中国环境安全的需求与构建

□钱箭星

(复旦大学马克思主义研究院，上海 200433)

中国环境安全的需求与构建

□钱箭星

(复旦大学马克思主义研究院，上海 200433)

近年国内不断发生的环境安全事件和全球气候变暖大事件共同构成了对我国环境安全的威胁。我国民众万分迫切地渴求环境安全保障，而环境安全本身涉及各方利益，需要各方进行利益协调。为了人民的生命健康，构建我国的环境安全战略既是当前的迫切需求，也是长远利益的需要。

环境安全;需求;利益

一、环境安全事件敲响警钟

近年我国环境安全局势面临来自国内外双重压力，环境安全问题已经逐渐累积以环境安全事件的形式爆发;而新信息和新认知以及不断提升的公共意识，使环境安全议题成为社会热点。我们已经深切感受到必须以人民的健康和生命作为经济发展和环境保护的首要目标。当下，两个重大的环境安全热点说明环境安全的高风险时期已经到来。

首先，先污染后治理的经济发展模式导致我国环境安全威胁及人民生命健康。2002年以来，因水土污染，“癌症村”、“怪病村”在各地农村频频出现，由广东、江苏、浙江、山东向内地资源省份蔓延。［1］2005 年全国共发生 5．1 万起环境纠纷，上访投诉40多万起，每年以30%的速度递增，而且一再发生跪求政府解决污染的事件。［2］因环境安全事件迟迟无法解决而导致的公众事件，已经超越国企改制、拆迁征地等“公众事件源”，成为影响我国社会的主要不稳定因素。2008年全国突发环境事件总体呈上升趋势，环境保护部直接调度处理的突发环境事件135起，比上年增长22．7%。其中重大环境事件12起(比上年增加4起)，较大环境事件31起(比上年减少4起)，一般环境事件92起(比上年增加26起)。在135起突发环境事件中，由企业排污引发的23起，占总数的17．0%，比上年增加9起。［3］有的地方居民与污染企业发生了严重冲突，如2008年8月云南丽江市华坪县兴泉村村民与水泥厂发生了群体性环保冲突事件。2009年陕西省凤翔县615名儿童血铅超标，随后湖南省武冈市儿童血铅超标，引发当地群体性事件;此后在河南济源、湖南嘉禾、广东清远、四川隆昌、湖南郴州、江苏大丰、山东宁阳相继发生类似事件，2010年底安徽怀宁县又发生儿童血铅超标。这些事件都与当地制造污染的企业有着密切关联。湖南省一系列湘江重金属污染事件造成流域局部正常供水成问题，鱼类大幅度减少，农田不能耕种，相当地域的鱼、蔬菜和粮食不能食用。［4］铅中毒只是一个信号灯，它往往与镉等其他有毒的重金属元素伴生。例如广东“牛仔之乡”新塘镇出品全国60%以上的牛仔服，2010年国际环保组织绿色和平的一份调查报告的一个调查样本显示，该镇镉超标128倍，一个曾经富庶的鱼米之乡陷入污染困局。2011年镉米事件又引起社会广泛关注，重金属污染事件频发，自2009年至2010年间，全国共发生重金属污染事件31起。高污染、高环境风险企业的过度发展，产生了大量环境隐患，我国已经进入环境安全事件的高发期。

其次，气候变化已经对我国造成了重大损害，并在未来有可能进一步加剧。近年极端气候事件不断发生，严重的灾情直接影响人们的生活。1990年以来，长江等几大江河连续发生多次大洪水。风暴潮、洪水、强降雨和干旱等极端天气、气候事件对沿海地区造成的灾害更明显，其中对黄河、长江和珠江三角洲的社会经济产生的影响最为严重。［5］2000年以来我国几乎年年发生严重旱灾，继2006年重庆百年一遇的大旱之后，2010年西南五省又发生了严重干旱，耕地受旱面积达645万公顷，2043万人因旱饮水困难。2010年至2011年我国北方发生大范围干旱。根据IPCC的报告，气候变化的主要原因是人为排放的温室气体。我国作为世界温室气体的排放大国，能源禀赋属于贫油少气多煤的结构，又正处于环境库茨涅茨倒U型曲线的上升阶段，对全球治理气候变化承担重要的责任。根据国际能源署的预测，到2030年中国的排放总量将可能是美国和欧盟27国的总和。虽然《京都议定书》明确了发达国家首先进行减排的责任，即便2009年我国主动宣布2012年的减排目标，但是鉴于我国作为一个发展中的排放大国，面临的国际压力仍然很大。为了世界气候安全，我国政府已经提出了节能减排计划。但在实施过程中，近年一些地方为了达标，发生了断电和冬天断供(暖)事件，这属于人为制造的环境安全衍生事件。

随着社会环境意识的觉醒，近年已经发生多起民众出于对健康和安全的担忧而坚决反对地方建设某些工程项目，例如近年广东垃圾焚烧项目饱受当地民众的质疑乃至反对，甚至从单纯的环境维权演变成社会公共事件。还有一些隐患突出的化工企业和尾矿库成为威胁环境安全随时可能引爆的“炸弹”，例如2011年2月10日江苏省响水县一则化工厂爆炸的谣言造成数万居民在惊恐中纷纷逃命，4人死亡。显然，环境安全威胁已经成为危及人民健康和生命的紧要问题。

二、环境安全的需求与利益协调机制

中国的环境安全现状和社会的反应揭示了我国民众对环境安全的渴望。在马斯洛的“需求层次”理论中，安全需求仅次于生理需求，在此之后人们才会去争取归属需求和尊重需求的满足，最后才是争取自我实现需求的更高境界。马斯洛的安全需求包括人身安全、财产、工作、家庭稳定、社会秩序等。［6］P40－53环境安全可以归于安全需求之列，但是，现在其重要性已经影响人的生理需求的实现，因此，说它是第一位的需求也不过分。环境本身无所谓安全，它的安全或不安全指的是对于人来说的。它原来也不构成安全威胁，正是在一味地追求GDP的过程中，环境变成了安全事务。环境不安全直接威胁着人的生命健康和发展需求，于是，这个问题作为一种真正的“存在性威胁”被提了出来。

对于国家而言，安全利益是其核心利益，当然也是其首要需求。只是传统安全领域主要指政治和军事领域。现在，安全领域扩展到包括环境安全在内的非传统安全领域。在现实生活中，从这一个或那一个角度看，每一个环境因素都可以成为经济混乱、社会紧张和政治对抗的一个根源。虽然环境因素并非总是立即引起对抗，但在一个充满风险因素的不安全时代，它们会进一步助长社会的不稳定。例如，气候变化问题——尤其是与日益严重的能源稀缺问题纠缠在一起的时候——可能走向军事化。结果可能是，安全越来越成为一种引发冲突的因素。［7］P228环境安全又是一个动态概念，处理得当可以向好的方向发展，而环境问题的“非安全化”(desecuritization)就是采取措施防止环境问题恶化成安全问题。即便发生环境事件，也可以通过和平的应急方式解决，而不至于构成国家安全问题。［8］待危机解决后，再采取必要的制度性补救措施。在发达国家，大多数环境问题并未构成环境安全问题，而只是经济发展中的一般问题;而在一些发展中国家，环境问题却对生存构成威胁，成为当地的安全问题。这就是为什么“与20世纪的斗争相比，今日大部分冲突均源于弱国而非强国。”［7］P229

虽然环境安全指的是生态环境为人们提供的生存所需要的基本条件，表面上是人与自然的关系，实际上它所揭示的是人与人之间的利益关系。我国的环境问题已经从环境理念启蒙发展到了利益博弈阶段，社会各群体之间的环境利益关系直接影响着一个社会和谐与否，而国家之间的博弈也与维护本国的发展权利和经济利益直接相关。要确保环境安全就需要在国家内部和国际社会建立公正、有效的环境利益协调机制。这要求:

一是构建民众和发展中国家环境权利诉求的表达通道。当个人的环境安全处于威胁之中，如果存在通畅的利益诉求渠道，至少可以让社会知晓事实真相，争取合理解决的机会。在信息时代，我国民众已经自觉地运用多种通讯工具、自发地组织维权行动以达到维护自身环境安全的目的。现在的问题是，一些农村地区民众面对健康和生命遭受污染的严重威胁，由于在基层无法获得解决而只能上访，甚至跪求治理污染。［9］不断的上访和下跪来表达诉求足以说明问题的严重性与一再被拖延，说明农村民意的影响力微不足道，也说明我国环境法治的薄弱，只有落实地方政府对一方百姓的环境安全问责制才是直接有效的解决办法。同理，国际社会应重视发展中国家的困难处境，倾听他们的声音，尊重他们的诉求，中国也要牢牢掌握自己的话语权。

二是环境利益相关方要有一个沟通、协商的解决问题机制。无论是国内还是国际层面，相互依赖已是我们生活的一部分。环境利益必然牵涉多方，其中包括利益受损方与得利方，或涉及利益如何分享的问题。当一方的环境利益受到侵害时，得利方必须给予补偿，例如现行的生态补偿机制。对问题的解决要求各方平等参与、表达和维护自己的利益，否则，就可能是不公正的。应当肯定，我国东部发达地区的人民在环境危局的压力下，已经逐步学会发扬民主、勇敢地监督政府的作为，并担当起自己的责任，例如厦门海沧PX项目就是在市民的广泛参与下被成功地制止了。

三是通过法制和法治使环境利益保障制度化。我国目前的环境法律框架没有将保护公民健康作为首要目标，也没有明确地将环境污染与健康联系起来，大多数环境法规对人体健康缺乏针对性，导致了对环境健康关注不足。现在的问题在于，不仅我国的环境法规存在缺陷，而且不遵守环境法。是否能够产生实在的环境效益取决于守法和执法，而这两点正是中国非常薄弱的环节。［10］我们至少要做到当发生比较严重的环境侵权事件时，可以通过诉讼解决问题。环境安全属于公共品，它的供给与全社会有关，与每一个人的环境责任有关。鉴于政府是确保与整合环境安全的重要力量，因此，构建以政府为主导、多元主体共同参与的环境安全体系，特别是导入市场法则，这不仅可以提高环境安全质量，而且可以降低地方政府维护环境安全的供给成本。中国的环境安全也依赖于他国的合作，而在国际层面，操作的难度要大得多，如何设计出有效的制度是急需解决的问题。

三、构建我国的环境安全战略

当前严峻的生态环境局势正威胁着我国的环境安全，直至影响人民的健康与生存。一个和谐的社会一定是个安全的社会，而社会安全依托于环境安全，丧失了环境安全，人就失去了可以安身立命的基础。因此，环境安全问题是个社会安全问题，同时，它也是发展模式问题。我国的环境安全态势堪忧，固然与治理不力有关，但根本原因是粗放的、追求经济高速增长的“赶超战略”难以根本改变，加上我们又缺乏创新的机制和心态，只能靠拼资源、拼环境，导致边治理边破坏。这种发展模式违背了我们以人为本的发展目的。中国要实现什么样的发展、怎样发展，将决定我们未来几十年乃至更长久的发展前途。从环境安全的角度来看，科学发展就是要实现安全发展、清洁发展、节约发展与可持续发展。

首先，我们必须从环境安全角度来审视发展战略，像重视国防安全、金融安全那样重视环境安全，构建我国的环境安全战略。国家环境安全战略，是指国家为了确保环境安全，调整和完善社会经济发展模式，构建一种环境友好型发展战略。环境安全作为公共物品，政府有责任为本国国民提供。2008年我国已经基本完成中国环境宏观战略研究，提出了“以人为本、科学发展、环境安全、生态文明”的战略思想，以及“预防为主，防治并重;系统管理，综合整治;民生为本，分级推进;政府主导，公众参与”的战略方针和一系列政策建议，为完善环境管理机制、积极建设生态文明提供了支撑。确保环境安全的首要任务是建立以保证人体健康为核心诉求的环境标准体系，2007年11月21日中国发布了《国家环境与健康行动计划(2007－2015)》，当前的紧迫任务是尽快着手解决我国环境标准与健康标准脱节的问题，建立以健康风险防范与预警为目标的环境监测体系。

其次，河流、湖泊、海洋、森林、草原等重要生态系统是国家生态安全的主体。对于已经不堪重负的重要生态系统，要转变传统的治理模式，从源头上减轻环境负荷。2008年胡锦涛总书记提出让江河湖泊休养生息、恢复生机。“休养生息”不仅是指导我国新时期治水治污的战略思想，而且应将这一战略作为国家意志来强化。“休养生息”就是要放弃一味开发或盘剥大自然的经济发展方式，将社会经济活动控制在生态系统容量之内。通过恢复和保持生态系统良好的自我修复、自我净化的功能，使得生态环境得以健康、永续地焕发生机。对于生态脆弱区和生态恶化区，要变消极的生态灾民为积极的生态移民，例如对“三江源”保护区实行移民政策，对实施“退耕还林(草)”的地方实行必要的财政补贴。

再次，结合应对全球气候变化的世界行动，对各个项目实行环境影响评价，建立严格的环境准入制度。一方面，要采取铁的手腕淘汰落后产能，另一方面严格控制高能耗(高碳)、高排放和产能过剩行业新上项目，严格把污染物排放总量指标作为区域、行业、企业发展的约束条件。2008年，环境保护部对总投资4737亿元的156个“两高一资”项目暂缓审批或不予批复，促进了产业结构调整和落后产能淘汰。近年一些地方政府，无论是东部还是中西部，例如鄱阳湖生态经济区规划和首个国家级承接产业转移示范区(皖江规划)，在招商引资方面都严格审查项目的环境影响。确保一方的环境安全已经成为地方政府“以人为本”的基本要求。

又次，必须搞清楚我国已经存在的环境污染源及其对健康影响的底数和状况，采取针对性的措施。2008年污染源普查工作完成了工业污染源、农业污染源、生活污染源和集中式污染治理设施的入户调查和数据录入工作。我国是最大的铅生产国和使用国、最大的汞消费国和排放国，这类污染的治理难度极大，因此源头控制就显得十分关键。各地对环境风险企业和项目的监测范围要扩大及周边地区，这需要完善风险评估、监测和预警手段(如在线监测)，在制度上解决监督和执法的效率问题，加强突发事件的应急能力。为了治理环境风险，应建立环境污染责任保险制度，完善环境侵权损害民事赔偿制度。对于仍然不顾人民的死活任意排污的企业，就要像对待2009年8月盐城污染事件的主犯(该公司原董事长)那样以投放毒害性物质罪处以11年有期徒刑，甚至应当追究当地政府的责任。

最后，作为公共事务的环境安全涉及面广，需要开拓综合治理之道。政府应鼓励、引导社会力量(民间自治组织)参与环境保护，促进环境的社会合作。近年的“中国公众环保民生指数”年度报告表明，公众对于环保的关注度很高，但参与却普遍不强。没有广大公众的参与，有关环境安全的信息知情权、决策参与权和执行监督权就是一句空话，更无法形成迫使政府和企业保护环境的压力。在全社会积极参与确保环境安全的过程中，要由政府提供权威可信的、简明易懂的信息公开渠道，帮助公众清楚地了解污染信息，这有助于提高公众的环境健康意识和关注环境监管，也可以避免不必要的恐慌和骚乱。公众的参与可以促使政府更有效地维护当地的环境安全，包括对垃圾的处理。2009年番禺公众的参与就提出了先进行垃圾分类使垃圾减量化和循环利用，即使建垃圾焚烧厂，公众的参与也能使选址更合理。在环境安全领域，民间自治组织往往可以发挥独特的积极作用，有助于解决政府、企业界和公众难以单独应对的环境问题;同时又提供了一个共同保卫环境安全的平台，公众以环保社会监督员的身份协助对当地企业的监管，强化社会对环境安全的关注和参与。近年我国一些环保组织在环境公益维权事件中积极行动，敦促大型企业服从环保部门的管理权威，维护环境法律的尊严，取得了一定效果。

环境安全威胁已经从潜在状态跃升为一个个突发性事件，从偶发变成了常态，从发达地区向内地农村蔓延，就发生在我们的日常生活之中。实际上每一个大的环境安全事故的发生都是每一天每一次小的污染排放的积累，如果我们只想等到那些很毒、很黑、很脏、很渴的大事故引发大群体事件或发生严重的危机时才仓促应对，那就要付出生命的代价。我们要认识到中国环境安全威胁的严重性和紧迫性，为构建共同的环境安全体系而努力。

［1］邓飞．离北京50公里的癌症村［J］．凤凰周刊2009(11)．

［2］潘岳．中国环境问题的思考:潘岳在第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话［EB/OL］．http://www．zhb．gov．cn/info/ldjh/200701/t20070118_99754．htm．

［3］环境保护部．2008 年中国环境状况公报［R］．http://www．zhb．gov．cn/gzfw/xzzx/wdxz/200906/P0200906093975200286 74．pdf．

［4］罗洁琪，张瑞丹，徐超．湖南血铅超标阴云［J］．财经2009(18)．

［5］气候保护国家评估报告编写委员会．气候变化国家评估报告［R］．北京:科学出版社，2007．

［6］〔美〕亚伯拉罕·马斯洛．动机与人格［M］．北京:华夏出版社，1986．

［7］〔英〕安东尼·吉登斯．气候变化的政治［M］．北京:社会科学文献出版社，2009．

［8］〔英〕巴瑞·布赞，〔英〕奥利·维夫，〔英〕迪·怀尔德．朱宁译．新安全论［M］．杭州:浙江人民出版社，2003．

［9］孙立忠．百姓跪求治污凸显权利的式微［N］．中国经济时报，2007(6)．

［10］〔美〕王立德．环境健康与法律:美国经验借鉴［J］．中国地质大学学报，2010(4)．

The Demand for and the Construction of Environmental Safety in China

QIAN Jian－xing
(Institute of Marxism Studies，Fudan University，Shanghai，200433)

The environmental safety accidents recently occurred in our country and the big event of global warming both bring threats to the environmental safety of our country．Our people are in urge need for ensured environmental safety，but the environemntal safety itself involves the interests of different parties concerned and thus requires interest compromise．For the life health of our people，it is an urgent need to formulate the environmental safety strategy of our country，and we should think it over at length．

environmental safety;demand;interest

F124．5

A

1674－0599(2011)04－0103－05

2011－04－25

钱箭星(1955—)，女，安徽宣城人，复旦大学马克思主义学院教授，研究方向为世界经济与政治。

(责任编辑:廖才茂)