网络问政与协商民主的新发展

孙立明

（国家信息中心，北京100045）

网络问政与协商民主的新发展

孙立明

（国家信息中心，北京100045）

进入21世纪，从中央到地方，互联网上各种直接或间接的政治参与活动方兴未艾。最近，随着网络问政的兴起，政府与公众有了更直接的互动平台。本文对近年网络问政在各地的最新实践进行了归纳和分析,并从协商民主的视角,探讨了网络问政对民主政治发展的意义和作用。

网络问政；协商民主；电子政务

一、互联网的民主功能

随着互联网的快速普及和网民人数的增长，网络传播与网络舆论的影响力日益显现，互联网作为公共领域和公民政治参与渠道的作用也在不断增强，互联网的民主功能正在得到越来越多的体现。

经过三十多年经济高速成长之后，面对越来越多的社会矛盾和社会问题，民主政治和法治建设的任务相当繁重。转型期社会的复杂性，加之中国特殊的政治和文化传统，民主化道路的探索与实践很可能是多样的也是艰难的。现在人们越来越认识到，协商民主作为一新的民主发展范式，无论是作为直接民主的一种形式，还是作为代议制民主的补充，在政治发展中的作用都值得重视。近年来，网络政治参与的兴起为协商民主的发展注入了新的推动力。

信息技术特别是互联网对政治发展的影响，对政治家来说，就是在选举、政策制定、个人形象规划等方面充分利用互联网的各项功能；对公众而言，则是利用互联网获取信息，通过网络表达利益诉求，实际参与政治生活。然而，互联网技术的潜在政治功能会在多大程度上以及通过何种具体的方式影响政治进程，还要受到一个国家政治经济环境的制约。

当前，面对日益严重的社会矛盾、利益冲突与价值多元的现实，无论是对执政党还是其他民主党派，或者其他社会阶层的人都认识到政治体制改革与政治民主是绕不开的巨大挑战。进入21世纪，从中央到地方，互联网上各种直接或间接的政治参与活动方兴未艾。最近，随着网络问政的兴起，政府与公众有了更直接的互动平台。网络参政议政作为直接民主的一种形式，从内容到形式都体现了协商民主的一些基本诉求，为协商民主的发展带来了丰富的想象空间。

二、协商民主的内涵与价值诉求

在西方社会，20世纪80年代以后自由主义民主和代议制民主受到了越来越多的质疑和批判，以强调公民参与为基础的一种新的民主模式——协商民主开始受到广泛的关注。协商民主理论的要义是公民通过公开、自由而平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共事务和政治生活,增进公民对公共决策的理解与认同。

杨炳超把西方学者对协商民主的内涵的界定归为四类:一是一种决策机制。协商民主就是要让所有受决策影响的公民都能够平等地参与决策的过程,自由表达和交流信息,从而赋予决策以正当性。二是一种秩序良好的宪政民主。三是一种政府性的实体。四是人们就公共事务进行协商并参与公共决策的过程［1］。陈家刚认为，协商民主具有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性八个方面的特征［2］。

另外，与西方协商民主理论产生的社会背景与文化渊源显著不同，中国也有自己的政治协商传统。叶小文认为，“中国有世界最大的协商民主的固定平台——各级人民政协组织，各党派、阶层、界别、民族、宗教的代表以及海内外华人代表，按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，通过政协组织参与政治协商”［3］。但是也必须承认，由于当前政治发展任务的艰巨性和社会矛盾的复杂性，无论是从西方的协商民主理论还是从中国自身的政治协商的观点看，在协商主体的广泛性、协商议题的深度和广度、协商民主的制度化与经常化等方面，协商民主都还有很长的路要走。一种更为可取的态度是，在继承我国政治协商的优秀传统的同时，借鉴国外理论与经验，探索新形势下的协商民主之路。

2011年第4期〖〗中央社会主义学院学报〖〗〖〗孙立明:网络问政与协商民主的新发展〖〗2011年第4期

三、网络问政兴起的社会背景

网络问政是当前政治发展中最令人关注的现象之一。网络问政的兴起有四个方面的背景因素。

第一，自20世纪90年代互联网进入我国之后，互联网快速发展普及。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的最新报告显示，截至2010年年底，我国网民规模达到4.57亿人，互联网普及率增至34.3%，移动电话用户达到8.59亿，手机网民总数达到3.03亿人。同时，博客、微博、QQ、MSN、社交网络等新的网络交流沟通渠道不断出现，信息传播的速度和范围空前提高，个人发布信息的成本大大降低。网民人数的增长与网络接入的便易性使网络民意的代表性和真实性比以往有了明显提高。

第二，它得益于电子政务这些年的建设。由于政策支持和资金投入，经过十多年的发展，无论是政府内部的业务系统建设，还是政府网站、电子政务网络建设都具备了相当的规模和技术能力。有些地方和部门的电子政务已开始在政治参与和电子民主方面发挥作用。

第三，从政治发展的角度看，网络问政的兴起，一方面反映了政府对公民意见的重视程度不断提高；另一方面，也是由于当前社会矛盾、利益矛盾、价值冲突加剧，公众的不满情绪和表达诉求的愿望相当强烈。然而，由于我国缺乏经常性、制度性的民意表达和诉求渠道，互联网正好填补了这方面的需要。

第四，20世纪80年代尤其是90年代以来,无论是城市还是农村，涌现出了许多协商制度形式——民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)证会等。进入新世纪以来，借助于网络技术的优势，政府与公众之间直接沟通渠道的建立，激发了公众的政治参与热情，增加了公众的政治效能感。

四、网络问政的渠道与平台建设

（一）网络问政发展的简单回顾

2006年，人民网创建了“有话网上说”栏目，为各省市委书记、省长及各地市县主要领导干部开通专属留言页面，供网友随时向各级领导反映情况和问题。2007年，人民网开办了名为“地方问政留言板”的网络问政栏目。

地方网络问政起步还要更早。2004年10月，大河网创办的大型报纸和网络互动栏目《焦点网谈》问世，它将报纸、网络和手机整合在一起。这之后，烟台胶东在线的“网上民声”，湖南红网的“百姓呼声”也相继开办。

2008年2月，奥一网和南方都市报首次提出了网络问政，这年《岭南十拍》特刊的出版，以及随后问世的一本网络问政的专著《破局》，标志着广东网络问政进入到了一个新阶段。许多人把2008年称为“网络问政元年”，还有一个重要原因，就是这年6月20日胡锦涛总书记在人民网与网民进行了交流。胡锦涛同志指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”，把互联网看作是“了解民情、汇聚民智”的重要渠道。从2009年到2011年，温家宝总理连续三年在“两会”前通过新闻网站与网民交流。最高层领导的示范作用是网络问政发展的一个重要动因。

2010年9月8日，人民网的中国共产党新闻网正式推出“直通中南海——中央领导人和中央机构留言板”。也是在这一年，广东网络问政平台的开通，使网络问政在常态化和制度化方面向前迈出了一步。

（二）主要网络问政平台的特色

就网络问政而言，政府与公众之间的对话和沟通一般是通过政府部门所办的新闻网站或其他综合性网站进行的。比如，广东的奥一网、南方网，湖南的红网，河南的大河网等。通过这些平台，来自公众的诉求建议以留言的形式上传，经整理后传达到政府相关部门。同时，政府部门也会组织由官员和网民参加的在线访谈类节目。网民的留言经过选择上报政府有关领导和部门处理后，再将政府部门的反馈信息通过平台传达给网民，形成了有问有答的沟通模式。

广东网络问政成为政府部门经常化的工作大约是从2009年开始的。这年5月，广东省公开发布《关于建立与人民网、南方网、奥一网网友良性互动机制的工作方案》，规定由省委办公厅网络信息资源处组织专人负责分析整理归类网友留言，编发《网友留言周报》、《互联网信息快报》等刊物，上报省委主要领导参阅。2009年6月29日，第一次网民集中反映问题交办会举行，要求相关部门对17个网民重点反映的问题必须限期落实、解决和回复。到2010年4月，广东省委办公厅正式建立日常交办机制和督办机制。在现在行政机构和运行格局中，嵌入了网络问政的内容。

南方都市报常务副总编辑、奥一网创始人任天阳将广东的做法总结为14个方面。分别是：1.就重大政治、经济、文化等问题，与知名网友以座谈会的形式互动交流。2.与网民在线交流。3.指定人民网和奥一网搭建网络问政的平台。4.定期举行网民反映问题的交办会。5.设置网络发言人。6.设置网络和手机信访的平台。7.地级市设置网络问政平台。8.开设博客和微博。9.对重大决策公开征求意见，通过网络进行投票。10.对官员述职进行网络直播。11.组织网友线下考察社会关注的工程或场所。12.向网友公开发拜年信。13.官员网络访谈，对涉及民生的重大问题和政策对官员进行访谈。14.举办网民论坛。线上线下，场内场外，官员网民，直接面对面进行互动交流［4］。

综上所述，从2004年到2010年，差不多经过了六年的时间，从中央到地方，网络问政已取得了一些成功的经验。而广东、青岛等走在全国前列的地区已开始着手将网络问政从制度创新转变为政府经常化工作的一部分。

五、网络问政的要素与运行机制

（一）网络问政的内涵

在我国，网络问政主要包括两方面的意思。从网民的角度看，网络问政是个人或社会团体通过互联网各种言论方式对特定事件、政治议题和政策发表意见的行为，是公众政治参与的一种新形式。网民通过网络表达形成的公共舆论进而对政府管理和政府政策产生影响也属于网络问政的范围。从政府方面看，网络问政是指政府回应公众的需求、反映的问题和批评建议，或者借助互联网主动征询公众的意见和建议。网络问政是信息化条件下政府履行公共服务与社会管理职能的一种新的有效方式。

湖南红网最近推出了“问政湖南”频道。该频道是这样定位自己的：“网友、湖南各级党政一把手，可通过网络沟通彼此，实现‘一对一’、‘零距离’的交流对话。每一条留言都至少连线着一名党政一把手”［5］。

网络问政的主体主要来自三个方面。首先是政府官员，其次是公众，再次是NGO等民间组织。而政府网站或政府主办的新闻网站常常作为一种中介组织，起到沟通政府与公众的作用。在网络问政中，目前政府仍然是主导者。如果政府部门不积极不主动，公众网络问政的积极性就会大打折扣，目前网络问政还属于地方政府管理创新实践的范畴，要想让网络问政落到实处，还必须有制度上的保障。只有建设了常态化的制度，才能保证公众对网络问政持久的关注，避免有问无答或答非所问的情况发生，或者成为某些地方政府和官员的“秀场”。对于公众而言，网络问政关键在于增强实效，切实解决他们实际的利益诉求。

网络问政是政府回应性与公众参与性的双向过程，也是个体自主性与公共性共同成长的过程。它有助于推动政府职能转变和提高政府公共服务意识的提高，弱化官本位意识；对个人来说，以独立的个体身份公开且直接向政府部门或官员反映问题、寻求帮助，提出意见，有利于增强个人自主性与个人权利意识，有助于提高公众政治成熟度与政治效能感，有利于培育现代公民意识。

一般网站上网民留言板上的内容庞杂，数量巨大。但热点仍围绕着人们普遍关心和遇到公共政策问题、社会民生问题、个人或群体事务以及对政府的建议与批评。

（二）网络问政的主要类型

一是事件驱动与舆论压力类。可以举出大量因为突发事件所引发的网络舆论迫使政府相关部门不得不出来回应社会公众的例子：上海的“钓鱼执法”，河南的王帅发贴，厦门PX事件、“邓玉娇案”，以及最近的“钱云会案”。在网络舆论的压力下，或许还有来自上级领导的干预，有关政府部门不得不出面回应舆论，并对相关问题和政策作出解释、修正和处理。

二是政府常态化运作类。这主要是由地方政府主办的新闻网站负责网络问政相关事务。广东的“广东省网络问政平台”、湖北红网以及该网新近推出的“问政湖南”频道、江苏龙虎网的“民声平台”就属此类。

三是社会网络类。各类地方网络论坛，比如，北京的京华论坛、合肥论坛，以及百度贴吧的地方留言版，天涯社区等。

四是官员个人博客类。官员通过博客或微博与网民即时交流。比如，云南省委宣传部副部长伍皓的个人博客，惠州市委书记黄业斌的个人微博。

（三）网络问政的制度化建设

网络问政最大的特点是在公众与政府之间建立了一条畅达的沟通渠道和交流平台。但网络问政会不会是做秀，会不会只是一时之举？如何保障网络问政的常态化、制度化是人们十分关注的问题。从目前看，可以从常态化、制度化、有序化、组织化几个层面理解网络问政。

人民网、南方网、奥一网、大河网等网站网络问政平台的建立，是网络问政常态化和制度化的主要体现。具体表现在信息的收集、报送、办理、反馈等制度的建立。比如，广东省委办公厅网络信息资源处负责网络问政平台的日常工作。所谓有序化，是指将网民的意见进行分类整理，传达至相关政府部门。这使网民与官员之间的互动有了更强的针对性。显然，面对海量的网络言论，如果官民之间没有直接对应的沟通渠道，网民很可能只是说说而已。但如果网民的意见能够交由一个具体的部门和领导负责解决，那么，相关部门是否答复或如何答复，是否解决或如何解决就是可以检验和追溯的，同时也可作为考核工作业绩的一个指标。有序化还表现在，网络问政的过程中还涌现出一些具有独立思维、关注公共利益的“网络公民”，作为“民间智库”参与网络问政，并出现了一些群体性活动。从2010年开始，在湖南省委、省政府的支持下，常年活跃在民间的“网友观察团”与经济和社会方面的专家一起去湖南14个州市100多个乡县实地观察，并向相关官员传达“网民”的声音。类似这种新的网络民间组织的产生，提高了公众“问政”的深度，培育了公民个人的责任意识与权利意识。通过有序表达与有组织表达，在公众和官员之间逐渐树立理性、协商、尊重、平等的政治文化精神。

不难看出，网络问政的实践体现了协商民主的一些基本特征，比如，参与主体的多样性、平等对话、理性协商、私人性与公共性的统一、对话常态化和制度化的初步建立等。

六、网络问政的社会影响

（一）政府管理与运行方式

在过去三十多年里，政府组织结构和管理方式的变化是有限的。传统的金字塔式政治结构，官本位、对上负责，政府运行和决策“黑箱操作”沿袭已久。网络问政借助外部网民的力量，通过官民互动的形式，自上而下和自下而上相结合，一定程度上使官员不能像过去那样只关心上级或同级相关政府部门的意见，而对来自社会的呼声漠不关心。另外，过去官员对政务信息是垄断的，有了互联网以后，官员不但要像过去那样听从上级的指挥、满足上级领导对信息的要求，而且还要直接面对公众的信息需求，回答和解决公众的各种问题。网络问政的推行可以提高办事的效率，减少推诿扯皮现象，官员对待网民的批评也需要采取比以往更积极和宽容的态度。

网络问政对政府履行职能，特别是对提高社会管理与公共服务能力提供了强有力的技术手段。如果用好网络，特别是通过网络问政，社会怨恨情绪可以得到一定程度的舒缓，还可将一些公共危机化解在萌芽状态。

（二）公共政策制定与调整

网络民意对公共政策的影响从早期的“孙志刚事件”开始，通过一些典型的社会影响大的网络事件得到了越来越多的体现。在“杭州飙车案”中，网络民意改变的只是政府的态度，得到了官方回应；而在“厦门PX”一案中，改变的则是政府的公共决策，厦门市政府最后不得不宣布放弃对PX项目的引进。由于网络政治动员的方便、快捷和参与者的规模效应，其对公共政策影响将来可能会更为有力和广泛。在2007年11月互联网上开展的关于“五一”黄金周存与废的大讨论、2008年关于燃油税费改革的讨论以及2009年番禺垃圾焚烧厂事件的讨论中，网络民意以不同方式对公共政策的制定与实施产生了影响。另外，每年“两会”前期，人民代表与政协委员在提案准备过程中上网征询网民意见并体现在提案中的做法也间接对政策和法律的制定产生了影响。

（三）网络公民与新的政治参与团体

有调查显示，多数人认可网络作为保障公民基本权利的一个有效手段。网络问政的过程也是公民权利实践与政治参与主体成长的过程。随着网络问政的发展，有理由相信一个基于网络的意见阶层的政治影响将会越来越大。这个意见阶层的成长尽管才刚刚开始，但从过去泛化的网民到公民记者、意见领袖，再到所谓的意见阶层，网络问政使公民政治参与在广度与深度方面得到了双向扩展。网络问政使网民从受众、发贴人，博主、思考者走向了行动者。

随着网络问政的深入，广东出现了一批能够独立思考但又不缺乏理性精神的“网络意见领袖”。例如，被评为广东网络问政十大经典案例之一的“潮涌珠江— —广东网民论坛”（论坛的主题是“广东生存法则”），成为首届网络公民的当选者。论坛参加者包括广东网民论坛的108名网友，44名民间智库及特约观察员，20多名政府官员。“潮涌珠江— —广东网民论坛”是由民间智库发起，主流媒体搭台，政府部门回应。彭澎（“南方民间智库”发起人之一）说：“我们是广东网民，我们是网络问政的推进者，我们是民主政治的创新者，我们是公民社会的实践者。”“广东网民论坛”获奖理由是这样说的：“他们出身草根，他们结构多元；他们是自由的思考者，也是实际的行动者。他们有一针见血的‘拍砖’，也有具体而微的可行建议。他们是社会的主体，也是民智的源泉。他们通过稳定的渠道参与社会治理，他们就是首届‘潮涌珠江— —广东网民论坛’的参与网民。”［6］

七、结语

将上述网络问政的实践与前述协商民主的基本特点和要素作一比较，可以发现，网络问政具备了协商民主的许多基本属性，并在以下几个方面丰富了协商民主的实践。

第一，网络问政使协商民主的层次有了提高。从过去主要是基层的各种协商提高到了省一级部门的协商，协商的效果也较为明显。

第二，协商内容也从过去局限于个人事务、基层事务，上升到了宏观政策甚至战略的层次。比如，广东对“珠三角发展规划”征求意见。

第三，人民代表和政协委员在准备提案过程中，通过互联网征询网民的意见，在提案中反映网民的意见，是直接民主与代议制民主相互补充的一种可行方式。

第四，网络问政使协商民主向常态化、制度化方向迈进了一步。由于不断增多的网民数量和网络技术的大众化，协商参与主体的数量和多样性、差异性也在提高。

中国的政治民主正处于探索和发展之中，任何有利于扩大政治参与、信息公开、平等对话、利益表达、倾听公众呼声的政治实践都应当提倡。诚然，网络问政目前还是局部性的现象，能否持续和拓展也有待进一步观察。但无论是从网络问政的实际效果上看，还是从公众对互联网在今后政治发展过程中的重视程度上看，网络问政的前景都令人期待。

［1］杨炳超.协商民主:内涵、背景及意义［J］.东岳论丛，2010(2):178-182.

［2］陈家刚.协商民主的概念、要素和价值［J］.中共天津市委党校学报，2005(3):54-60.

［3］叶小文.全国“两会”备受关注“协商民主”正开出一条新路［N］.北京日报，2011-02-28.

［4］任天阳.广东网络问政脉络缕析［BE/OL］.http://wen.oeeee.com/a/20101108/946129.html.

［5］红网《问政湖南》频道试开通公告［BE/OL］.http://wz.rednet.cn/Article.asp?id=99.

［6］游星宇.“广东网络问政十大经典案例揭晓‘网上交办’位第一”［BE/OL］.2010/04/17,http://wen.oeeee.com/a/20100417/874066.html.

责任编辑：王文京

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1002-0519(2011)04-0093-05

2011年8月〖〗中央社会主义学院学报〖〗Aug,2011第4期（总第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)

2011-04-25

孙立明，男，国家信息中心信息化研究部副研究员，主要从事网络社会、电子政务研究。