社会管理创新中公证的价值与作用

陈协心 (福州市公证处副主任 福建福州 350005) ■文

社会管理创新中公证的价值与作用

The Value and Role of Public Notary in Social Management Innovation

陈协心 (福州市公证处副主任 福建福州 350005) ■文

经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这是我国改革发展关键时期的一些基本特征。当前，我国社会管理领域存在的一些突出问题，正是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。时代发展给我国社会管理带来了一系列新课题，迫切需要我们在构建社会主义和谐社会的历史进程中，把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。胡锦涛总书记在中央政治局会议上指出：加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。公证作为一项以预防为理念设计，具有社会公共管理功能的法律制度，因其介入社会主体活动的形式、阶段、柔韧性和可接受性等方面都较其他法律制度更具有优势，理应在社会管理创新中尽显其价值，发挥应有的作用。

一、社会管理的内涵分析

(一)社会管理的概念和特点

社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理是政府和社会组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会机构进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量①何增科：《专家称管理体制改革滞后致社会矛盾多发》，《法制日报》2010年7月2日。。其特点：(1)社会管理不仅仅是控制、协调，还有大量的公共服务，在服务中管理、在管理中服务，管理寓于服务之中。社会管理与公共服务不再是并列关系，社会管理中包含着公共服务。(2)社会管理是一种综合的管理、多元的管理，是包括政府组织和非政府组织在内的各种主体互相配合合作的结果。(3)社会管理的核心内容是管理和规范各种社会事务。国家通过制定一系列社会政策和法律法规，对社会组织和社会事务进行规范和引导，调整各类社会利益关系，化解社会矛盾。随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，政府管理模式由过去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”和“小政府”转变，政府职能被定位在宏观调控上，管理社会公共事务的部分职能由社会组织承担。公证也在政府职能社会化改革下，在社会公共事务管理方面发挥着越来越大的作用。

(二)社会管理创新强调服务在先，依法管理

政府干预状况的变化是社会公共权力分配结构的重新组合。正如江平教授所言：“改革开放一个很重要的任务就是把本应属于社会自治的功能、社会的权力，从国家权力中解放出来”②江平：《社会权力与和谐社会》，《中国社会科学院研究生院学报》，2005年第4期。。但是在这个过程中，也发生了一些负面的问题，主要是因为政府在职能转变过程中，从某些管理领域退出的同时，多元主体力量并没有作出相应的跟进和弥补行动，致使社会管理出现暂时的漏洞和无序空间，产生了许多管理的真空和盲点。因此，需要更新社会管理理念。要坚持以人为本，服务在先，依法管理，从事后被动处置应对向事前防范转变，从简单的行政手段向依法冶理转变;“社会管理说到底是在法律框架下对社会的调节管控，依法治国是社会管理的基本原则”③石英：《社会管理是推动社会建设的基本手段》，《中国社会科学报》，2011年第5期。。唯有在法律规范和制度支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会公共事务的管理。而“在整个预防和解决民事纠纷的系统工程中，公证、调解、仲裁、诉讼和执行这五个环节，从系统内来讲，形成一个体系、一个链条，其中公证是站在最前面、最前线的，是第一道防线”④叶自强：《现代公证制度应用研究》，中国民主法制出版社1996年版。。公证制度所蕴含的预防性理念，决定了公证组织在社会管理创新中地位更突出、职能更优势。

二、公证权在社会管理创新中的定位与功能

《公证法》第1条明确指出公证制度价值在于预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益。对社会生活进行管理，实现社会的稳定秩序是公证制度的价值所在。从本质上说，公证就是国家通过非诉讼程序对民事秩序的调节与预防的法律机制。这种法律机制在社会管理中表象为社会公共管理功能，公证行为在社会管理中表征为公证权。

(一)公证权定位的分析

公证是相对私证而言的，公证之“公”字，其应然涵义是丰富的。它首先表明公证是一种公力救济制度，这不仅体现公共权威性，而且体现效力公信性;其次表明了公权是公证权的基本属性，但仅此不足以准确定位公证权的性质。从历史角度看，公证制度最早依附于司法而存在，我国公证制度恢复后，确定了公证处的行政机关性质，随着政府职能社会化改革，公证制度在现代社会的功能越来越突出，公证权行政化引发的弊端越发明显。《公证法》出台后，公证机构从行政机关演变为法定的证明机构，这表明公证权从国家进化到社会。现代的公证权应是一种独立的“证明权”⑤汤维建：《刍议独立的国家证明权》，《法学家》2006年第2期。。《公证法》第2条规定：公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。“证明活动”表明公证权的内容是证明，来源于法律授予，属于公权力。这种独立的“证明权”，究竟属于哪种类型的公权力?如果站在政府职能社会化立场去考虑，就不难理解公证权的公权性质。公共权力是一种特殊的权力形式，同时也是一个权力体系，其概念囊括了社会自治性的权力、政治权力、以组织形式出现的机构和制度的权力，或以国家、政府组织的代表面目出现的国家权力⑥陈丽珍：《公共权力及其约束：另一种视角》，《江苏社会科学》2001年第2期。。也就是除了国家公共权力之外，还存在其他类型的公共权力，比如社会公共权力。权力的实现有两种方式：一是惩罚，它以强制力为后盾;二是权力主体提供的不可替代的服务，并通过其提供的服务而实现其权力。前者对应的是国家公共权力，而后者对应的正是社会公共权力⑦王德新：《论公证权的性质》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第3期。。笔者认为，公证权具有社会公共权力的基本属性。首先，公证机构提供的法律服务在社会上是不可替代的，具有公共性;其次，公证活动的结果被法律认可，公证文书可以产生强制性的法律后果，属于“公共权力”范畴;再者，公证权主要依靠公证机构证明活动的公信力，并实行自愿原则，充分体现了社会性。因此，将公证权定位为社会公共权力与公证机构是“公益性、独立性、承担民事责任的证明机构”的立法精神相吻合，也体现公证制度在社会管理体系中独特的运行模式。

(二)公证性质充分体现社会公共管理的功能

公证的出现是伴随着国家对民商事活动进行法治管理的需要出现的。但公证行为对社会的管理与行政权的社会管理是有区别的：行政管理的特点是权力的非独立性、服从性、等级性和隶属性⑧张卫平：《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》，《法商研究》2000年第3期。;而公证的社会管理是仅以法律为行使权力的唯一标准，独立行使，任何组织或个人不得干预公证人行使公证权。由此决定了公证制度的性质有以下几方面：

1、非政府性。公证组织可以是事业体制或其他形式，公证人不属国家公务员系列，从事的职业属于法律服务，即对公共领域的专门事务进行管理或服务。公证的事项大部分属于公民的民事权利，不宜由行政机关强制和处理。这一性质体现了公证组织相对于政府的独立性。

2、享有公共权。公证的证明力来源于法律授予。传统行政法学中，法律规定非国家行政机关的组织的公共权力叫做“法律授权”⑨段伟：《对中国公证体制基本性质以及相关问题的再思考》，《中国司法》2004年第1期。。公证权是国家的法定证明权力，对它的行使是公证人的法律义务和职责。公证机构要依法设立，其社会服务职能更接近于法定义务，因而是具有公共权力的法律机构。

3、公益非营利性。公证是稳定社会经济、民事流转秩序的一种法定的证明制度。公证行为是为社会提供公共产品和服务，以完成专门的证明职能为目的，且为公益性。公证的公益性决定了公证的非营利性。《公证法》第6条明确规定了公证机构的非营利性。

4、中立性。公证在证明活动中始终站在中立的立场上，以保障国家法律正确实施为前提，以尊重当事人的自主意志为原则，决不偏向任何一方的利益，以此实现主体对公正公平、预防纠纷、公力救济之渴望。公证机构的中立性在当代社会通过证明活动对社会公共事务管理和服务日益呈现出独特的重要性。

可见，公证制度在社会管理创新中具有独特的预防和管理功能，也为彰显其在社会管理创新中的职能作用构建了很好平台。

三、公证职能在社会管理创新中发挥不可替代的作用

当前社会管理创新最重要又最紧迫的任务就是社会矛盾化解。不容置疑，公证在化解社会矛盾中发挥的作用是不可替代的。公证在社会管理创新中具有鲜明的服务、沟通、证明、监督职能特性。

1、服务职能。社会管理创新一项任务是政府职能社会化，就是重新厘定政府与市场的关系。市场经济要求权利本位，鼓励竞争。各市场主体为实现各自利益的最大化，尽量节约成本、减少交易风险，他们本能地希望能够借助一种媒介——一种既能够发挥事前救济的预防性功能，又让主体各方均感信赖和安全的公共力量的介入。满足这种要求的公共力量不应是政府，因为国家不宜以行政管理的方式，直接介入微观的社会经济领域，否则，会产生许多弊端;而应是既能够行使公共职能，又能满足市场经济对法制和信用双重要求的的公用机制⑩詹爱萍：《公证制度之应然价值及其人性内涵分析》，载《司法改革论评—公证制度专辑》，厦门大学出版社2007年版。。公证服务职能恰恰与市场经济对调控方式的特殊要求不谋而合。比如合同公证，公证员不仅审查当事人的资格和能力的真实、合法，而且审查合同的所有条款，结合诚实信用原则对合同存在的遗漏进行必要的补充、提示。公证员还可将实践中接触的大量社会经济信息，从法律专业的角度进行审查、核实、辨别真伪，并服务于民商事主体，使民商事主体懂得其权利义务并防止行为失当。公证的这一法律机制、调控功效是其他社会公共组织无法比拟的。

2、沟通职能。从公证的基本原则上看，公证必须遵循真实、合法、公平原则，这正是公平正义的内在要求，也是社会对公证期望所在。公证员在当事人之间是处于第三方的法律地位，这使公证机构在法律服务中能够从法律角度全面充分地考虑主体双方的意思表示以及合法性，不会迁就任何组织和个人的利益要求，始终以第三方的身份公正无私开展公证活动，并对结论的客观公正性负责;公证机构还可以帮助、指导当事人依法设立、变更、终止法律行为，平衡当事人的权利和义务。于是，人们为了交往安全就有了寻求公证法律服务的内在要求。公证机构借助本身所具有公信力，可以为当事人之间增进了解、提升诚信、消除隔阂。如征地矛盾，其矛盾形成既有农民的原因也有政府的责任，公证介入土地征收办理相关拆迁补偿协议、证据保全、清点财产等公证事项，不仅要配合政府解决征地受阻问题，更要为农民维护其合法权益。在群体性公证事项中，公证员处在中立的地位，对事态的认识、评价以及处置客观、专业，可以帮助相关主体整合、梳理并恰当调整利益诉求，用理性、合法的方式寻求解决;可以平衡双方的利益，也能够得到双方的尊重。公证沟通职能是以当事人自愿申请为前提，在平和氛围下，以柔性劝导为手段。沟通职能使公证成为化解社会矛盾的重要媒介。

3、证明职能。公证作为社会信用的重要载体和法律保障机制，既是判断民商事行为是否真实合法的重要途径，也是司法机关裁判纠纷的重要根据。公证的信誉就是公证法律文书在社会上的公信力。人们通常把公证文书看成是诚信的法律形式。当今社会，当事人之所以愿意对其民事法律行为、有法律意义的文书和事实借助公证这一信用平台进行过滤，其目的就是保障其合法权益。所以，防范和制止欺诈、虚假行为和事实的发生是公证的基本功能，也是公证最重要职能。实践表明公证活动的过程可以起到对过错或违法当事人警示作用，促使其主动改正，或者通过法律手段予以追究;对潜在的不规范或背离法律要求的当事人，可以提醒或促使他们依照法律加以调整或修改;对于守法者，可以起到消除隐患，增强法律约束力，提高当事人依法履行法律义务的自觉性;对于不熟悉法律的当事人，可以起到学习宣传或启示的作用。于是，人们意识到追求信任，要找公证，把公证作为各类重要民商事活动沟通的纽带、交易的平台、安全的港湾。

4、监督职能。公证的特性之一在于客观、真实地反映和记录事实发展样态和现状，不可加入任何人为的主观臆想，不迁就任何组织、企业、个人的利益要求。换言之，就是履行公证监督职能。监督也是一种服务，这一法律服务关系体现公证权在“国家——社会”二元的社会结构中社会公共权力。公证的监督职能实际上贯通于所有的公证活动中，每个公证事项，都经过审查、核实、规范、引导等方式对其进行梳理。担当这种梳理职责的是：具备良好法律专业素质和职业道德水平的公证员，能够正确实施法律，解决民商事主体在社会经济交往中遇到的法律问题，消除隐患，制止不诚信、不合法的行为。比如招投标现场公证，在政府、招标人、投标人三者之间，公证员处于中立地位，监督政府有否遵循公平、公正、公开的原则并依照法律按照程序开展活动;监督企业有否弄虚作假行为，审查企业资格和资信;监督现场活动是否执行程序，是否真实，结论是否客观。实践证明公证监督在很多领域对增强彼此信任度，阻止暗箱操作及违规行为发挥了不可代替的作用。

法者，国之重器;公信，民心所系。在社会管理创新中，要彰显公证预防纠纷的核心价值，就要充分发挥公证的独特优势和职能作用，维护公证的社会公信力。只有积极参与社会创新管理，提升社会管理水平，才会有公证的广阔空间。

(责任编辑 赵海鸥)