论群体性突发事件人群控制的一般原则

蔡宏光，庄禄虔，蔡占魁

(1．上海公安高等专科学校，上海 200137;2．迪肯大学，墨尔本)

当前，我国的发展正处在战略机遇期和矛盾凸显期的重叠交织，面临的矛盾和问题较之以往更加复杂、更加突出。正如彼得·德鲁克所言:每隔一段时间就发生一次激烈的变革。如今政治、经济变革开始走向深水区，我们不得不承认变革会有得利者，亦会有失利者，得力与失利斡旋与博弈，往往滋生种种矛盾与冲突，多种因素交织，致使突发事件以空前迅猛的姿态向社会渗透，如今，突发事件的发生已不是零星冒出的偶然性事件。事实上，几乎每天都有或大或小的突发事件的发生，而且，还有无数未知的突发事件潜伏在隐蔽处时机爆发［1］78－109。可见，组织研究群体性突发事件的管理、处置和控制对于维护社会和谐、稳定具有重要的意义。

一、人群管理、控制的规范性原则

人群即一批人、成群的人，为一些特殊或突发目的而聚集在一个地方或一批为数众多的人紧密聚集在一起。例如:足球比赛，集会、游行、示威，庆典活动、逛街的人群等。人群的类别:移动的、移动受限制的、旁观的、发表意见或狂欢的、抗议的、攻击或敌意的、逃窜或互相践踏的、拥挤或由之挤塞的、掠夺的、暴力或暴乱的。群体性事件的类型:规模较大的集体上访、请愿、集会、游行、示威、静坐、罢工、罢课、罢教、罢市、罢驶、阻碍工程建设、抗粮、抗税、堵塞公路、铁路交通、冲击党政机关和重点要害部位、械斗和打砸抢烧等群体性事件;以及骚乱、动乱、暴乱等案 (事)件。

群体性治安事件一般是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。因此，高危人群是指社会上的一些具有某种危险性高的特征的人群组合，群体性事件也称群体性治安事件。主要包括:集会、示威、游行和集体上访活动中出现严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为，人数较多的非法集会、游行、示威活动;严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市;聚众围堵、冲击党政机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通讯枢纽、外国驻华使馆、领馆以及其他重要部位或者单位;非法组织和邪教等组织的较大规模聚集活动;聚众堵塞公共交通枢纽、交通干线、破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所;在大型体育比赛、文娱、商贸、庆典等活动中出现的聚众滋事或者骚乱;聚众冲击使领馆的;聚众哄抢国家仓库物资、重点工程物资以及其他公私财产;较大规模的聚众械斗;严重危害公共安全、社会秩序的其他群体性行为。

人群管理。警务人员的目标是准备、应对、帮助恢复发生在本辖区的任何灾难或紧急情况，依据政府紧急情况操作计划为公众及社区提供灾难及紧急情况服务［2］374。当公众人士参与公众活动时，采取或实施一些措施及协助管理人群，使人流畅顺，防止意外发生。管理方法:指引、带领人群;公众广播;车辆停泊。目的是让他们明白人群管理是确保公众人士能有秩序及安全地参加公众活动。

人群控制。当人群管理措施未能达到预期效果，采取积极步骤去控制人群。人群管理和控制的分别在于:人群管理是主动性，人群控制是反应性。 (1)部署时须考虑的元素。人群的规模、人群的组合、人群集结的目的、场地的位置及布置、进出点、危险设施、敌对派别、人群可能移动的方向、文化背景、特别诉求。(2)角色的冲突。冲突通常发生在警方及活动的主办者之间，警方注重参加者的安全及社会秩序，主办者则注重他本人或团体的利益。(3)讯息的重要性。讯息传递要迅速，包括所有要点;强调行动初期所采取的相应措施，例如:何时开始封路，交通改道及其它临时性的交通安排等。讯息必须简洁、警报必须容易识别、群众必须知道发生事故的地点、群众必须得到最新消息、他们须前往的方向、或避免前往的方向、他们如何前往该处等。 (4)应变计划。须考虑制定行动相关的规则、不同出口、具体实况、分层的沟通架构、警力的分配。

突发事件具有突发性、隐蔽性、复杂性、危害性、紧急性、连锁性和群体性以及不确定性等特点。可见，突发事件应急管理需“因事制宜”，但仍有规律可循。未雨绸缪原则、第一时间原则、公开透明原则、系统运行原则、打出“情感牌”等都是在应急管理突发事件时应该优先考虑的原则［1］。任何关于涉及民享、民权、民生、民有、民主的事件、案件都应成为警务人员眼中的头等大事。无论是公民个人的不满情绪，还是部分群众对某一事件、案件的不满，都不能被视为小事情。公众场合“喊冤”的个体，要表达的都是对其自身来讲的“大事”，往往可能成为群体性大事的导火索，所以警务人员对所有关涉及公众利益的事情都应高度重视，坚持慎重解决、慎用武力、慎用警械具的“三慎”原则。适用信息化开发的形势，通过公开真相、说明道理、解释缘由与法律依据等，相信群众、以理服人、以德服人。

对于各种警务处置行动现场指挥工作周密细致且程式化。具体的现场指挥工作的程序和步骤。要求指挥官和警员在执法中，严格按照法律法规和事先制定的详细规范操作。［1］

二、必须坚持在党委、政府统一领导下，会同责任单位主管部门处置与指挥的原则

群体性突发事件是指由社会群体性矛盾引发的，形成一定的规模，造成一定规模的社会影响，危害社会稳定，干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的事件。这类事件已成为新时期影响社会稳定的棘手问题，由于群体性突发事件系非法的行动所为，且事先密不透风，因而爆发时往往出乎各级党政领导以及社会公众的意料之外，易引起社会震动，甚至使社会在一定范围内陷入混乱的状态［3］178群体性突发事件应急管理、处置需“因事制宜、因人制宜”，但仍有规律可循。当出现大规模突发群体性事件时，要学会运用突发事件应急处置策略、原则，有效化解危机。警务战术指挥要遵循的原则是。一切警务活动要确保社会稳定，保障市民生命财产安全;要忠诚于法律，在法律规定的范围内开展警务活动;要始终体现“以人为本”的原则，在具体的警务战术指挥实践中，最大限度地保障公共安全，优先保证公民和警务人员的安全，同时也保证犯罪嫌疑人的安全，维护所有公民的法律权利;在战术指挥上强调动用最低限度的武力。

(一)党委、政府统一领导的原则

指挥者应站在第一线，运筹帷幄，部署应急方案，进行应急处理。在处置由人民内部矛盾引发的社会不安定因素时，必须坚持在党委、政府统一领导下，会同责任单位主管部门处置的原则。党委、政府成立维护稳定工作领导小组，派出领导担任现场总指挥;党政领导亲自到群体性事件现场，做人群工作或答复有关问题;处置事件所涉及的各项重大方针、政策，要由党委、政府作出决策。警队应主动、深入、全面、准确地搜集、掌握有关动态信息，并及时向当地党委和政府报告;维持社会秩序，尽量避免矛盾爆发、事态恶化，当好党委政府的参谋和助手。

(二)“早发现、早报告、早控制”的原则

“早发现、早报告、早控制”的“三早”原则。是指切实把由人民内部矛盾引发的社会不安定因素化解在基层、解决在内部、消除在萌芽状态。慎重、稳妥地开展工作，尽早尽快控制局面，避免矛盾激化。

(三)“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的原则

“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的“三可三不可”原则。是指公安机关在处置由人民内部矛盾的社会不安定因素过程中，能劝散的应及时劝散，能帮助协调的尽量帮助协调，能不采取强制措施的尽量采取教育疏导的方式，做到区分性质、讲究策略、把握时机、严格执法、冷静稳妥，避免因工作不细、措施不当激化矛盾，防止授人以柄，形成热点问题。

(四)“三个防止”的原则

“三个防止”的原则是指防止几股势力聚集、几种矛盾汇流交织，使局部性问题演变成全局性问题;防止分裂等敌对势力插手人民内部矛盾，使内部矛盾问题演变成政治性问题;防止因执法不规范，使非对抗性矛盾演变成骚乱、动乱和暴乱案 (事)件。

(五)“慎用大规模警力，慎用武器警械，慎用强制措施”的原则

“慎用大规模警力，慎用武器警械，慎用强制措施”的“三慎”原则。是指集体上访，尚未影响秩序的，不得动用警力;内部罢课罢工，未发生暴力，不得动用警力;其他矛盾尚未激化可以化解的，不得动用警力。调动警力要进行批准。现场处置民警不得携带武器。使用警械、武器催泪弹或强制措施要经现场指挥员批准。对其中与人群利益关系密切的问题的处置要求，如对因职工下岗，房屋拆迁、医疗、就业等与人群利益关系密切的问题引发的事件，即使少数人群言论出格、行为过激，只要没有严重影响交通和治安秩序，不得轻率地采取强制措施。

(六)果断处置的原则

执法不能藐视生命权，警务人员需迅速作出反应，找准关键问题，果断修改方案，掌握现场的主动控制权。 《孟子．公孙丑上》“虽有智慧，不如乘势”。所以，对围堵、冲击党政机关;卧轨拦车、阻断交通;上街堵路 (公路、交通要道)、骚乱、动乱及打砸抢烧等违法犯罪的活动的处置要抓住时机，坚决依法果断处置，不能久拖不决。聪明的处置者总是一面稳定现场的情绪，一面快速组织力量，果断处置。

具体的原则是:处置与指挥具有技巧及幽默感;有需要时要坚定;保持公正，不偏私;不随便使用武力;不间断报告情况;了解警方权力;与公众保持良好关系。

三、人群闹事管理、处置与指挥的有关原则

(一)形势危机评估的原则

形势评估包括危机评估与风险评估，是指警方对大型群体活动、事件中，依据法律规定的职权，对一定发生、可能发生或不可预测的情况的危险程度作出科学的推断。评估的原则是:宁可信其有，不可信其无，宁可想的重，不要认其轻。如何做到科学的评估判断形势或情况呢?这要决定你需要什么资料，然后尽可能去收集该资料。那么从哪些方面收集资料呢?可从上级文件、领导讲话精神和要求或搜集到的社会治安情况、情报中获得。

在现场指挥工作的基本程序中，现场指挥员组织相关人员开展事件的风险评估是一项重要、不可或缺的步骤和工作，并且要求风险评估必须形成文字记录，并有相应的应变措施。风险评估一般包括三个方面，一是事件对社会的影响;二是事件本身的危险程度;三是事件处置行动中的具体细节的风险评估。现场指挥员重点进行第三方面的风险评估。比如在处置群体性治安事件中，现场指挥员除对高风险的事项作全面风险评估之外，还要关注处置现场各个环节的风险评估，如场地的限制，出入口、行人天桥等人群容量，人群流量面积及潜在危险，交通工具数量及可能出现的意外情况等。

一切警务活动安全第一，要求每一次行动，每一位警员都必须按照安全要求开展工作，尽可能采取最安全的方式解决问题。必须使用武力的时候，应坚决果断，不能有一丝一毫的犹豫，否则，将付出代价。树立安全理念，重视风险评估。不管是预案的制作，还是行动指挥，将安全因素放在重要的位置进行充分的评估和考虑，避免处置工作中因职责不清、任务不明、各自为政、协调失衡造成混乱，甚至出现不应有的伤亡。

任何群体活动若失去控制都可能演变成群体骚乱，造成财产损失甚至重大的人身伤亡，即使合法的群体活动如运动会、巡游等也要正确引导和有效控制。警察部门应制定好预案处理群体骚乱事件，使财产损失和人员伤亡减少到最低限度，必须事先布置好足够的预备力量。警务人员在事发前、事发中及事发后的责任及采取什么行动，取决于事件的进展程度。在群体骚乱预谋和即将发生时，警察的职责很明确，就是对非法集会者予以预防、堵截、驱散，防止其他群众进入聚集区域，拘留非法召集、组织者和有其他违法行为者。

(二)最大限度地借用民间力量、最少的警力展示原则

1.最大限度地借用民间力量。民间的力量是无穷、无尽，重要的是要开发利用好这个“富矿”为我提供资源。警务人员往往通过明确筹办方(组织者)的责任，最大程度地减轻警方的压力和被动性，同时也有利于减轻公众对警方的抵触情绪，从而减少群众与警察发生直接冲突的可能性，并使筹办方 (组织者)尽到其应有的组织和保安责任，避免由政府或警方大包大揽的做法。

2.最少的警力展示。最少警察露面以维持秩序的策略。在群体性事件处置中，为了避免警察与游行集会人群的冲突，警务人员更多地借助社会志愿者和保安员的力量，将其放到第一线，而警察往往置于较为隐蔽处，应付突发事件，以给人一种事件处于完全控制状态的感觉。

(三)最善于与新闻媒体沟通原则

“水能载舟，亦能覆舟”不负责任的媒体报道可能会让政府颜面尽失、而客观公正的媒体报道是政府进行信息传播最有力的传播渠道。越是与公众生活相关的公共安全突发事件，警务人员越应重视与新闻媒体的沟通与合作，并将其作为警务战术指挥的一项重要工作。每次重大的紧急警务处置行动都制定专门的新闻媒体沟通计划，并有专业人员负责配合新闻媒体发放消息，争取公众人士和新闻媒体的支持。

事件发生后，可透过公共关系部门。安排新闻发布会或记者招待会，发布行动结果，报告有关情况，已采取的应变措施等跟进行动。

1.适时发放准确信息、消息，及时消除谣言，建立正面及可信的形象，协助有效处理群众事件。

2.说明透过公共关系部门及早向外发放消息，警方采取行动的目的、群众数目、预期出现的问题、解决的办法等，呼吁群众合作，争取传媒及群众的支持。

(四)最迅速地提供支援、最低限度使用武力原则

1.最迅速地提供支援的原则。警务人员按照训练与实战结合的“轮值轮训”，轮流选派警务人员到培训基地进行8周的训练。包括防暴战术操练、人群控制与管理、凶暴人员控制战术等，以应付各种紧急警务。能够为各种紧急警务活动提供最快捷的支援保障。

2.最低限度使用武力原则。在群体性事件处置中，当有人冲击封锁线时，警务人员一般是双手背后，用身体阻挡，而不用手进行推搡，以保持文明执法的形象。紧急情况下，一般遵循武力对等原则，有节制、有限度地使用武力。尽管配有枪支，但是，警务人员对杀伤性武器的使用有严格的限制，非万不得已一般不用。更多的是使用非杀伤性武器，如胡椒喷雾剂等。

(五)最灵活的战术、最高效的警务成本原则

1.最灵活的战术应用 (讲究方式方法)。警务人员在人群管理和控制中会根据不同情况采取一些针对性较强的措施，在处置大规模的人群游行事件中，警务人员在大规模人群经过的道路中间用隔离栅栏开辟一条“紧急车辆通道”，游行人群行走于“通道”两侧，“通道”里间隔地安排社会志愿者、保安员和少量警察，以维持秩序，控制现场。

警务人员对于“紧急车辆通道”的开辟。一是有利于适当分散人群，便于维持秩序，实施监控，防止踩、踏、挤、压事故的发生;二是人群中一旦发生打砸抢等骚乱事件时，便于警察行动部队通过通道迅速增援，赶赴现场处置;三是避免警察、保安人员与人群直接接触，发生冲突。四是在视觉上给人一种警方有能力控制人群的感受，以震慑一些不法之徒。警务人员这一控制人群的做法，对我们处置群体性事件很有启示性。有经验的警察不会在各个阶段采取相同的处理手段，因为有时群众只是暂时地不冷静。警察在第三阶段的行动应坚决果断，必须准确估计形势，集合充足的警力，在必要的情况下，指挥官下达命令，巡警立即驱散人群。把大规模的人群分成小型的容易控制的群体，有利于减轻谣言对部分参加者的影响，然后要鼓励没有违法犯罪意图的人离开该区域。围堵和驱散人群是终止骚乱的基础，警察必须反应迅速，有足够的警力建立警戒线，控制形势，防止骚乱蔓延，减少财产损失和人员伤亡，有秩序地驱散人群。团队集体行动是核心，巡察要以相应的队型开展工作。小冲突队型可以用来控制人群，驱赶他们向指定方向移动;锲入队型可用来渗透和分割;斜穿队型可用来将人群从某个区域或建筑物前移走;圆柱队型可用来分开人群，或把警察从一个区域调配到另一个区域。总之，骚乱现场的人群控制要根据现场的局势，要考虑人群的规模、活跃程度、行为表现和性质，还要事先预备好警察在什么情况下为安全而进行战术撤退。

2.最高效的警务成本。警务人员因执行职务所需，尽可能用最低限度的方式，解决一切警务问题，在有限的资源前提下，进行合理配置，以求少的投入，解决大的问题。在现实工作中，我们有的同志，往往不惜成本，热衷于搞人海战术、疲劳战术。几个人可以解决的问题，非要十几个人甚至几百个人不可。我们必须强化效率理念，尤其是各级指挥人员，要懂得如何进行资源的有效配置，在警务活动中，要力争以尽可能少的警力办尽可能多的事情，取得尽可能大的效益。

［1］艾学蛟．突发事件与应急管理［M］．北京:新华出版社，2010．

［2］石子坚．管理体制与执法规范［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2006．

［3］郭研实．国家公务员应对突发事件能力［M］．北京:中国社会科学出版社，2005．

责任编辑:韩 静