同时，为规范约束高校领导，应建立内部控制考核制度。具体内容包括：（1）校长对各院、系、处负责人的管理与考核；（2）内部控制各部门对校长的监督考核；（3）全校员工对校领导的监督考核。

让内部控制制度的执行真正落到实处。将内部控制制度执行的好坏与领导的工作业绩考核、职务升迁挂钩。使普通教职员工树立正确的内部控制意识，充分调动各部门教职工的积极性和主动性，自觉遵守内部控制制度的规定，奉公守法，廉洁自律，使内部控制制度发挥应有的控制作用。

3.加强内部控制，强化预算管理。加强内部控制，必须强化预算管理，首先要建立健全预算控制制度。预算要经过各科室、各系部的民主讨论，日常支出与临时性支出、专项支出、科研支出等要区分开，常规性支出与发展性支出要区分开。一般来讲，高校预算制定要经三上三下，充分考虑各种情况，最终确定各部门的预算数。预算一经确定并通过审核后，由财务部门严格执行，任何人都无权随意增减。如遇特殊情况确实需要调整预算的，必须按照学校法定程序办理。同时，建立一套行之有效的预算绩效评价系统，对预算执行的情况与进度进行跟踪、检查、分析，以对预算收支项目进行监督管理，从而进一步强化高校内部控制的执行与操作。另外，要从高校整体出发，按照多元化筹资、多元化管理的原则，实行综合财务预算管理。加强预算管理的关键是编制科学的预算方案，针对不同预算项目的特点和规律，综合采用增量预算法、零基预算法等进行预算编制。有一些高校采取了预算项目负责人责任制。

4.提高财务管理人员职业素养。高校内部控制的关键部门是财务管理部门。因此，要提高财务人员素养，就要加强对财务人员的全面管理。财务人员要遵循以下几点：（1）提高遵纪守法意识，不断提高职业道德素养。（2）不断学习，提高财务人员理论水平。通过定期培训和报刊杂志的学习，从理论上掌握财务管理的内容，适应新形势下的财务管理工作，只有站得高才能看得远，才能对财务管理理解得深刻透彻，否则就只能应付差事。（3）在提高会计理论水平的同时，逐步提高会计工作技能，增强会计实践能力。新形势下会计改革与经济改革同步，新的核算形式和内容不断增加，如政府采购制度、国库集中支付制度、非税收入管理制度、当前推广的公务卡制度等，都是新形势下适应经济发展需要而产生的，现在的会计核算与十年前的会计核算已经不可同日而语。因此，为适应新形势就必须提高会计工作技能。（4）工作要积极主动，要搞好团结，增强团队合作，要经常总结经验与教训，认真完成各项工作。财务人员要实现从核算型会计向管理型会计的转变，就必须积极参与会计内部控制制度的设计、制定、实施和完善工作，将不相容职务互相分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、内部报告控制等内部控制与具体财务工作有机结合起来，在精通财务专业知识的同时，熟悉学校教学管理、科研管理、资产管理、基建管理等工作的程序和规定，使高校内部控制制度处于最佳状态，有效提高高校管理水平，为高校发展提供保障。

5.重视内部控制环境的建设。内部控制环境的好坏是内部控制制度发挥优势的晴雨表，必须重视内部控制环境建设，如果内部控制环境很差，即使有内部控制制度也不能很好地发挥作用。

影响内部控制环境优劣的重要因素是人的因素，也就是说内部控制制度参与者的道德水平和价值观念影响着控制环境，搞好内部控制，要以人为本，解决人的观念和思想，也就是高校管理者的偏好、对价值观的判断及管理风险，决定了高校欲达成目标及达成目标的方式。高校管理者的偏好及其对价值观的判断转换为行为的标准，而行为的标准又反映在管理层的操守及其价值观上。一个高校的行为标准，必须超越仅仅遵守法令的局限，还要反映高校管理阶层的操守及价值观。对高校各方面的活动而言，操守是有道德行为的先决条件，任何高校都应具有强烈的道德氛围，这对高校的改革和制度执行极其有利，对规范行为也具有重要影响。员工的道德行为对高校管理也具有重要影响，如果管理层和员工道德行为差，不遵守职业操守，在管理过程中就会出现问题，长久积累下来就会出现大问题。员工的胜任能力也很重要，员工的工作应由职务说明书加以规定，说明书应充分考虑实现目标的需要及所设岗位或职务对能力的要求，高校管理层必须明确规定某一特定工作所需员工的能力水平，并对构成能力水平的知识和技能提出明确要求。另外，高校的财经管理委员会、管理风格、组织结构和权责划分都是控制环境的要素，是紧密联系的，对高校经营管理具有重要的影响和作用，但最为重要的还是前面两项。

6.强化内部控制的执行与监督。一项制度无论它如何健全、如何科学，如果不付诸实施，都是无效的。在高校经营管理中贯彻执行已经制定的各项制度，按照制度的规定计划、组织、调整经济活动及具体业务，才能达到有效控制的目的，以促成管理方针与目标的实现。制度贯彻落实执行的主体，不仅仅是高校最高管理者和各职能部门，还包括高校各个层次的管理人员与全体职工。这些人不仅是内部控制制度的执行者，也是内部控制制度的制定者，因此需要注意以下几个方面：

（1）广泛、深入、持久地宣传内部控制制度与高校管理及个人切身利益的关系，使全体管理人员与教职工理解贯彻与执行制度的意义，清楚最高管理层的决心、意向与要求，明确本职工作的地位与影响力。（2）制定贯彻执行的切实措施，除宣传教育工作外，还要进行短期培训和模拟实验，使各个岗位的工作人员（包括普通职工）都清楚自己所应遵循的制度和规定，明白遵守与违反的界限，提高他们自我监督和监督他人的意识，克服制度执行的随意性。（3）高校各阶层管理人员，特别是最高层管理者要自觉遵守与自己有关的各项控制制度，违反制度后自觉接受相应的惩罚，任何辩解、推托或大事化小、小事化了的行为都会破坏制度的严肃性和权威性。（4）注意制度执行中的检查和调整工作，一旦发现违反制度的行为，应按规定进行严肃处理，不能姑息迁就或拖延，否则将一发而不可收拾；执行中如果发现不协调的环节，应及时调整，保证整个调度畅通无阻。

四、结束语

总之，高校发展的步伐越来越快，越来越深入，资金使用量越来越多，国家财经法纪、上级主管部门对资金使用的要求也越来越严格，为更好地贯彻执行国家和上级领导部门对高校财务管理的要求，也为了高校自身的发展，高等院校必须加强对高校的管理，必须加强高校内部控制制度建设，要管理得彻底、到位。完善内部控制制度建设，强化预算管理，加强财务管理，提升人员素质，提高资金使用效率，管好用好纳税人的钱，让高校在未来国家建设中多培养人才，多作贡献。

责任编辑：陈静

Abstract：With the development of national economy in recent years，many universities are gradually increasing the number of their enrollees.Correspondingly financial allocation and the investment in infrastructure and scientific research in the universities are increasing.Meanwhile,university-owned entities are developing rapidly.All of the above leads to the increasing problems in financial management in the universities.On the other hand,increasing demands are proposed on the management of the universities by the country，the fiscal sectors and the education boards.Therefore it is necessary for the universities to improve their management and to develop their management system scientifically.The author puts forwards some countermeasures on how to solve these problems,such as establishing the consciousness of internal control,strengthening internal control and budget management,improving the quality of professionals,paying more attention to environment construction for the internal control and strengthening the supervision on internal control.

Key words:universities；internal control；system construction；budget management

The Current Situation of University Internal Control System and the Countermeasures

MA Dong-liang
(Beijing Wuzi University，Beijing101149，China)

F235

A

1007－8266（2011）04－0119－04

马东亮（1962-），男，宁夏回族自治区中卫市人，北京物资学院财务处高级会计师，主要研究方向为企业财务管理和高校会计核算。