农业现代化进程中的结构性难题及其排解路径

□杨沛英

(陕西省社会科学院农村发展研究所，陕西西安 710065)

农业现代化进程中的结构性难题及其排解路径

□杨沛英

(陕西省社会科学院农村发展研究所，陕西西安 710065)

“十二五”规划提出要在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化，但在实际推进中仍然存在一些难以克服的矛盾和问题。诸如工业化城镇化用地刚性需求和发展农业生产保障粮食安全要守住土地“红线”的矛盾;农村劳动力总体过剩和农业经营人才严重短缺的矛盾;米贵伤市民、谷贱伤农民的矛盾等等。克服这些矛盾和问题，需要通过深化改革、调整各种复杂的经济关系加以解决。

农业现代化;结构化难题;排解路径

农业现代化的发展程度直接决定农产品的供给能力和粮食安全问题，与老百姓的生活紧密相连。农业现代化与工业化城镇化能否同步发展，是一个重大的战略问题。“十二五”规划提出要在“工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，抓住了当前农村工作的关键。本文试图从三个方面论述“三化”同步推进过程中的结构性难题及其排解的路径，以期有更多的作者和读者关注这一问题。

一、农业现代化与工业化城镇化不同步的问题日趋严重，已经影响到全面现代化建设的进程

农业现代化从1964年12月31日全国人大第三届一次会议提出到现在已经47年了，经过几代人的努力，农业资本有机构成大幅提高，农业物质技术装备方面有了巨大的进步，但要达到现代意义上的全面现代化，仍然任重道远。“十二五”规划提出要在工业化城市化深入发展中同步推进农业现代化，但实践中遇到的最大难题是一些结构性障碍。

当前，工业化城镇化浪潮势不可挡，而农业的弱质性却难以克服。经过62年特别是改革开放以来的积累和发展，我国国民经济综合实力空前壮大，国内生产总值已达到40万亿元;工业加工能力非常强势，已被誉为世界的加工厂。外贸进出口量已达到2．9万亿美元，相当于20多万亿人民币，而农业基础却很不牢固，农产品供给能力处于紧平衡状态。农产品供求市场和价格波动屡屡发生，1994年的粮食供求波动，引来世界上“谁来养活中国”的讨论;2003年粮食播种面积降至14．9亿亩，粮食产量由1998年的5．123亿吨降至4．307亿吨。农业生产特别是粮食生产又处在一个历史低谷，使中央不得不重新审视农业基础地位。从2004年开始连续8年下发中央一号文件，多予、少取、搞活的惠农政策，使粮食生产出现了连续7年增长的局面。但是，我们应该清醒地认识到，粮食生产连续7年增产，但一直没有突破5．5亿吨大关，1998年粮食总产达到5．12亿吨，去年是5．46亿吨，12年增加了0．34亿吨，而同期人口增加了9000多万，人均占有粮食不仅没有增长反而下降了。陕西省粮食生产26年来一直徘徊在1000万吨到1300万吨之间，粮食供给一直靠从省外调入维持供需平衡，现在的年调入量已达到35亿斤左右。2008年为应对世界金融危机对我国经济的冲击，中央实行了积极的财政政策和宽松的货币政策，出台了4万亿元的经济刺激计划，但宽松的货币政策并没有带来农业的发展，反而出现了2010年初蔬菜打头的农产品全面涨价。今年以来，居民消费指数CPI屡创新高，通胀预期日益加剧，居民对以农产品为主的物价上涨意见很大，中央连续出台一系列政策及经济手段抑制物价上涨，到目前依然没有出现物价指数下降的拐点。总之，弱质农业就像一把剑，一直悬在我们的头上，随时有可能掉下来腰斩我们的全面现代化。

二、农业现代化推进过程存在五大结构性矛盾

(一)工业化城镇化不断侵蚀耕地和农产品需求刚性增长而要保护耕地“红线”的矛盾。工业化城镇化对土地的需求是刚性的，粮食安全和保障其它农产品供给对土地的需求也是刚性的，二者的矛盾在实践中很难调和。城镇建设用地过度扩张，而城镇人口却没有同步增长。城市建设用地与农业发展用地的矛盾会愈演愈烈。现在几乎所有的市和县都在争城市建设用地指标，而国土管理部门却一再发出警告，说国家规定的18亿亩耕地红线岌岌可危。国家发展改革委员会秘书长杨伟民在上海城镇化发展高层论坛上讲到:“本世纪以来国内城市建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增长了26%。国家级和省级开发区超过1500个，平均每个开发区面积6平方公里，大的15平方公里以上”。因而他提出:“‘十二五’期间要通过一项规定防止特大城市面积过度扩张，增加城市人口密度。”［1］

另外，工业化城市化带来的城市人口增长，意味着农产品需求增加也是刚性的，将会对农产品供给带来更大的压力。高盛公司驻伦敦农产品负责人杰弗里·柯里认为:中国的城市发展是粮价上涨这股全球趋势的一部分。［2］有关部门预测，中国城镇化快速发展将持续相当长时间，到2030年，城镇化率将达到65%左右，各类城镇将新增3亿多人口，城市人口增加后也许直接消费的粮食会减少，但肉、蛋、奶、菜、果、糖、棉等产品将会显著增加，而这些产品有些是由大量的粮食转化来的，有的要和粮食生产争占耕地。两个刚性需求叠加一起，粮食安全将是一个需要长期警示的战略问题。

(二)农村劳动力和人口转移带来农业劳动力整体富裕和结构性、季节性短缺的矛盾。总体上来看，农村土地承载了过多的劳动力和人口，农村劳动力和人口向城镇转移是符合经济发展规律的，推进农村劳动力和人口向城镇转移是历史发展到现阶段必然要采取的措施。但在农业生产方式落后、经营规模弱小、机械化优势难以施展的情况下，不少农村又出现了地无人种或者粗放经营农业的问题。近年来农村青壮年劳动力大量向外转移，搞农业的劳动力主体是38(妇女)60(老年人)部队，会种地、懂市场又有一定组织管理能力的人更为缺乏。那么，五年以后最多十年以后，当这些老人和妇女失去劳动能力以后，谁来留在农村搞农业，现代化农业靠谁来完成?新生代农民工也许有一部分人会返乡谋求发展，但他们大多数从小从学校到学校，很少干农活、不会种庄稼，回乡以后大多数不会选择投资农业项目来发展。

(三)农产品生产成本上升价格上涨和城市居民不愿接受食品涨价的矛盾。米贵伤市民，谷贱伤农民，二者利益很难兼得。政府要粮食，农民要钱(涨粮价)，粮食安全如何保证。［3］长期以来，我们一直实行的是工农业产品“剪刀差”的城乡交换模式，用农村的廉价劳动力维持低价位的农产品价格，一方面使城镇居民能够消费价格较低的农产品，另一方面通过城乡交换的“剪刀差”为国家工业化建设提供资本原始积累。这种带有掠夺性的城乡交换模式，在农村劳动力大量剩余并且靠国家对城市消费市场实行垄断的情况下尚可维持。现在农村劳动力市场已发生了质的变化，农村用工成本大幅上升，已不再可能用廉价的农村劳动力维持低价位的农产品了。农产品生产成本在迅速上升，而销售价格一直没有完全放开，除粮食价格一直由国家控制外，其他农副产品一旦涨价过多，就会有行政手段来干预市场价格。现在要考虑的问题是，在国家一直打压农产品价格的经济环境下，农业生产的利润空间从何谈起，农业生产没有利润，农民的生产积极性将从何而来?

(四)农村基本经济制度长期不变和市场优化配置农业资源要素的矛盾。稳定农村基本经济制度是农村的大政方针，土地家庭承包经营不能变，开始提法是30年不变，现在的提法是长期不变。这种提法符合农民的愿望，有利于维持农村现有经济秩序，但在实践中土地集中和流转的客观要求非常强势，市场经济本身要求资源要素不断优化组合。搞农业现代化，让机械代替人力，其前提条件是土地集中和规模化经营，而在现有土地制度和土地占有使用状况下，土地流转和集中很难进行。土地作为生产要素和福利保障，在农村各种利益诉求博弈中出现两种流动取向。一是继续平均化。据我们在大荔县和凤翔县调查，近年来的土地小调整从来就没有停止过，大约有60%左右的村、组都依据婚丧嫁娶的变化调整土地，通常采取的办法是把老人去世和嫁女儿家庭的土地调整给生孩子和娶媳妇的家庭，有的3年一调整，有的5年一调整，也有个别有机动地的组每年都调整，当然也有40%左右的村十几年以来从来没动过。二是土地流转和集中的趋势，即通过土地租赁、转包、入股、变相买卖等形式参与生产要素优化组合。土地承包关系不变动的村组很少。政策上要稳定农民与土地的承包关系，而实践中土地流转和集中的客观要求不可逆转，这是农业现代化推进过程遇到的又一个矛盾。

(五)城乡分离的二元结构造成城乡交换严重不畅，小生产与大市场难以对接的矛盾。小生产方式不仅是同步推进农业现代化的最大难题，同时也是农民进军城市大市场的最大羁绊。最近出现的蔬菜买难到卖难问题和农产品价格“过山车”现象。说明我们的农业生产与交换方式确实存在问题，这是单家独户面对城市大市场很难避免的后果。

市场经济环境下城乡交换应该如何搞，小生产与大市场的矛盾如何来解决。这些年我们一直是跟着感觉走，没有完整的改革思路可实施，没有全局性的政策出台来推动。农民一直是单家独斗地追赶市场节拍，但总是要慢上一拍或几拍，小生产与大市场的矛盾愈演愈烈，农产品卖难买难问题往往交替出现，食品价格像“过山车”一样大幅波动已显常态。2010年媒体和网络流行词“蒜你狠”、“姜你军”、“豆你玩”、“糖高宗”，今年出现的“五分钱包心菜”、“八分钱芹菜”、“两角钱的香蕉”就是农产品流通中结构性矛盾未解决而引起的必然结果。

三、要以敢于排难履艰的勇气解决“三化”同步推进的结构性难题

“三化”同步推进中的结构性难题，有的是经济发展阶段必然会出现的问题，有的是不合理的政策和体制原因造成的。如何排解同步推进农业现代化中的结构性难题，我的看法是要下决心调整生产关系，尽快转变农业发展方式，应当围绕主题，紧扣主线，以共产党人坚韧不拔的毅力和排难履险的勇气和精神排除五大体制性障碍，推进“三化”同步发展。

(一)依据城乡统筹、“三化”同步的理念统一谋划农村和农业的发展。城乡统筹、“三化”同步是党和政府当前处理城市与乡村、工业与农业关系的两大政策。这一政策来之不易，是总结了建国以来正反两方面的经验教训的基础上总结出来的。新中国建立之初，我们是依据城市领导农村、工业主导农业的做法处理城乡、工农关系的。1949年12月周恩来在关于新中国经济的几种关系的讲话中说:“在谁领导谁的问题上，今天我们确立了城市领导乡村、工业领导农业的方针。”并解释说资本主义社会就是如此，社会主义更应如此。但鉴于当时国民经济结构农业和手工业占90%、工业仅占10%的状况，又提出了“城市离不开农村而且要依靠农村，工业离不开农业而且要以农业为基础”的城乡关系准则。［4］P751951年至1957年，为了应对抗美援朝战争需要和帝国主义的经济封锁，不得不优先把生产资料的生产放在优先地位，但农业特别是粮食生产的战略地位在战争环境下非常突出，实际上执行的是一手抓工业一手抓农业的方针。上世纪70年代提出以农业为基础、以工业为主导的国民经济发展方针。十七届三中全会以后提出城市支援农村、工业反哺农业的方针。总之，在城市和乡村、工业和农业关系问题上，总要列出一个主次之分、轻重之别。而实际上工业化城镇化和农业现代化互为发展基础和条件，处于同等重要、应该同步发展的平行地位。农业和工业是推动经济社会发展的两个轮子，不存在谁轻谁重、谁领导谁的问题。所以，一手抓农业，一手抓工业，努力保持农业与工业的平衡发展，才是最科学最平稳的发展。人为的分出谁先谁后、谁主谁次反而会出问题。中央提出统筹城乡、“三化”同步的发展战略，是新时期处理城乡、工农关系最合理的制度安排，也是解决三农问题、缩小城乡差别最实用的发展方式。城乡统筹、“三化”同步不单纯是要在基础设施建设、社会保障方面实现均等化发展，更重要的是要在人流、物流、资金流等方面使城乡融为一体，形成像人的血液流动一样的社会有机机体。

(二)创新耕地保护方式，建立耕地保护长效机制。中央设定的18亿亩耕地“红线”，是13亿中国人民的生命线，也是保障粮食安全的最后一道屏障。土地监管部门应该利用一切手段包括媒体、航测等手段监察土地违法案件，坚决查处借“开发”之名随意圈地的行为。杜绝城镇建设摊大饼现象，改变土地财政为导向的地域经济发展模式。另外，在宅基地使用管理方面，要严格实行开源节流的管理办法。一方面要有效制止乱批乱占宅基地现象，严格执行农民申请宅基地审批制度。另一方面要充分利用空闲宅基地来缓解城镇建设用地的矛盾。当前不少村庄成了空心村，还有一些农民建新房村中老宅基地不用，而是在村外或者公路沿线建新房，使村庄不断向外扩张，土地资源浪费严重。为此，要采取有力措施，清理村内闲置土地。其他建设用地要坚持“征一建一”的原则，凡占用农田的，都要兴建同等质量数量的基本农田。建议拿出三分之一的耕地占用税用于开发新的耕地。另外，要强化农民保护耕地的权利和意识。基本思路是承认农民土地承包权的用益物权性质，让农民拥有保护耕地的永久性权力。

(三)利用市场机制和政府宏观手段科学调控农产品价格，保护农民的生产积极性。我认为，当前所有的物价上涨都源于粮食、劳动力价格和能源价格的上涨。解决物价上涨问题，不能单纯靠银行货币政策的调整，更要从发展生产、保障供给的基础工作入手。既然物价上涨的主要推手是农产品价格上涨，就要从发展农业生产保障农产品供给入手解决问题，特别是要大力发展粮食生产，保证粮食安全。当前，一些农户和农村基层组织存在一定程度的忽视农业的情况。其表现:一是一些县乡干部热衷于搞形象工程，忙着招商引资，顾不上农业也管不了农业;二是农民自身忽视农业。由于农业生产风险大、利润低，农业投资收益越来越小，造成农民对农业投资欲望下降。加快推进农业现代化，最重要的政策措施是要保护和调动农民投资农业、发展农业的积极性。这些年来，国家对农业的投资不断加大，对生产环节实行各种各样的财政补贴，一定程度上保护了农民搞农业生产的积极性，但由于农业生产成本上升较快，农产品销售风险越来越大，农业特别是粮食生产的利润空间越来越小。解决农民生产积极性问题，应该利用市场机制和政府宏观调控两种手段，着力解决谷贱伤农的问题。不要过多的采取行政手段限制农产品销售价格，要让农业生产有合理的利润空间;要采取多渠道、少环节的流通方式，尽量减少流通环节对农业利润的蚕食与盘剥;国家财政补贴农业生产要简化程序、减低成本，补到关键环节;要严格制止农业生产资料供给环节利用垄断地位乱涨价行为，严励打击假冒伪劣农业生产资料坑农害农行为;合理配置农业机械设备和农技服务网络，降低农业机械使用和农业技术推广成本。

(四)要以邓小平农业二次飞跃理论改造家庭承包经营的小生产方式，提高农业现代化水平。我们不是在处女地上搞农业现代化，而是在承载着8亿多农民的土地上搞农业现代化。要搞现代农业，就必须改造提升传统农业，改变小农经济。任何改革都不可能是一劳永逸的，农村改革同样不能一包而定终身，必须与时俱进。改革总设计师邓小平当年发起农村改革，其初衷并不是要长期固化承包制，而是提出农村改革分两步走、实现“两个飞跃”的改革路径。中央提出农村基本经济政策“30年不变”，“长期不变”，主要指的是农民对土地的占有支配关系不变，并不是指具体的经营制度和农业发展方式不能变。即土地与农民的占有关系不能变，但农业生产经营方式必须变，而且已经到了非变不可的历史时刻。通过全局性的制度安排推动土地流转和集中，最大限度地提高土地的产出能力。基本思路是承认农民土地承包权的用益物权性质，然后用土地产值的平均分配代替对土地自然形态的平均分割，实行类似于我国台湾地区实行“小地主、大佃农”的土地耕作制度。具体操作办法是政府出面担保从农民手里反租倒包土地，然后交给种田能手进行企业化经营。根据这一思路，第一步是实行耕地的股份化和股金化，以国家信誉反租倒包农民的土地股份，并且以政府的名义担保永远不会让农民失去土地占有权的派生收益;第二步要设立土地股金证托管代理机构——土地托管银行，信誉担保土地的出租或抵押收益，并随时随地按股金证汇兑;第三步是找经营大户或龙头企业代耕土地。第四步是引导农民进城务工或在当地当农工。

(五)要加快培养既懂农事又有一定经营能力的农业经营人才。在现有农业技术装备状况下，依靠农业机械化和企业化经营方式，加之实行上述集中使用土地的政策和办法，一个村的土地靠少数人就可以完成从种到收的全过程，农业劳动力短缺的问题完全可以解决，农产品流通环节也可以通过企业化的经营方式缓解卖难买难问题。现在要做的就是加快培养现代农业经营人才，加快土地的流转和集中。

(六)尽快转变县域经济发展方式，让县级政府主要承担发展现代农业、保障农产品供给的责任。为了稳定物价，保障农产品供给，中央反复强调继续实行“米袋子”省长负责、“菜篮子”市长负责制，但“米袋子”、“菜篮子”显然不是城市能够生产的，必然要在县域内发展生产基地，落实生产任务。所以，“米袋子”省长负责，“菜篮子”市长负责，最终都要落实到县委书记和县长负责。目前，县域经济发展存在一种不好的倾向，就是一些县市存在忽视农业特别是忽视粮食生产的倾向。不是县委书记和县长有意忽视农业，而是经济发展的客观过程造成了忽视农业的后果。在工业化和城镇化加速发展的形势下，农业变成了鸡肋，食之无味，弃之不能。要彻底改变这种状况，必须彻底改变县域经济的发展方向。要把以GDP为导向的发展目标变为以粮食、棉花等实物为指向的发展目标，真正把农业放在第一位。

［1］杨伟民．“十二五”期间要防止特大城市面积过度扩张［EB/OL］．新华网，2011－03－26．

［2］陈向阳．耕地遭侵占威胁粮食安全［N］．参考消息，2011－04－21．

［3］韩长赋．政府要粮农民要钱，有时真矛盾［EB/OL］．凤凰卫视独家专访，2011－03－26．

［4］张新华:新中国解决三农问题的历史经验［M］．北京:中共党史出版社，2007．

The Structural Problems in the Process of Agricultural Modernization and their Solutions

YANG Pei－ying
(Institute of Rural Development，Shaanxi Academy of Social Sciences，Xi’an，Shaanxi 710065)

It is prescribed in the Twelfth Five－year Plan that the agricultural modernization should be advanced simultaneously during the further development of industrialization and urbanization，but there are some big contradictions and problems in pushing agricultural moderminzation，such as the contradiction between the rigid land demand in industralization and urbanization and the plowland redline set forth for the food safety，the contradiction between the overall labor redundance in rural areas and the serious shortage of agricultural operation talents，the contradiction between the high price of rice that hurts citizens and the low price of corns that hurts peasants，and so on．To get over these contradictions and problems，we need to deepen the reform and adjust various economic relations．

agricultural modernization;structural problems;solutions

F320．1

A

1674－0599(2011)04－0114－05

2011－06－13

杨沛英(1953—)，男，陕西大荔人，陕西省社会科学院农村发展研究所所长、研究员，研究方向为农业经济与农村发展。

(责任编辑:廖才茂)