论城市住房体制的改革目标

何干强

（南京财经大学当代马克思主义中国化研究中心，江苏 南京 210003）

论城市住房体制的改革目标

何干强

（南京财经大学当代马克思主义中国化研究中心，江苏 南京 210003）

新中国建立以来，我国城市住房体制从20世纪90年代中期以前的“福利分房体制”，逐步转变为建房、住宅私有化的“住宅私有体制”。改革城市住房体制必须以唯物史观的思想方法为指导，从现行住房制度的弊病中发现标本兼治的根本办法。文章指出，现行城市“住宅私有体制”在全民所有制的土地所有权基础上形成的基本由私商供房、私人购房的市场供求关系，必然会产生一系列不利于科学发展的深层问题，导致私人房地产商暴富，滋生房地产投机腐败，造成人们对土地所有权占用的不平等，致使土地利用无计划并阻碍可持续发展，引发住房供求结构失衡与产业结构失衡，导致社会文化资源无形损耗，无法实现社会主义公有制与市场经济的有效结合。文章提出，城市住房体制改革的目标是实行以公有制为基础的“新住房租赁制”。这种“新住房租赁制”并不是要回到传统的旧体制，而是一种适应市场经济的住房新体制，有助于实现公有制土地供给与住房建设公有制供给的统一，有助于人民平等地享有土地使用权，有助于社会再生产遵循按比例发展的客观规律，“新住房租赁制”发展的条件已经具备，具有现实可能性。

福利分房体制；住宅私有体制；新住房租赁制

一、问题的提出

新中国成立以来，我国城市住房体制到目前为止大体经历了两个阶段。20世纪90年代中期以前可以简称为“福利分房体制”，之后逐步转变为建房、住宅私有化的“住宅私有体制”。

“住宅私有体制”实施初期，广大租用城市公有房产的居民通过住房制度改革，获得私人房产，不少人居住面积扩大，购房选择权较为灵活，使人们形成了“住宅私有体制”优于“福利分房体制”的感觉。但是，在房屋建设私有化、住房私有化推行了15年左右的时候，其真实效果越来越显现出来。除私人房地产商和少数有能力购置高档房并投资多处住房获得巨大私人利益者之外，越来越多的人开始有怨言了。普通工薪阶层从居住权应当有保障的角度看，觉得现行“住宅私有体制”与“福利分房体制”相比反而倒退了。客观事实是：房价与所谓“土地财政”交织在一起不断上涨，高档房越盖越多，投机性的房产投资不断攀升，工薪阶层购房困难，房地产私商暴富，政府官员地产受贿腐败案接连不断，收入差距两极分化在居住领域明显表露；国家政府不断出台调控措施，但实施起来阻力重重，收效不大；经济学家关于调控房价、保障住房的对策建议众说纷纭，莫衷一是。诸如此类的问题已经影响到了社会稳定，给人们造成了很大的困惑。

唯物辩证法告诉我们：“问题与解决问题的手段同时产生。”[1]要科学地解决“住宅私有体制”产生的问题，必须以唯物史观的思想方法为指导，解放思想，破除迷信，从现行住房制度的弊病中发现标本兼治的根本办法。

二、“住宅私有体制”具有严重弊病

现行“住宅私有体制”是在城市土地归全民所有的基础上推行的。在操作实践上，由地方政府直接代理全民土地所有权，向房地产商提供建筑地段，而由占房地产领域绝对比重的私营企业操作房屋建筑与销售，由此形成基本由私商供房、私人购房的市场供求关系。这就必然会产生一系列不利于科学发展的深层问题。

1.造成私人房地产商暴富。在市场经济条件下，决定房价上涨的主要因素是土地价格的上涨。土地价格的本质是地租的资本化，地租包括绝对地组和级差地租，城市级差地租必然会随着经济社会的发展而上涨，由此必定引起土地价格的上涨。正如马克思所揭示的那样：“建筑投机的主要对象是地租，而不是房屋。”[2]级差地租的实质是土地租赁期内土地经营者所获得的超额利润，租赁合同期满，超额利润即应作为级差地租转归土地所有者。现在的问题是，国有土地在房地产上的土地“拍卖”，其经济关系的实质本来只应是一定时期一定面积的土地使用权或经营权的租借，而不是属于全民所有的这块土地所有权的转让。但是，当前房地产私商所获得的土地经营权的时期很长，他们在所获得的土地经营期内，就可以长期因土地价格上涨而获得超额利润，于是大量原本应当属于全民所有的土地级差地租就落入私人房地产商的腰包，而级差地租的实体，是“虚假的社会价值”，是作为“消费者的社会对土地产品支付过多的东西”。[3]这就意味着，地方政府把土地“拍卖”给私商，等于放任他们无偿占有整个社会劳动群众所创造的剩余价值，这就是房地产商能够暴富的根本性经济原因。对于把住房当作投资转卖对象的购买者来说，实质上也是在投机于土地价格的上涨，通过占有本应归属国家的级差地租来谋取高额利润。

2.滋生房地产投机腐败。建房私有化为私商“空手套白狼”谋取暴利提供了温床。人们看到，私商通过一定的办法取得大块地皮，并以此向银行抵押贷款，然后接着预售住房，让购房者预交房屋款项，且边盖房边出售，由此取得收入，然后再偿还银行贷款。当前我国这种私人建筑投机的方式，与马克思在《资本论》第2卷中所引用的1857年伦敦一个建筑业主证词中描述的投机方式，竟然如出一辙。[4]其差别似乎只是，150多年前英国建筑商投机支配的资本可以超过其财产的20倍到50倍，而当前我国某些私人房地产商所经营的资本可以超过其自有资本的千百倍以上。私人地产商就是这样利用市场经济的信用制度和现行“住宅私有体制”，“使他可以不用自己的资本而用别人的资本来预付、来冒险”。[5]而私商为获取地皮行贿，还腐蚀了很多干部，这也是众所周知的。

3.造成人们对土地所有权占用的不平等。我国宪法总纲第10条规定：“城市土地属于国家所有。”①也就是说，土地所有权归全民所有。本来，人们平等的土地所有权应该意味着人们平等地享有土地使用权。但是，住房的私有化必定造成人们在住宅上使用土地面积的不平等。这并不是说在土地全民所有制的条件下，人们只能绝对地居住占用同样土地面积的住房。问题在于，对那些购买了多处住房和住房占用土地面积很大的人来说，他们享有了更多的土地使用权，却没有向社会交出因社会经济发展而形成的级差地租。

4.致使土地利用的无计划并阻碍可持续发展。私人投资购买多处商品房，以期待价而沽，囤积居奇，既会导致正常购房者因房价不断攀升而购房困难，又会造成有购买力的购房需求旺盛、房屋供不应求的假象。于是，只注意到表面现象的社会舆论乃至由私商操纵的某些舆论，就要求地方政府尽可能多地提供盖房土地，而地方政府一旦被动地接受这种要求，对城市住房占地总面积的计划和控制就会难以实现。在现有的财政体制下，地方政府在选择住宅群的建筑地点时，往往会从增加土地财政收入的角度来考虑，而私人房地产商则必定要追求利润。这样一来，对于城市土地的利用，就很难把优化生态环境与社会文化建设放在首位，从而势必会阻碍可持续发展与社会文明发展。

5.引发住房供求结构失衡与产业结构失衡。从住房供给看，由于私人房地产商要追求利润，必然会把建筑高档房放在首位。这是因为，与销售中低档房相比，高档房由于其购买者有钱利于抬高售价，从而获得更多利润。这就是尽管党和国家政府反复主张多建经济适用房、廉租房、公共租赁房，并通过行政手段进行控制，却依然难以实现的原因。而盲目发展高档房，脱离大多数人的收入水平，必然会遇到有购买力需求的限制，一定时期之后，必定会产生高档房供给过剩，导致所谓房价“泡沫”破裂，引发一系列相关产业的产能过剩。从住房需求看，由于私人房地产商要建设高档高价房，大多数需求者就不得不大力压缩其他方面的消费支出，储蓄资金以备购房，从而会缩减住房之外的社会消费需求，严重制约社会总消费对一系列产业的拉动作用。可见，现行城市“住宅私有体制”是一种助长市场经济自发性运动的体制，容易促使商品流通存在的“危机的可能性”转化为现实性，[6]很不利于遵循社会再生产按比例发展的客观规律。

6.导致社会文化资源的无形损耗。其典型表现是对高校的影响。“住宅私有体制”要求高校教师住房与校园分离，导致教师由之前在校园内或校园附近比较集中地居住，转换为分散到城市各地居住。这样会导致师生之间、教师之间交流时间的显著减少，校园内难以形成只有师生共同活动才能形成的文化氛围。而且，由于教师不得不把许多时间耗费在来校上班的路上，不得不储蓄资金购买轿车，还会在一定程度上助长资源的消耗和交通的拥挤。这方面的损失是无形的，也是难以弥补的。

近年来，广大群众要求压低房价的呼声不断，使地方政府陷入两难境地：一方面，人民政府的宗旨是为人民服务，理应控制房价；另一方面，如果降低土地价格，把房价与个人收入比从目前的14～20倍，大幅下压到联合国指导线3～6倍，[7]那么从地方经济发展考虑，则既担心地方土地财政收入大幅度减少，严重降低财政预算支出，又担心起支柱作用的房地产业萎缩会带来与之相关联的一系列产业的萎缩，并由此带来政府税收收入的下降。

实际上，只要继续实行“住宅私有体制”，尤其是继续把房地产开发的经营权交给以赚取利润为目的的私商，上述问题和政府所处的两难困境就不能从根本上得到改变。

三、改革目标是以公有制为基础的“新住房租赁制”

从建设中国特色社会主义经济制度的大方向来看，上述问题的实质是，在住房体制上没有实现社会主义公有制与市场经济的有效结合。笔者认为，构建和完善当代中国城市住房体制，关键在于要充分认识到住房这种商品与一般消费品相比所具有的特殊性，它是一种与土地使用权不可分割地结合在一起的消费品；土地使用权由土地所有权决定，在社会主义根本制度下，人们对国有土地的所有权享有平等的权利。这就决定了中国的城市商品房制度应当具有土地全民所有制所决定的特殊性质，不能完全照搬资本主义国家的私人住房制度。更何况随着当代资本主义制度的发展，为缓和资本主义对抗性的基本矛盾，一些发达资本主义国家所实行的住房制度已经有了一些考虑公共利益的新因素，而并非是完全实行住房私有化。因此，我们有必要紧密结合宪法规定的土地国家所有制即全民所有制的性质，研究社会主义市场经济条件下中国城市住房体制的特点，明确深化改革的目标。

从这个基本认识出发，就可以明白，“住宅私有体制”实际上已经到了需要转向住房制度改革的新阶段。这就是说，新中国城市住房体制不应停留在否定“福利分房体制”而形成的“住宅私有体制”阶段，而应提出第三个发展阶段的改革目标。笔者认为，这就是要转向以公有制为基础的“新住房租赁制”，其主要特点是：

1.它是适应市场经济的住房新体制。必须明白，“新住房租赁制”所实行的住房租赁关系，同样属于商品货币关系的范畴，并不改变社会主义市场经济体制所规定的住房的商品性质。住房的租赁关系，实际上是在商品交换范围内，将一次性付款变为分期分款，但“住房租赁制”可以在不变更住房所有权的条件下进行，可以在土地全民所有制与住宅所有权公有两者统一的条件下，形成房屋使用权的分期租用，因而可以在房屋的生命周期内根据租赁时段更换住房的使用者。很显然，它与“住宅私有体制”相比，具有更大的使用灵活性，能给住房者较大的自由选择权，能够更好地适应社会化生产与市场经济条件下人员流动的需要。恩格斯曾在《论住宅问题》中提出一个重要观点：“大资产阶级和小资产阶级解决‘住宅问题’的办法的核心就是工人拥有自己住房的所有权。”[8]他认为，在当时的历史条件下，这会把工人束缚在有利于资本家剥削的地盘上，不利于工人阶级争取自身的解放，住房私有化也不适应大工业发展对工人自由流动的要求。这个观点在今天并没有过时。

2.它能够实现公有制土地供给与住房建设公有制供给的统一。“新住房租赁制”将彻底改变公有制土地供给与住房建设私人供给之间的矛盾，从根本上杜绝腐败，并在很大程度上防止私商暴富和两极分化。这里需要回答的一个重要问题是，房屋建设实行公有制，是否会降低住房供给的效率？其实这个问题的实质是，公有制条件下能否形成对建筑企业的激励，也就是公有制能否与市场经济实现有效结合。回答当然是肯定的。既然我们搞社会主义市场经济，就是坚信公有制与市场经济不但能够在宏观上有效结合，而且能够在微观上对生产劳动者形成建立在按劳分配基础上的激励。建筑业公有制当然不应形成类似于私商暴富这样包含剥削关系的激励，这是背离公有制性质的。而对劳动者社会主义积极性的物质激励，完全可以通过对经营管理者实行复杂劳动的按劳分配方式，通过对一般职工遵照按劳分配原则实行劳动用工制度改革和多种形式的工资制度来实现。

3.它有助于实现人民享有土地使用权的平等。“新住房租赁制”使房屋租赁者分期交付租金，能根据建筑地段、房屋面积和占地面积的不同，根据城市级差地租的变动，在人民群众的民主参与下，规定不同地段、不同标准房屋的租金，并根据城市不同地段经济社会发展的情况，适时相应地调节房租。这样就可以使多占土地使用权、处于优良地段的租房者多付租金，而少占土地使用权、处于劣势地段的租房者少付租金，形成土地使用权占用上的平等，实现人们对土地所有权占用的公平。恩格斯曾经指出：“消灭地产②并不是消灭地租，而是把地租——虽然形式发生变化——转交给社会。所以，由劳动人民实际占有全部劳动工具，绝不排除保存租赁关系。”[9]根据具体建筑地段、房屋面积和占地面积的不同，决定不同住房的定期租金，可以做到在土地全民所有制的条件下，把城市住房占用的土地级差地租转归代表人民利益的国家，为全体人民服务，从而在根本上消灭那种放任私商和投机购房者占有原本属于国家和人民的级差地租的不公平现象。

4.它有助于社会再生产遵循按比例发展的客观规律。实行“新住房租赁制”，居住者可以分期缴纳住房租金，不必为一次性支付昂贵的房价而压缩住房之外的消费开支，有助于全社会扩大有购买力的消费需求。公有制控制的住房供给，不再以私人赢利为目的，而是要满足全体人民群众住房基本需要，且居住水平能随着社会生产力发展总体水平的提高而逐步改善。同时，在实践上注意住房规格标准和结构与收入结构实际状况相适应，使住房建设真正拉动一系列相关产业的发展，促使市场总供给与总需求实现平衡，促进国民经济实现良性循环。

5.“新住房租赁制”不是回到传统的旧体制。传统的“福利分房体制”形式上也是租赁住房，也是以公有制为基础，因而没有造成私商暴富、投资购房牟利以及相关的腐败现象。但是，这种旧体制下的住房基本上属于企事业单位的所有制，一般按照行政级别分房，租金差别小，住房管理缺乏灵活性，居住者缺乏自由选择的余地。而且，由于撇开市场经济关系，租金带有福利性质，导致住房建设资金周转缓慢，再生产周期很长，住房改善比较困难。“新住房租赁制”不是再回到住房企事业单位的所有制，它要求实行住房土地的统一计划管理，使城市土地的全民所有权得到更好的实现；要求住房租金纳入个人消费基金范畴，而不是福利范畴，尽可能加快房屋建设资金周转；要求综合考虑文化教育事业、城市文明建设与生态发展，统一住房总体规划；要求有专门的覆盖全社会的住房租赁管理部门，实行社会化的住房租赁。很显然，具体的“新住房租赁制”不应仅凭主观随意设计，而是需要根据社会主义市场经济体制的新要求来建立，并通过实践来逐步健全完善。但有一点可以肯定，即它是针对现行“住宅私有体制”的弊病提出的，因而是住房制度深化改革的前进方向。

四、向“新住房租赁制”过渡具有现实可能性

从“住宅私有体制”向“新住房租赁制”过渡，具有必要性，因为只有实现这种过渡，才能从根本上改变前面指出的违反中国特色社会主义方向和阻碍科学发展的一系列问题。不可否认，过渡到新体制会遇到若干难题，但新生事物只有敢于克服困难才能发展起来。

1.把住宅供给由私有制转化为公有制是能够办到的。在坚持社会主义基本经济制度的前提下发展住宅建筑公有制经济，绝对不是回到旧体制，我们必须把公有制与旧体制区分开来。公有制占主体地位是符合我国社会生产力发展客观要求的，这已经为“只有社会主义才能救中国”的历史经验充分证明。公有制属于生产资料所有制范畴；旧体制指国家依据对生产资料所有制和国民经济运行机制的认识程度而制定的具体经济管理体制，难免具有主观性。改革是社会主义制度的自我完善和发展，是为了纠正旧体制的主观性，形成与社会生产力发展客观要求的市场经济关系相结合、以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制结构，形成公有制更为有效的实现形式。这绝对不是要改变公有制的主体地位，相反一旦公有制的主体地位受到削弱，就必须纠正过来。在房地产业这个关系广大人民群众居住权、且与全民所有制的土地使用权紧密结合的经济领域，把住宅供给由私有制转化为以公有制为主体是十分必要的，也是完全可以办到的。不能忘记，新中国推进生产资料私有制向公有制的转变，已有1956年对生产资料私有制进行社会主义改造并取得伟大成功的历史经验。在社会主义市场经济条件下，实现这种转变的办法更多，既可建立公有资本控股的股份制房地产公司，将现有的房地产私人资本纳入公有资本控制的轨道，也可将大型私人房地产公司直接收归国有。

2.已经形成的大量私有住房转为公有的租赁房是必要的，也是可以办到的。国家规定国有土地使用权为70年，这实际上已经指明了住房所有权变私为公的必然性。70年之后，国家必定要收回土地所有权，这是土地所有权属于全民所有的客观要求。如果私人土地使用权无限期延长，那么实际上就是将土地公有权转化为私有权了。其实，国有土地使用权70年期满之后，那时的问题仅限于解决国家与某些高级住宅住户私人之间房屋残值所有权的转移问题。既然那时要解决的问题如此简单而清晰，那么要提前解决这种问题也是完全能够办到的。选择适当的时机逐步将现有私人住房提前转为公有的租赁房，要解决的问题也不过是房屋残值的计算及其所有权的转移。只要贯彻等价交换的原则，在技术上不会遇到不可逾越的困难。

3.尽快按照新租赁制提供住房供给也是可以办到的。根据目前出现的一系列不良问题，从“住宅私有体制”向“新住房租赁制”的过渡期不宜拖得太久。这是因为，由私商供房、私人购房的市场供求关系，存在的时间越长，私有制在房地产领域所占的比重越大，新产生的问题就会越多，旧的问题就会越难解决。尽管国家近期已经出台了抑制不合理需求、调整住房结构（增加保障房、公共租赁房比重）、完善土地出租、加强房产市场监督等措施，并取得了某些效果，但只要仍然基本保留“住宅私有体制”，特别是让私商控制住房供给，现有问题就难以得到根本治理。如果上述关于“新住房租赁制”的目标是正确的，那么就有必要从现在起尽快推动住宅供给由私商控制向国有资本控制转化，不再实行住房私有，对新住户只搞租赁制，然后再将现有私人住房逐步基本转为公有的租赁房。这里提出的问题是，这样的过渡是否会造成已有私人住房居民的不满？是否会造成有条件购房群众的不满？回答是，对于已经拥有私人住房的居民，只要认识到转向“新住房租赁制”可以让绝大多数人实现“居者有其屋”，平等地享有全民所有土地的使用权，只要在操作上贯彻等价交换原则，使他们已购房产所支付的价格能够收回，恐怕绝大多数人是能够支持的；对于大多数原先准备购房的人，只要能早日获得符合收入条件的一定规格和标准的住房，租赁住房只不过是将一次性付款转为分期付款，这对住房需求者反而有利，又何乐而不为呢？

因此，笔者认为，从“住宅私有体制”转向“新住房租赁制”，不但必要，而且具有现实可能性。

注释：

①参见中华人民共和国宪法（2004年修正文本），载于中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，全国人大常委会办公厅出版，2004年3月15日，第82页。

②这里的“消灭地产”指的是消灭土地私有制。

[1]、[6]资本论（第1卷）[M].北京：人民出版社，1975：106、133.

[2]、[3]资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，1975：745、872.

[4]、[5]资本论（第2卷）[M].北京：人民出版社，1975：261.

[7]施祖麟.为什么说住房分配是一个政治问题[N].中国社会科学报，2010-09-09（8）.

[8]、[9]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：135、217.

责任编辑：陈静

Abstract:Since the foundation of New China,we have experienced so many changes in urban housing system.Reform in housing system should be guided by materialistic conception of history.The author points out that the current housing privatization system will definitely lead to a series of profound problems that will not be beneficial to the scientific development and will lead to such problems as speculation,corruption,unfairness in land ownership,imbalance in the supply and demand of housing,the loss of social and cultural resources.The author puts forward that the target of reform in urban housing system is to carry out the"new housing renting system"based on public ownership.And this is not the regression to the traditional system,but a new system suitable to the market economy.The new housing renting system will help realize the integration of public land supply and the public supply of housing construction,the realize of fairness in land usage,and this will promote social reproduction development based on the objective rules.In the light of the current situation,the new housing renting system is a feasible one.

Key words:housing welfare system；housing privatization system；new housing renting system

On the Target of Reform in Urban Housing System

HE Gan-qiang
(Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu210003，China)

F293.31

A

1007－8266（2011）04－0049－05

何干强（1946-），男，湖南省长沙市人，南京财经大学经济学院教授，南京财经大学当代马克思主义中国化研究中心主任，享受国务院政府特殊津贴，中国社会科学院世界社会主义研究中心、中国《资本论》研究会、世界政治经济学学会、中国社会主义经济规律系统研究会常务理事，主要研究方向为《资本论》与当代中国经济。