广州市社会管理体制改革创新进程中的社区矫正模式构建——多元主体社工协同构建预防重新犯罪新机制

王广兵 张金武(广东省广州市司法局社区矫正工作处 广东广州 510030)

刘 念(广州大学 广东广州 510006)■文

广州市社会管理体制改革创新进程中的社区矫正模式构建
——多元主体社工协同构建预防重新犯罪新机制

王广兵 张金武(广东省广州市司法局社区矫正工作处 广东广州 510030)

刘 念(广州大学 广东广州 510006)■文

The Construction of Community CorrectionModel in the Reform and Innovation Process of Social Governance System of Guangzhou

随着我国改革开放的深入发展和社会转型进入关键时期,党的十六届四中全会和十七大从构建社会主义和谐社会的战略高度,提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新的要求”,并明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局①“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”是中国共产党关于创新社会管理体制的目标与原则,于2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出;2006年10月11日,中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》中对此作了阐述,其核心内容包括:建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能;推进社区建设,完善基层服务和管理网络;健全社会组织,增强服务社会功能;统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾;完善应急管理体制机制,有效应对各种风险;加强社会治安综合治理,增强人民群众安全感;加强国家安全工作和国防建设,保障国家稳定安全。,总书记胡锦涛同志亦于2011年2月19日,在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班发表重要讲话,要求扎扎实实提高社会管理科学化水平、建设中国特色社会主义社会管理体系。在这一社会管理格局中,党委领导是根本,政府负责是前提,社会协同是依托,公众参与是基础,通过政府与社会的良性互动,实现政府、社会、公民的共治,已成为当代重要的社会治理模式②伏晓:《和谐社会视角下社会管理体制创新》,载《产业与科技论坛》2009年8月第9卷158-160。。

而社区矫正的推行则是社会管理体制改革的重要组成部分。我国自2003年伊始,在全国有步骤有计划地在试行社区矫正工作,广州作为第二批试点地区之一,一方面以社会管理体制改革方向、内容和具体进程为指引,推进广州市社区矫正工作的开展;另一方面依据自身城市发展特性,依托广州毗邻港澳社区矫正发达地区的地缘优势、地处改革开放最前沿的有利条件,扎根市场经济及市民社会发展较为规范成熟的社会土壤,在创新社区矫正管理和工作模式的过程中,逐步探索和推动主体多元化的社会管理体制建设,积极引进社会工作理念、工作手法、专业矫正人才等社会工作元素融入社区矫正工作的之中。

目前广州社区矫正的开展,正逐步形成一套责权明晰、分工明确、各司其职、各展其长、各尽其能,专业性社会组织与政府司法矫正部门协同合作的社区矫正管理和工作新模式。

一、社会管理的本质

社会管理需要通过具体的社会管理体制及分工合作行为来具体实现,可以定义为一种具有正式组织性特征团体的管理,从上世纪20年代以来的社会管理思潮和方法技术来看,推进社会管理必须具备五个条件:(1)政府负担和进行管理控制;(2)社区管理主体多元化发展;(3)非政府组织,特别是非营利性社会组织的发展,(4)管理风格与社会发展的契合性;(5)以及专业型人才的培养③Kravchenko,A.b.I.(1986).Methods of SocialManagement[Experience of the 1920s].Sotsiologicheskie Issledovaniya,13(3),197-203。。

虽然社会管理这一名词目前已广为政府人员、学者和民众所熟知,但政府如何在一些专门性领域(如社区矫正方面)具体履行社会管理职能,在国内目前还缺乏足够的、系统的、科学的研究,对社会管理概念的内涵和外延本身还存在认识不清晰、理解不明确的地方,导致社会管理和公共服务具体工作分配和安排中针对性不强,改革思路不清晰,不能满足经济和社会发展的要求④姜国洲:《城市政府社会管理和公共服务体制改革思路研究》,载《中国行政管理》2009年第10期,59-62。。

从社会管理的本质来看,马克思主义理论已经阐明,社会管理在于达成一种最优化和最佳化的人类发展过程,在这种人类发展过程之中,社会活动的各个层面皆服务并满足于处于社会中的人的需要⑤Silantyev,S.G.(1978).Concrete Sociological Research in the System of Social Management.Vestnik Leningradskogo Universiteta,Ekonomika filosofiya pravo,33(4),115-118。。可以说,社会管理即在于加强整体社会各个主体之间的协同与合作,强化各主体的社会服务职能,并不断增进整体社会服务水平和社会成员福祉。

依据上述马克思主义关于社会管理本质的阐述,结合目前我国现状,可以看出目前国内社会管理改革的根本在于通过充分调动各种社会主体力量,强化社会公共服务,满足社会成员的个性化需要,寓管理于社会服务之中,维护社会和谐稳定与可持续发展。

二、社会管理体制改革进程中的社区矫正工作

社会管理体制作为维护社会稳定和谐的制度载体,对其的改革是一项非常复杂的社会系统工程。广义的社会管理涵盖社会的方方面面,包括政治、经济、文化、思想、社会关系、社会秩序等各项内容⑥许健:《完善我国社会管理体制研究》,载《国家行政学院学报》2009年第6期76-79。;狭义的社会管理则强调将社会管理定位于一种政府的职能,社会管理职能是与政治活动、经济调节、市场监管、公共服务处于同一个层面的政府职能⑦姜国洲:《城市政府社会管理和公共服务体制改革思路研究》,载《中国行政管理》2009年第10期,59-62。,而与此相对应的社会管理体制改革则是与经济体制改革、政治体制改革相配套的综合改革过程⑧姚华平:《我国社会管理体制改革30年》,载《社会主义研究》2009年第6期,86-90。。在社会管理的过程中,强调公民和社会组织参与到社会管理中去,注重公民社会的自我建设和发展,充分激励和挖掘社会力量自愿、自觉、自治地参与社会服务、社会管理。可以说,我国社会管理体制改革的发展路径在于引入多元管理主体,强调服务职能,建立协同分工合作机制。

正如胡锦涛总书记在2011年2月19日讲话中指出的,社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。具体到社区矫正领域,对社区服刑人员的改造、监管、教育和犯罪行为思想的矫正,属于社会秩序管理的重要内容,而对社会秩序进行管理是社会管理不可或缺的重要组成部分,可以说社区矫正涉及社会管理的社会治安问题、公共安全问题、犯罪控制及预防等方面的问题。对社区服刑人员进行监管和服务,矫正其犯罪行为和心理,促使其顺利回归社会,不仅能够维护社会秩序的稳定和谐,更能通过完善社会治安、公共安全来促进社会管理体制的完善与发展。社区矫正管理模式的创新和建构,是我国社会管理体制改革不可或缺的一部分,是展现社会管理体制改革内容和方向的一个窗口,是创新社会管理体制的重要领域。

三、广州社区矫正试点进程中的多元化管理参与主体与社工协同

广州作为全国第二批社区矫正试点地区之一,经过数年的探索和发展,有效提高了社区服刑人员的教育改造质量,有效遏制了社区服刑人员的脱管失控现象,有效增强了群众对社区矫正工作的理解和支持,取得了显著的成绩,正逐步形成一套适合广州社会发展现状的社区矫正管理和工作模式。究其成因,在于广州社区矫正工作的开展契合了我国社会管理体制改革的理念、目标和策略,将社会管理的理念和要素融入到社区矫正具体工作的开展之中。广州市社区矫正工作从管理协调沟通机制、多元化管理参与主体、融入社工元素的管理模式以及社会管理人才培养等方面进行了有益的尝试,取得了显著的效果。

(一)党委领导、政府主导的管理控制体系

广州社区矫正工作在管理主体上坚持党委领导、政府主导,成立了广州市社区矫正工作领导小组(领导小组办公室设在广州市司法局),由市委、市政府、市政法委和其他相关职能部门分管领导担任小组成员,根据法律法规,通过社区矫正相关文件制度来统筹、协调和规范全市社区矫正的开展,负责制定全市社区矫正规划、方案,并组织相关社会组织团体进行实施。在管理控制层面,广州市司法局在社区矫正指导思想、宏观发展方向和路径,社区矫正整体发展步骤规划方面进行了有效地监督和指引。

(二)积极借鉴香港社会管理社区矫正工作的先进经验

在广州市委、市政府的部署下,广州市司法局多次组织负责社区矫正工作的相关人员赴香港进行考察学习,参观香港社会福利署、香港警务处、香港惩教署、香港善导会等机构和组织,听取香港政府官员、相关社会组织领导及前线社会工作者的成功经验,组织既通晓国外社区矫正理论方法、又了解国内社区矫正具体情况的高层次社区矫正专家学者和研究人员参与广州社区矫正工作的实务工作之中,并与香港善导会签订长期社区矫正督导与合作协议,由香港善导会定期派遣拥有丰富经验的社会工作者对广州社区矫正工作开展的具体情况进行指导。

(三)多元化参与主体的战略构建

根据广州市委市政府的部署和安排,广州市司法局大力扶植和培育社区矫正专业社会组织的发展,培育成立了广州市尚善社会服务中心,作为从事司法矫正领域的市级社区矫正社会组织,并作为广州市社区矫正工作中第一个进行政府购买社会服务的试点单位,开展未成年人司法社工项目和天河区石牌街社区矫正社工项目,对社区服刑人员、刑释解教人员及其家属提供社区矫正和安置帮教方面的社会服务,并为边缘人群提供预防犯罪服务,以促进社区服刑人员和刑释解教人员早日重新回归社会,减少重新犯罪率,维护社会的稳定。

社区矫正作为社会管理体制改革的重要领域,关键在于构建政府部门和社会组织的分工合作机制。在广州市的实践中,通过广州市尚善社会服务中心作为一支独立的社会力量参与到社区矫正工作之中,既保持了组织机构自身的相对独立性和专业性,又在市司法局的指导下从宏观上把握了社区矫正工作发展的方向和可持续性。目前广州各区正积极筹备成立区级社区矫正社会组织,构筑区一级社区矫正参与主体。依托如尚善社会服务中心这种专门从事社区矫正的社会组织,以政府购买服务的形式促使其发展壮大,由社会组织招募、培训、管理专业的社会工作者,直接面对社区服刑人员开展服务,将能有效提高社区矫正工作的效率和效果。在此过程中,广州市司法局对该类社会组织进行方向性的指引,协调其他各政府相关部门对社区矫正具体服务进行配合,并对矫正服务进行监督以及对矫正服务的效果进行评估。可见,对专业社区矫正类社会组织的培育和支持,激活了社会力量的参与,使以前社区矫正由政府工作人员所组成的单一参与主体,朝着建构社区矫正工作中社会多方力量多元化参与主体的方向转变,而这种多元化参与主体的转变过程,正是社会管理体制改革所必需的核心要素之一。

(四)建立完善的管理协调沟通机制

在社会管理体制改革进程之中,随着管理主体的增加,各主体间的想法、信息的及时交流沟通以及协商协调成为联系各管理主体之间的必要保证。在广州市社区矫正工作推进过程中,市司法局制定了工作例会制度,联席会议制度,请示报告制度,教育培训制度,责任追究制度等来保持与社会组织、社区矫正工作人员、各志愿者组织之间的信息有效沟通。同时各级社区矫正工作领导小组定期召开工作例会,研究贯彻上级有关社区矫正试点工作的方针和政策,统一部署社区矫正工作的开展,协调处理社区矫正工作中的重要问题;通过召开联席会议协调各部门和单位落实各项社区矫正政策和措施;各级社区矫正组织对社区矫正工作中出现的问题及时上报领导小组,对于社区矫正工作成效突出的矫正工作人员和组织及时给予相应的奖励,对于失职情况追究其行政乃至法律责任。通过建立以上一整套的管理协调沟通机制,广州市社区矫正工作中各管理主体能够及时的应对矫正工作中情况的变化,极大地增强了各主体间的合力,有力的推动了广州社区矫正工作的开展。

(五)通过社会工作激活社区矫正工作的协同模式

早在广州社区矫正试行初期,海珠区便与华南农业大学社会工作系合作开展社区矫正工作,由华南农业大学社会工作系定期派遣社工实习生深入街道对社区服刑人员进行专业矫正服务和帮扶。自广州市开展社会管理体制改革创新工作以来,广州社区矫正工作中更是运用社会工作以及国际国内社区矫正方面的先进理论与成熟技术,提高社区矫正的改造质量;建立市、区(县级市)、街(镇)三级社区矫正社区矫正社会组织社工队伍,构筑整体化的社区矫正社工队伍,并在社区矫正工作中全面推行社会工作的理念、方法、技巧,实现社区矫正工作中执法职能与帮教辅导职能的合理分配,从而实现行政执法与社会服务的有机结合。

在社区矫正工作理念方面,广州市社区矫正工作改变以往过多强调监管而轻视矫正服务的状况,将社会工作助人自助,促进改变,激发人的潜能,关注案主所处情境的工作理念引入社区矫正工作之中,在对社区矫正对象进行监管、保障社区公共安全的同时,加强对其提供有针对性的矫正服务,从教育、辅导、服务、感化的介入视角,使社区服刑人员认识到自己所犯罪行,矫正其犯罪心理和行为,树立对社会积极正面的认识和遵纪守法的信心,为其重新顺利回归社会创造思想上、行为上和现实的有利条件。在矫正内容上,强调监管与矫正服务并重、刑罚目的与社工的人本理念相互协同的做法,使得广州社区矫正工作呈现出不同于以往的活力。与此同时,广州市社区矫正工作改革创新的另一个特点就是在工作中积极贯彻“实证为本”的原则,强调工作措施的设计和推行必须建立在实证调研的基础上,同时用实证数据来验证、衡量工作成效。

在社区矫正服务技术方面,社会工作个案工作,小组工作和社区工作手法均被引入对社区服刑人员的矫正服务之中,与以往对社区服刑人员的思想、法制教育以及公益劳动的传统矫正方法相协同配合。以广州尚善社会服务中心为例,目前从事社区矫正的工作人员皆为社会工作专业毕业,至少拥有社会工作专业学士学位,在具体矫正服务工作开展过程之中,尚善社会服务中心以社会工作个案管理的服务模式为主体,针对每一个社区矫正对象一人一档,建立专门的个案服务档案。针对不同类型的社区矫正对象,尚善社会服务中心通过一整套科学的评估方法对社区矫正对象进行科学的分类管理,并在分类管理的基础之上有针对性的制定个性化的个案矫正方案。由一名专职社会工作者,一名长期从事社区矫正工作的志愿者和机构督导组成一个三人的个案管理小组,针对每一位社区服刑人员进行长期的跟进和提供具有针对性的服务。对于有相同矫正服务需求的社区矫正对象,个案管理小组在整体评估分析的基础之上,开办一系列康娱型,生活、工作技能发展性和治疗性的小组活动。对于大型社区活动则与当地街道、居委会的社区活动计划相配合,由专职社会工作者组织社区矫正对象参加社区的公益劳动、志愿活动等。

与此同时,社会工作实务所常用的危机干预模式、认知行为治疗、家庭治疗模式、情绪控制、心理复康治疗等方法,皆被广州市尚善社会服务中心运用于矫正服务之中,并在具体实践中取得了一系列的突出成效,如在实证数据统计分析的基础上,应用危机干预模式成功处理未成年缓刑人员离家出走事件,通过家长支持小组改善未成年缓刑人员及其家长的关系,通过预防犯罪教育从源头上减少犯罪行为的产生,综合使用小组工作和社区工作手法,促进未成年缓刑人员与社区的互动融合,进行了个案管理模式就业项目的尝试,探索使用认知行为介入疗法等等,有效地处理了危机事件,提高了未成年缓刑人员的社会交往能力和在社区归属感。

另一方面,志愿者作为社工的天然同盟军,在运用个案管理模式的基础上,由专职社会工作者带领社区矫正志愿者开展专业的矫正服务,充分发挥志愿者的优势,进行各种专业咨询、结对帮教工作,以配合司法所和派驻到区的司法干警开展社区矫正工作。专职社会工作者参与到对社区矫正志愿者的管理、协调工作之中,建立健全司法社会志愿者的聘用、管理、考核、激励机制,极大地的激发了志愿者的参与热情,提高了社区矫正志愿者的服务水准,壮大了整个志愿者队伍。

(六)社区预防犯罪工作的开展

数据显示,约91%的广州户籍违法未成年人在犯罪时是在校生(其中85%为职业中学或技术学校学生)。因此,为预防未成年人犯罪,及时介入有犯罪倾向的高危未成年人,广州市司法局统筹开展在校学生预防犯罪工作,通过专业社工进行提前介入,从源头上减少犯罪行为的产生。例如,广州市尚善社会服务中心与广州市公用事业高级技工学校合作共建法治示范校区。尚善中心为在校学生提供法律讲座、法律咨询和参与式活动等多种形式的法制宣传教育和预防犯罪服务;尚善中心还延伸社会工作者的职能,为有犯罪倾向的在校学生提供心理辅导、行为矫治等,使其提高心理素质,保持乐观向上的健康心态。

目前,尚善中心已经在广州市各学校校区开展大型法制教育主题讲座,还开展了大型的社工知识宣传活动,扩大司法社工在学校的知名度。与此同时,对部分技术学校学生进行了未成年人自我情况评估调查,现已收回有效问卷500份,并完成数据统计工作,为预防犯罪工作提供实证数据。同时在学校全面启动模拟法庭活动,建立了未成年陪审考察团,组织在校学生参观广州市中级人民法院审判并组织校外法制教育1次,参加人数30人。在各项工作逐步推进的同时,专业社工已根据校方所提供的边缘学生名单对其进行专业介入,并通过辅导与其初步建立专业关系,为下一阶段的工作奠定了坚实的基础。

(七)专业社区矫正管理和实务人才的培养及队伍建设

社会管理是由人来进行管理的,专业管理人才的培养是社会管理有效运行的人力资本保障,而对于专业的社会管理人才的培养则是以往学者所较少提及之处,特别是对于一些专业性较强的社会服务领域,拥有较高知识文化水平,掌握相应专业知识的管理人才对于社会管理体制的改革更是不可或缺。社区矫正不仅要求矫正服务工作人员了解和掌握我国现行的相关法律法规,如《刑法》,《刑事诉讼法》,《未成年人保护法》,《预防未成年人犯罪法》等法律方面的相关知识,还要求矫正工作人员熟知社会工作、心理学、社会学、教育学、行政管理等学科的知识,从一定意义上说社区矫正工作的开展相对于其他社会服务具有更高的专业性要求,工作风险也更大。

因此,广州市司法局先后组织相关人员赴香港、北京、上海、吉林、南京、深圳等地进行学习,拓宽社区矫正工作人员的视野,派遣负责社区矫正工作的人员进行学习深造,如赴香港跟班实习,参加广州市社会工作协会举办的“社工督导培训班”等,同时通过广州市尚善社会服务中心紧紧抓住社工人才队伍建设这一机遇,规划、统筹、协调、指导全市司法社工业务培训、工作交流,定期举行专题性的培训和学术讲座,对专职社会工作者和志愿者进行专业培训,确立尚善社会服务中心在司法社工队伍中的“龙头”地位,培育其建成全市司法社工培训基地、成为广州市司法社工队伍的核心,从人才队伍建设的高度推进社区矫正工作和社会管理体制改革。

广州社会矫正创新工作模式的多元主体,社工协同的社区矫正管理和工作模式,本质上是以矫正对象的危险性和需求为导向、以项目为载体的服务供给模式。具体来说就是以改革社会管理,建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能思想为指导,由广州市司法局具体负责全市社区矫正工作的有序开展,并进行业务指导、监督和评估;同时各社会职能部门密切配合,广泛合作;大力培育、扶持具有较高专业化业务水平的社区矫正社会服务组织,积极培养社区矫正方面的专业社会工作人才,提高其专业知识技术水平,引进具有较高专业知识水平,长期从事社区矫正研究,熟知通晓国内外社区矫正发展历史、现状及未来发展方向的高素质留学归国人才,加强司法社工人才队伍建设。与此同时,不断提升司法工作志愿者专业水平,通过督导和培训,增强司法志愿者队伍的整体素质和工作热情。更重要的是,在积极学习和借鉴香港社会管理成功经验的基础上,构建社区矫正社会组织与政府司法部门分工合作的衔接管理模式,更有效地推进社区矫正工作和社会管理体制改革创新工作的开展。

广州社区矫正工作的开展,从微观层面上说在于矫正犯罪思想行为,控制和预防再次的犯罪行为,帮助矫正对象顺利回归社会;从宏观层面来说则是为了实现社会管理的有序与安全,保障社会发展的可持续性。因此,通过整合国家与社会的多方力量特别是专业性社会组织的参与,积极引进社会工作理念和工作手法与原有的社区服刑人员的监管矫正相互协同,逐步建立专业的、高素质的司法社会工作人才队伍,对于推进社会管理体制创新具有积极意义。

(责任编辑 张藤青)