应当正视司法鉴定管理工作的成绩和问题——写在《决定》实施五周年之际

邹明理

（西南政法大学，重庆430001）

应当正视司法鉴定管理工作的成绩和问题
——写在《决定》实施五周年之际

邹明理

（西南政法大学，重庆430001）

《决定》实施五周年之际，客观地总结了鉴定管理部门在贯彻执行《决定》所取得的十项成绩和存在七个方面的问题，着重分析了问题的实质，提出了进一步解决的措施，供鉴定管理部门参考。

《决定》；成绩；问题

全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）施行5年，是坎坷的5年，也是欣喜的5年。因为它在分歧、争论、磨合、协调过程中，逐步获得司法鉴定业界统一认识并采取共同行动，初步达到了立法赋予的基本要求。但人们对执行《决定》所取得的成绩和存在的问题上有不同的看法。正确看待成绩和问题，对于评价立法的优点与局限、纠正执行中的偏差，改进鉴定管理，推动鉴定事业的健康发展具有重大的现实意义。

1 《决定》实施五年的可喜成绩

1.1 统一认识，努力贯彻付之实践

5年来，通过新闻媒体、各种形式的培训班、专题研讨会、发布业务文件等多种形式，使有关部门和相关人员逐步明确了《决定》所涉及的五个基本问题：（1）《决定》是我国司法鉴定管理方面第一个单独出台的法律，具有里程碑意义；（2）《决定》规范的基本对象是司法鉴定的四大统一管理——鉴定业务、鉴定机构、鉴定人、鉴定实施活动的统一管理；（3）《决定》明确了司法行政机关统管鉴定工作、侦查机关保留鉴定机构、人民法院不设立鉴定机构；（4）社会鉴定机构要重点发展；（5）《决定》适用于全国。各级政法机关、各类鉴定机构与鉴定人、各类诉讼活动的当事人与参与人，进行鉴定业务活动必须毫无例外地按其规定进行。认识先于和重于落实。5年来，由于认识的逐步统一和深化，实施《决定》遇到的困难也在逐步克服。

1.2 司法鉴定统一管理体制基本建立并趋于完善

建立与完善司法鉴定统一管理体制，是司法鉴定体制改革与机制改革的组成部份，是司法鉴定制度建设的重要内容，也是司法鉴定管理的一项根本性任务。《决定》的颁布、施行为建立这个体制提供了法律依据，即司法行政机关统一管理全国司法鉴定工作，这是立法层面统管体制的基本框架。由于《决定》对一些重大问题规定较为原则，实施中涉及多个部门的权益，仅靠其任何一个部门都是权力、能力所不济的，需要统揽者牵头，以获取共识，共同制定措施解决。《决定》规定鉴定机构多元化而又要由司法行政机关统管，但两种机构性质不同、隶属关系不同、职责范围不同、管理方法也有区别，无疑产生了统管与分管的必要性，其中管理权限的划分，必须通过统管体制协商。司法鉴定活动的法治化、科学化、规范化管理涉及各个方面，需要政法五机关共同参与制定统一的规章、标准、规范等，同时必须在执法层面建立统管机制。从《决定》实施的实际作法和效果来看，这个统管机制的结构框架表现为：在政法委领导下，以司法行政机关为主导，公安、国安、检察、法院共同参与，按照《决定》规定，共同管理司法鉴定重大事项。5年的执法实践证明，只有依靠这个统管机制，才能顺利解决好涉及全国性、共同性的鉴定管理问题。如解决争议激烈的侦查部门鉴定机构与鉴定人备案登记问题、鉴定机构资质评审与认定问题（如首批国家级鉴定机构的遴选）、鉴定服务收费管理问题等。

1.3 社会鉴定和职权鉴定两类鉴定机构和鉴定人全部纳入统一管理

社会司法鉴定机构和鉴定人的审核登记，司法行政机关按《决定》规定的条件和程序，在2008年前完成登记、注册、公告、名册编制工作。侦查机关（含公安、国安、检察）职能鉴定机构与鉴定人2008年前主要由其主管部门实施登记管理，2008年以后，司法行政管理部门根据《决定》规定和立法机关的意见，对其实施统一备案登记管理。即侦查机关鉴定机构和鉴定人由其主管部门按《决定》规定的条件进行审核后，报司法行政机关登记备案、编制名册并颁发相关的司法鉴定资格证件证书。此项工作现已进入补缺、补漏阶段。据不完全统计，全国现有依法统一登记管理的鉴定机构9 000余个，鉴定人约10万人，其中审核登记和备案登记的各占一半，结束了司法鉴定机构和鉴定人“网上无名”的状况。

1.4 司法鉴定活动管理初步进入法治化、科学化、规范化轨道

（1）法医类、物证类、声像资料类（下称“三大类”）鉴定业务全部纳入统一登记管理范围，各类鉴定机构按照依法核定的业务类别受理鉴定。“三类外”鉴定业务多数省、市一级纳入登记管理范围，国家一级正在解决登记管理与名册使用中的遗留问题。

（2）国务院政法五部门按《决定》精神和部门实际情况，分别制定了鉴定机构与鉴定人内部管理办法和鉴定规则及鉴定委托办法。近年，根据中央政法委指示，由司法部牵头正在拟订统一的鉴定规则，由最高人民法院牵头正在拟订合理控制重复鉴定、有效解决鉴定争议等规范性文件。

（3）统管和分管鉴定工作的政法四部门按《决定》和各自的《管理办法》《鉴定规则》要求，对所属鉴定人进行了1-2轮的上岗培训、转岗培训、专业深化培训，不同层次鉴定人的法律知识、鉴定基础理论水平、专业技术水平有明显增强和提高。

（4）在全国范围内对从事“三大类”鉴定业务的鉴定人，按国家鉴定质量管理要求，开展了统一的鉴定能力验证，通过率达60%以上。

（5）对鉴定机构的仪器设备和检测实验室分期分批进行认证认可后续补课工作，约有三分之一的鉴定机构已获得通过。已通过者作为申请国家级鉴定机构资质评审的必备条件之一。

（6）各类鉴定业务的主要鉴定类别制定了鉴定质量管理规范，落实了监督、评估制度，为提高鉴定工作质量提供了制度保障。

（7）鉴定涉及诉讼的专门性问题的数量逐年增加，鉴定质量有明显提高。2007年以前，两类鉴定机构年鉴定各类专门性问题200余万项，2009年超过300万项。多数鉴定意见客观、真实，符合科学技术标准要求，获得了司法机关采信，为保障公正司法、保护当事人合法权益起到了积极作用。

1.5 鉴定标准和技术规范正在修订，行将陆续出台

从科学与法律角度要求，凡是法定鉴定对象都应有鉴定技术标准。鉴定的标准化、规范化是《决定》规定的要求，是法定证据的必备条件，是鉴定意见科学、客观、公正的保证，是减少和避免鉴定失误、防止随意性鉴定的有效措施，也是解决鉴定争议的基本准则。但由于多种原因，我国及外国许多鉴定类别至今尚无法定的鉴定标准，包括较为成熟的指纹鉴定、枪弹痕迹鉴定技术。鉴定管理部门一直重视这项工作，20世纪80年代后陆续出台了若干标准。《决定》实施后加速了鉴定标准的研究、修订和起草工作，并在《鉴定程序通则》中对不同专业的鉴定技术标准，分别作了规定。近3年，有关部门对各自专业领域主要鉴定对象的鉴定技术标准进行系统研究，并成立若干小组对原有标准进行审核、修订，对已具备较好条件的专业起草鉴定技术标准方案，对条件尚不成熟的专业列为重点课题进行研究并起草建议稿。目前，“三大类”鉴定业务中即将有一批修订标准和新制定的标准出台。

1.6 鉴定机构的资质评审和认定工作取得了阶段性成就

鉴定机构的资质，是其能力、作用、地位、影响力的标志。对鉴定机构实行资质评审与认定，是根据鉴定机构的不同条件进行等级划分，有重点地进行培养，使其承担不同的任务，推动鉴定事业的全面发展。2009年，评审与认定了首批国家级鉴定机构10个，现已经公布。以后将陆续进行国家级、省级、普通级鉴定机构的评审与认定工作。

1.7 鉴定行业管理即将形成体系

我国司法鉴定工作实行行政管理与行业管理相结合的管理模式。各类鉴定机构和鉴定人以行政管理为主（侦查机关鉴定机构与鉴定人实行双重行政管理）、行业管理为辅。行业管理是协助行政管理部门对鉴定机构、鉴定人、鉴定活动涉及的职业道德、职业纪律、技术标准、技术规范、鉴定质量等方面的专业问题和行纪行风进行管理。5年来，各级鉴定管理部门在抓行政管理工作的同时，积极抓行业管理的组织建设工作，到目前止，已有20余个省、市、区成立了司法鉴定（人）协会。全国性的司法鉴定协会正在筹建。去年以来，又着手在鉴定行业组织和民营鉴定机构建立党的组织，加强鉴定管理工作的领导力量。

1.8 狠抓职业素质教育，更好为诉讼活动服务

社会鉴定机构与鉴定人实施统一登记后，各级鉴定管理部门一手抓业务管理、一手抓思想教育工作，多数省级管理部门根据《决定》规定，制定了司法鉴定职业道德、职业纪律守则，开展了多种形式的教育并定期检查执行情况。司法部经过充分的调研和反复的研讨，于2009年颁布了《司法鉴定职业道德基本规范》，对提高鉴定机构与鉴定人的思想素质、法律素质、业务素质和端正行风行纪起到了积极的推动作用。

1.9 鉴定投诉管理取得成效

重视鉴定投诉管理工作，建立了严密、有效的鉴定投诉受理、调查、处理、反馈机制。鉴定投诉管理是鉴定行政管理的重要组成部份，是检查鉴定质量、鉴定队伍素质与作风的一道重要关口，也是确保公正司法、保障社会安定的一项重要措施。5年中，多数省级鉴定管理部门制定了鉴定投诉处理规定，各级鉴定管理部门设置了机构和人员专管鉴定投诉工作。鉴定主管部门2008年颁布了《司法鉴定投诉处理办法》，使该项工作走上统一、规范轨道。全国每年受理鉴定投诉事项上万件，做到件件有调查、处理和反馈，并建立有完整的鉴定投诉档案。各鉴定机构建立了投诉接待和回复制度。由于鉴定职业道德、职业纪律教育的加强，鉴定投诉的查处较为及时、严格，鉴定的违法、违规、违纪行为明显减少。

1.10 不合理收费现象得到遏制

制定了社会鉴定机构鉴定服务收费标准，鉴定收费不合理的现象得到有效遏制。我国地域辽阔，经济发展水平悬殊，加之社会鉴定机构之间经费来源不同，所以，鉴定收费标准存在自然差别。有的鉴定机构打“擦边球”违规收费，超出当地物价部门规定，造成了乱收费现象，“鉴定难”的呼声由此引起。司法鉴定主管部门会同国家发改委和政法四部门，经过两年的努力，制定了统一的鉴定收费标准并于2009年实施。执行一年多来，效果较好，乱收费现象大大减少。

5年来，执行《决定》所取得诸多的成绩是明显的、有目共睹的。那种认为“三大类”司法鉴定由司法行政部门统一管理后，“多头鉴定、重复鉴定没有得到根本遏制，给执法办案、诉讼活动带来困难，社会各界意见较大”的看法是片面的。客观、全面地评价《决定》实施后所取得的成绩，是对立法内容和执法效果的检验与肯定，有利于完善司法鉴定立法，将司法体制改革引向深入。

2 《决定》施行中存在的问题与不足

2.1 尽快解决执行中存在的几个重要分歧

《决定》实施5年以来，国家政法部门之间，对《决定》基本精神的理解仍有差距，处理某些具体问题的方式分歧较大。当前，政法五部门的鉴定管理机构应当在统管体制框架内，统一对重点问题的认识，进一步协商处理好四个带有法律性、政策性的问题：（1）对“三类外”鉴定业务的管理问题，应当在司法行政机关统一管理的前提下，与审判机关协商管理与使用的分离；（2）侦查机关鉴定机构可否受理民事诉讼、行政诉讼的鉴定委托，这个问题《决定》已经作了限制性规定，但执法中一直有争议，部门之间又难以解决；（3）不同资质鉴定机构的职责如何依法划分，首批国家级鉴定机构公布以后，如何划分履行职责；（4）制定政法五部门和各类鉴定机构与鉴定人共同遵守的鉴定规则。前述三个问题解决不了，这个问题的解决必然受影响。不将现有认识统一到《决定》规定的精神基础之上，长期争议的四个问题恐会继续下去。

2.2 现有鉴定资源的利用既要合法又要合理

我国现有鉴定资源基本上可以满足为诉讼活动服务的需要，但配置、利用不合理，闲置、浪费鉴定资源的现象要合法合理解决。当前需解决三大问题：（1）侦查机关鉴定资源利用不充分。可在《决定》规定精神基础上适当调整鉴定受理范围，即刑事鉴定的受理、民事和行政诉讼中涉及特殊鉴定事项的受理（如电子物证、部份声像资料鉴定）；（2）政法五部门所属事业单位（科研所、院校等）的鉴定机构应当依法定性为社会鉴定机构，统一由司法行政部门登记管理，不应视为并列入侦查机关或司法行政的鉴定机构。如公安部物证鉴定中心、司法部司法鉴定科学技术研究所鉴定中心等均应归属社会鉴定机构序列，鉴定受理不受限制。（3）人民法院系统内闲置鉴定资源的利用。多数高、中级人民法院的鉴定设备和人员具有一定优势，除一部份转入司法辅助技术部门外，其余的可转入相应事业单位的鉴定机构。

2.3 鉴定委员会不能变为鉴定机构

部分地区的司法鉴定委员会或司法鉴定专家委员会的性质、职责要依法明确，不应成为变相的鉴定机构。《决定》颁布前，许多省、市根据地方法规组建了司法鉴定委员会或司法鉴定专家委员会，是一个集鉴定管理与“终局鉴定”于一身的双重性质的机构。《决定》实施后，大部份省、市撤销了这个组织，少数地区因编制和经费原因仍保留了组织和牌子，但未履行职责，个别的也组织一点带有咨询性质的“鉴定”。如有的省、市在《决定》实施后修订了地方法规，将原司法鉴定委员会改为司法鉴定专家（应加“咨询”二字）委员会，承担技术顾问和专家咨询两个任务，但不是鉴定机构。由于人员保留、名称保留、牌子照挂，甚至以“司法鉴定中心”名义发布信息，人们以为司法鉴定委员会依然存在，出具的咨询意见仍属“终局鉴定”结论。这种似是而非的作法，一定程序上影响了执法的严肃性。司法鉴定主管部门应严格遵照《决定》规定，对各地区的这类模糊机构进行清理，并向社会公告，以防止鱼目混珠。

2.4 对司法鉴定服务对象的认识必须统一

司法鉴定服务对象是由诉讼法律确定的。一般是指司法鉴定受理的法定范围。我国三大诉讼法规定，鉴定活动是诉讼活动的组成部份，必须按照诉讼法律规定的程序进行，其任务是解决涉及诉讼的专门性问题并为诉讼提供证据，为实现诉讼目的服务。诉讼中依法委托的鉴定才是司法鉴定。《决定》规定，社会司法鉴定机构与鉴定人是为诉讼活动提供鉴定服务的，侦查机关鉴定机构与鉴定人主要为刑事诉讼提供鉴定服务。那种认为司法鉴定是为司法机关服务，或者是为社会服务，或者是为诉讼当事人服务的观点都是不正确的。特别是认为“社会司法鉴定机构是为社会服务”的提法是极端错误的，这是引起鉴定混乱的基本根源。笔者以为，从司法鉴定主管部门到基层管理部门、从各类各级鉴定机构到每个鉴定人，都要明确司法鉴定必须客观、中立、公正地为诉讼活动服务的根本理念，纠正司法鉴是为社会服务和“有请必鉴”的片面认识和错误作法。

2.5 处理好行政管理与质量管理之间的冲突

《决定》第五条第三款规定，鉴定机构应当具备的条件之一是“有在业务范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室。”由于我国鉴定机构发展历程曲折和管理工作稚嫩，两类鉴定机构在登记注册前对仪器设备和检测实验室都未进行认证或认可。近几年，鉴定主管部门会同国家认可委，组织专家组对已准入的相关鉴定机构进行认证认可的后续补课程序，这是合法的、必要的。但在名义上有违法律规定。新闻媒体、鉴定管理部门文件、鉴定机构的标语、认证认可结论一律定位为“对司法鉴定机构的认证认可”，扩大了“认证认可”范围，否定了依法准入的合法性。已准入的鉴定机构是按《决定》规定的条件和程序进行的，再由非法定部门进行认证、认可无疑推翻了法定程序，有失法律威严。正确的作法和提法应是：“对司法鉴定机构仪器设备的计量认证和检测实验室的认可”。同样，鉴定规范化管理也必须以法律为依据，不得与之抵触。如鉴定文书签名，三大诉讼法、《决定》都明确规定鉴定人应当签名或盖章，但认证认可机构规定鉴定文书除了鉴定人签名外还必须有授权人签名才算有效。这与诉讼法规定、鉴定人负责制规定、证据材料规定相抵触。等等。这些政出多门的问题，鉴定主管部门若不依法统一，不仅造成执法冲突、干扰管理秩序，也会影响鉴定的公信力。

2.6 社会司法鉴定机构建设应坚持以公益性为主

所谓社会司法鉴定机构是指与侦查机关职权鉴定机构相对的中立性鉴定机构，并非为全社会提供鉴定服务的机构。侦查机关鉴定机构是理所应当的公益性机构。社会司法鉴定机构建设要坚持公益性为主原则，是指以服务诉讼的事业、企业性的鉴定机构为主、民间商业性鉴定机构为补充。在鉴定收费方面以补偿收费为基本形式，鉴定活动主要体现为公益活动。司法鉴定活动所以属于公益活动，是由活动性质和目的决定的。具体原因是：（1）司法鉴定是关系国家安全、公共安全、公共利益的活动，不能实行商业化、市场化。（2）鉴定活动是诉讼活动的组成部份，而诉讼活动是服务性的、非商业性的。（3）司法鉴定的基本任务是为诉讼活动如实提供证据，而诉讼证据不能通过商业手段获取。（4）司法鉴定服务活动坚持公益性原则，有利于防止司法腐败。（5）社会司法鉴定机构建设坚持公益性为主原则，有多方面的优越性：有利于确保鉴定意见的科学性、客观性、公正性；能够满足多数诉讼当事人进行司法鉴定的需要，遏制“鉴定贵”的发展势头；可以有足够力量扭转鉴定机构向商业化发展倾向，可以确保司法鉴定事业持续、稳步发展。

坚持以公益为主这一原则，司法鉴定管理部门应当做到以下五点：（1）在发展全局上应树立公益为主机构占绝对优势的指导思想。经费来源有保障、鉴定资源丰富、鉴定队伍素质较高、鉴定能力较强、鉴定意见公信力较高的公益性为主机构应占总数的60%以上。并要涵盖各个地区、各个专业，做到布局合理。（2）各地区应将大专院校、科研院所、公益事业单位、大中型企业附属的鉴定机构作为中坚力量进行扶持，在政策上给以一定优惠，经济上给以必要资助。如宁夏回族自治区的措施是值得效仿的。（3）各级鉴定管理部门要对现有机构进行排队、清理，对于那些不符合条件或者虽符合条件但一、二年内没有受理鉴定业务的鉴定机构要取消继续登记或暂缓继续登记；对于局部条件薄弱的机构要限令定期完善。（4）国家发改委和司法部要尽快制定“双轨制”鉴定收费标准。现行收费标准不合理，没有将补偿性收费和营利性收费区别开，对公益性机构基本合理能够坚持执行，但民营机构就常常“协议”收费，仍会导致收费混乱局面。民营鉴定机构应当允许高于统一标准的40%～60%。（5）民营性鉴定机构的发展要有所控制，在大中城市或经济比较发达的地区可建立一些鉴定资源充分、业务有特色、适合诉讼需要并能弥补公益性机构能力不足的营利性机构，要坚决纠正某些地区出现的“普遍开花”的偏向。

2.7 司法鉴定行业组织不应建立司法鉴定机构

目前约有三分之二的省、市、区成立了司法鉴定（人）协会，有的准备申请成立鉴定机构开展鉴定活动，有的协会章程中也规定了开展鉴定业务活动是其任务之一。这种作法或规定是违背立法宗旨的。鉴定协会是行业自律组织，是协助司法行政部门实施管理的助手，它无权担当鉴定组织主体；鉴定协会成员绝大多是法定鉴定人，如果再次成为协会鉴定机构的实施主体（在协会鉴定机构注册登记），无疑构成一个鉴定人同时在两个鉴定机构注册的违法行为。同时，自己协管，自己鉴定，也不客观、公正。鉴定主管部门对这种设想或作法，要予以劝阻和禁止。

（本文编辑：朱淳良）

DF8

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10.3969/j.issn.1671-2072.2011.01.016

1671-2072-（2011）01－0065－04

2010-10-11

邹明理（1938-），男，教授，主要从事司法鉴定理论与技术的研究。E-mail：GAOyin712@163.com。