论我国反腐败法律体系的构建

2011-02-18余其营

中央社会主义学院学报 2011年4期

关键词：申报财产腐败

余其营

（南阳理工学院，河南南阳473004）

论我国反腐败法律体系的构建

余其营

（南阳理工学院，河南南阳473004）

世界各国的反腐败实践表明，进行制度性建设特别是法律体系的建设是行之有效的反腐败措施。要从预防性法律、惩治性法律和监督性法律等三个方面对我国的法律体系进行重构，以遏制日益猖獗的腐败现象。

反腐败；法律体系；预算法；举报法；财产申报

腐败可以说是任何国家和地区都避免不了的一个社会现象。它与国家的公共权力是共生共长的。对我国而言，尤其是自20世纪90年代开始，随着改革开放的深入，腐败现象呈现出迅猛的扩张势头。据透明国际的调查，2005年在全球158个被调查国家和地区中，中国香港排在亚洲第2位，全球第15位；中国台湾排在全球第32位；中国大陆则排在全球第78位。在2006年、2007年的清廉指数排行榜中，中国排名略有上升，但仍然靠后。透明国际的数据可能由于种种原因会出现偏差，但就整体而言，确实能从一个侧面反映当前中国腐败问题的严峻性，反腐败已经成为关系党和国家生死存亡的重大问题。

一、腐败的概念及反腐败法律模式

（一）腐败的定义对腐败概念的准确界定是进行反腐败研究、制定有效的反腐败措施的基点和前提。关于什么是腐败，现在仍有较大的争议。基于反腐败的需要，我们所说的腐败不仅仅是一种社会的现象、一种状态，更主要是一种行为——“腐败行为”。目前，世界各国及国家组织对腐败的界定大致可以归纳为三种类型：一是职责偏离型。它以破坏约束政府官员行为的法律规范作为腐败的本质规定，将那些为了个人利益而滥用公共权力，违背自己的职责和法律制度的行为定义为腐败。二是市场交易型。该定义以市场为中心，深受市场理论及方法的影响，认为腐败是将市场交换原则引入公务，腐败的公务人员如同一个商人，把人民委托的权力作为私人享有的“资源”在市场上出售，其获益的多少取决于市场对该“权力资源”的需求程度及交易的风险。三是公益损害型。该定义认为，公共的利益高于个人的特殊利益，当掌握公职的人员为得到金钱或者其他利益而采取了有利于个人并损害社会公共利益的行为时，腐败就产生了。

以上定义尽管侧重点不同，分析腐败的角度不同，但有一个共性，即都认为腐败与权力共生，腐败行为是滥用公共权力，腐败的目的是为了谋取私人利益。综合以上观点，笔者认为，腐败是公职人员利用公共权力以谋取私利并损害公共利益的行为。这样，就明确了腐败的主体、目的、行为方式及后果，较为妥当。

（二）国外反腐败法律模式

各国的反腐败法律模式大体可以分为两种类型：第一种是“分散型”。这些国家没有制定出专门的反腐败法，但由刑法、刑事诉讼法、组织法等法律形成一个反腐败法律体系。如美国关于反腐败的法律散见于《政府道德法》、《道德改革法》、《行政部门雇员道德行为准则》、《基本利益冲突法》等一系列法律中，形成了较为完备的反腐败法律体系。

2011年第4期〖〗中央社会主义学院学报〖〗〖〗余其营：论我国反腐败法律体系的构建另一种情况是“集中型”，即制定一个专门的反腐败法。不过，国外反腐败专门法律的名称不尽相同。例如，《巴基斯坦1977年防止腐败法(修订)法案》、《英国1906年防止贿赂法》、《加拿大1991年舞弊行为调查法》、《日本关于整顿经济关系罚则的法律》等。

国外反腐败专门法律按其类型可分为三类。一类是综合型反腐败法，这种类型占目前国外反腐败专门法律的大多数。例如，文莱《1982年防止贿赂法》、新加坡《1970年防止贿赂法》等。这类反腐败专门法律的特点是融刑法、刑诉法、司法组织法等部门法为一体，自成体系，既有总则性条文的规定，也有分则性条文的规定；既有摘录刑法、刑诉法、司法组织法等已规定的内容，也有补充规定或者特别规定的内容。第二类是实体型反腐败法。例如，牙买加《1931年腐败防止法》等。这类法律的特点是绝大多数条文的内容是贪污贿赂犯罪行为的表现和处刑标准的规定，有的是对刑法的补充规定，也有一些是特别规定。第三类是程序型反贪法。例如，巴基斯坦《1961年反腐败局法令》、泰国《1975年反贪污法》、新加坡《1988年没收贪污所得利益法》、加拿大《1991年舞弊行为调查法》等。这类反腐败法的特点是以反腐败刑事特别程序为主，多数是针对某方面贪污贿赂行为调查的特别程序的规定。巴基斯坦的反贪法是对反贪机构和人员的特别规定，加拿大的反贪法是专门规定选举舞弊行为调查的特别程序规定。

国外的立法模式对我国当前的反腐败斗争有重要的借鉴意义，但采用何种模式应当以符合中国的国情为标准。我们必须清醒地看到，与西方发达国家相比，我国依靠法律手段规制腐败的历程才刚刚起步，许多法律法规尚不完善，一些重要的法律还没有出台，我国的立法技术和水平仍有待提高。所以说，制定一部规模宏大的统一、专门的反腐法律的条件尚不成熟，采用“集中型”立法模式目前不符合我国的国情。比较可行的做法是采用“分散型”的立法方式。一方面，针对我国的立法现状，对现有法律进行修改、完善；另一方面，借鉴西方经验，重点制定一批对反腐败具有重大意义的法律制度，重构我国的反腐败法律体系。

构建反腐败的法律体系，还应当明白腐败的实质及法律手段的特点。从上面腐败的定义可以看出，腐败问题，其实质在于权力的滥用。基于此，本文中法律体系的构建虽然采用“分散型”立法，但并不意味着该立法是杂乱无章的，它可以分为三个方面：预防性法律、惩治性法律、监督性法律。

二、预防性法律体系的构建

（一）制定财政预算法

从社会契约论的角度来说，公民向政府纳税是有对价的，即公民以牺牲自己财产权的方式换取政府提供的公共服务和公共产品，公民应通过代表自己利益的代意机关（外国是议会，中国是人大）监督政府的财政支出，因为公民有权知道自己缴纳的税收的用途和流向。目前，由于财政体制的缺陷，大量的预算外资金在体制外循环，没有得到有效监管，一些实权部门私设“小金库”的现象时有发生，这些资金的存在为腐败的蔓延提供了“温床”。另外，即使一些资金列入了财政预算，由于人大的作用并没有得到有效的发挥，因此，对预算的审批也非常粗糙，往往流于形式。对财政资金的监管缺失和分配不合理导致了我国的行政成本居高不下。

随着我国分税制的实行，中央的财政收入大为增强，但在中央资金的运用中，各部委的自由裁量、自由分配各种财力的权力过大，这导致许多省、市甚至县都在北京设立各类办事处，以图“跑部钱进”，在“跑部”的过程中，很多腐败现象应运而生。

为了遏制上述现象，在未来制定的财政预算法中，首先，应当将政府的每笔开支都列入财政预算，坚决杜绝预算外资金的存在，同时明确而又详细地规定财政资金的用途，对擅自改变资金用途、挪用资金的行为要严肃处理。其次，要强化人大的作用。在财政预算法中应当明确人大的职责，详细规定政府提交预算程序、预算的框架等，特别是对违反预算法的行为应当规定明确的处罚措施。

（二）建立家庭财产申报制

作为防止腐败发生的有效手段，起源于240年前的瑞典的家庭财产收入申报制度被称做一项“阳光法案”。由于其反腐效果被众多国家所验证，因此，20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。目前，世界上已有89个国家拥有类似法律。

就我国而言，早在1989年的全国人民代表大会会议上，就有代表提出要尽快制定财产申报法的立法建议；1994年，全国人大常委会将其列入立法规划；1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定〈试行〉》，这就在我国初步确立了国家工作人员家庭财产申报制度，构建了中国家庭财产申报制的基本框架，为中国家庭财产申报制的完善提供了现实基础。

目前，“收入申报规定”的缺陷也是非常明显的，主要表现在以下几个方面：

首先，财产申报主体的范围过窄，财产申报的范围不够完整。“收入申报”而非“财产申报”，仅限于申报主体个人的工资、奖金、津贴、补贴和劳务所得等部分收入，而非全部收入，更非财产状况。

其次，财产申报的种类及时限设计不够严密，申报方式也不够科学。在申报种类上，没有规定初任申报，就无法确定其任职前的财产状况，也就无法计算其财产在任职期间的增量及财产来源的合法性；没有设置离任申报，无法明确离任前家庭财产的基数，会导致部分离退休前掌握过实权的官员逃避对其可能的监控。在申报方式上，该规定确定的是由各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并报送上级组织人事部门备案，而负有监督检查职能的纪检监察部门并不受理申报。这显然缺乏足够的公正性、独立性和权威性。

最后，该规定一个致命的缺陷就是不公开性。家庭财产申报制度之所以会起到强大的反腐败作用，一个重要的原因就是官员的财产不仅被申报而且被公之于众，受到整个社会的监督，使腐败在“阳光”下无处藏身。

针对以上的问题，完善家庭财产申报制度应从以下几方面入手：

第一，尽快制定《公务员家庭财产申报法》。目前的“收入申报规定”法律地位不明、规范层级过低。因此，首先要建立健全规范的公务员财产申报制度，首要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，将财产申报法列入法律这一层级，以提高家庭财产申报制的权威性和统一性。

第二，扩大财产申报的财产范围和主体范围。就财产范围而言，在当前收入来源多元化的情况下，申报者所申报的不仅仅限于收入，而是其整个财产状况。因此，除了工资、奖金、津贴、补贴等收入以外，还包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得；不仅包括房产等不动产，而且包括汽车、金银首饰、古董、字画、高档家具等价值较高的动产；不仅包括债权，而且包括债务。

就申报的主体范围而言，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，这才是“家庭”财产申报的本意。第三，增加财产申报的种类。为全面监督公务员的财产状况，我国应增加初任申报、离职申报使公务员的财产状况始终处于有效的监督之下。在任职前，公务员要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产；任职中，公务员要随时申报个人和家庭增加的财产；离职时，公务员要接受审计，说明其现有的一切财产的来源。这种全方位的动态监督能对官员产生巨大的威慑作用，使腐败无处藏身。

第四，明确财产申报的受理机构和公开机制。为了与国际接轨，加大财产申报的力度，应当设立财产申报的专门受理机构。目前，我国已成立了专门的国家预防腐败局，作为国务院的直属机构之一。笔者认为，由该局作为中央的受理机构较为适宜，也符合该局的职责定位，就各级地方而言，在与该局相应的各级机构尚未成立的情况下，可由监察部门的相关内设机构受理。

同时，受理机构还要对申报财产的真实性进行审查，并公开申报资料，接受社会的监督。可考虑由国家预防腐败局设计专门的网站予以公开，任何公民都可以上网查询相关各级官员的家庭财政状况，当然，考虑到我国的实际情况，可采取“分步骤、有限制”的公开原则，即先公开全国县处级以上官员的财产状况，随后再公开全部官员的财产状况。

三、惩治性法律体系的构建

（一）建立统一、独立、权威的反腐败机构

对腐败的法律惩治，必然要有相应的组织机构来执行，因此，反腐败惩治性法律体系的构建应当首先做好反腐败组织体系的构建和完善。

目前，我国担负反腐倡廉职能的机构有中共党内的监督检查机构——党的各级纪律检查委员会、政府系统的行政监察局、检察院的反贪局，应该说这种多元化的反腐败组织架构，在多渠道、多形式地开展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，这样一种反腐败组织体系，也存在着一些体制上的不足。

首先，三个机构平行展开工作，缺乏一个权威机构的统一领导。事实上，这三个机构由于各自的局限性，都不具备独立统一领导全国反腐败斗争的理论和实践依据。这种不统一的情况在一定程度上影响了自身的权威性。

其次，三个机构在监督对象上分工缺乏规范化，使廉政工作存在“交叉带”和“空白带”。三个机构的监督职能范围是按监督对象的身份及其违纪违法严重程度的不同来划分的，纪检部门监督的是全体党员，监察部门监督的是政府系统的行政人员，反贪部门监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。在现实情况中，被监督对象既是党员也是行政人员，而且相当多的贪污贿赂行为违法违纪后果在没有审理时难以先予以界定，所以，在实践中很难做到按对象身份、违法违纪严重程度来确定管辖机关，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，进而导致三个机构在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中不协调和相冲突。

这两个方面的不足，使得现有的反腐组织体系缺乏一种协调、统一的关系，影响它的整体性和权威性。因此，为适应我国反腐败斗争发展的需要，建立一个统一的独立的具有高度权威的反腐廉政机构，专门负责全国的反腐倡廉工作，是十分必要的。从目前的体制来看，该机构应隶属于全国人大。它的地方各级机构只对其上级负责，经费直接来自于国家的中央财政预算，使之在行使职能中最大限度地减少各种干扰，实现其反腐败的独特作用。

在建立这样一种反腐败专司机构的同时，法律还应赋予它全面执行反腐败法律的各种权力，使该机构像香港的廉政公署一样能高效地开展工作。由于反腐败机构责任重大，应考虑赋予它高于一般国家机构的地位和职权，使之具有独立性和权威性，并对其反腐败的权力作出明确的法律规定。

当然，谁来监督监督者是一个永恒的话题，在设立统一的反腐败机构的同时，我们也需要考虑对该机构进行监督的规则和程序，以防止反腐败权力本身的“腐败”问题。

(二)修改和完善刑事法律中的贪污、贿赂犯罪

我国1997年刑法典专门在第八章规定了贪污贿赂犯罪，但随着刑法理论的深化和司法实践的发展，一些关于贪污、贿赂犯罪的规定已经远远不能适应打击腐败的需要。2005年10月27日，十届全国人大常务委员会第十八次会议批准了《联合国反腐败公约》，并于2005年12月14日生效。这表明，我国在反腐败领域将采用最新的国际法律标准，因此，进一步修改刑法的规定也是履行我国国际义务的举措。

根据我国国情，在刑法中应对贪污贿赂犯罪进行如下修改和完善：

第一，应该增大贿赂标的物的范围。近年来，贿赂犯罪已由传统的权钱交易发展到权利交易、权色交易，用设立债权、无偿劳务、提供住房、免费旅游等财物以外的物质性利益以及升迁、招工、迁移户口、提供女色等非物质性利益进行贿赂的案件频繁发生，为了彻底打击贿赂犯罪，我国《刑法》应参照《联合国反腐败公约》的规定对贿赂标的物的内容予以修改，将其扩大到能满足人的一切需要的“不正当好处”。

第二，应该取消“为他人谋取利益”这一受贿罪的构成要件。根据2003年最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，“为他人谋取利益”包括承诺、实施和实现三个阶段的行为。只要具有其中一个阶段的行为，就具备了为他人谋取利益的要件。明知他人有具体请托事项而收受其财物的，视为承诺为他人谋取利益。实际上，最高法院对“为他人谋取利益”作了扩大解释，说明其已经认识到将“为他人谋取利益”作为受贿罪的构成要件存在缺陷。因此，刑法在对受贿罪加上“为他人谋取利益”这一客观要件，为受贿的认定增添了不必要的困难，应该在《刑法》中予以取消。

第三，取消贪污、受贿数额的底线限制。一方面，贪污、受贿罪的底线5000元，这样的起刑点比盗窃、诈骗等一般人的够罪条件要高数倍，明显不合适。贪污、受贿罪的犯罪主体是国家工作人员，他们的犯罪行为不仅侵犯了财产权，还严重损害了政府的形象，其社会危害性比一般人有过之而无不及，只有取消对贪污、受贿犯罪数额的底线限制，才能做到整个刑法体系的协调。另一方面，设立底线的做法让官员们认为收小钱的行为是无所谓的，使他们由小贪变为巨贪，也使群众误以为是法律的“容忍度”在助长、纵容某些官员的腐败行为。因此，对于贪污、受贿行为，刑法应当保持零容忍度，根本没有必要设置底线。

第四，扩大贪污罪、挪用公款罪犯罪对象的范围。只要是利用职务进行贪污、挪用的，不管财物、资金的性质如何，都构成贪污、挪用犯罪。因为公职人员贪污、挪用行为的本质特点就是公职人员利用职务便利贪污、挪用财物，危害了职务行为的廉洁性，财产本身的权属并不重要。《刑法》将贪污罪、挪用公款罪的犯罪对象限定为公共财物、国有财物、公款，不仅不符合贪污罪、挪用公款罪的本质特征，而且容易造成司法实践中不必要的认定困难与理论上的争议。因而，从完善刑法的角度看，《刑法》应取消贪污罪、挪用公款罪犯罪对象的限制，将贪污罪、挪用公款罪的犯罪对象由公共财物、国有财物、公款扩大到一切财物、资金。

四、监督性法律体系的构建

（一）制定公民举报法

据纪检监察机关统计，大量的案件线索都来源于群众的举报，公民的举报已经成为反腐败的重要手段。但是，举报工作的情况仍然不容乐观，一方面，群众的举报量往往随着反腐败和廉政建设的大气候而上升或下降，处于起伏不定的状态；另一方面，由于制度的缺失，部分公民的举报如泥牛入海没有什么结果，甚至出现了举报信落入被举报人手中，举报者遭受打击报复的现象，这种问题的出现严重地挫伤了群众举报的积极性。因此，制定公民举报法，进行制度性建设就显得尤为重要。

公民举报法应主要包括以下几方面内容：一是受理举报的制度。包括受理机关的种类及其职责；受理程序和方法；未按程序受理要承担的责任等。二是对举报人的保护制度。主要包括对举报者信息的保密、举报者的奖励及对打击报复举报人的惩治等。同时，要建立举报失实的认定制度及追究诬告者的责任制度。三是要从法律的角度对匿名举报进行肯定并制定有关处理制度。匿名举报是举报中的常见形式，也是在当前举报制度不完善的情况下举报人的自保手段，所以应予以充分重视并妥善解决。

（二）制定新闻监督法，加强舆论监督

腐败之所以能不断地蔓延，是因为它隐藏在公共的视线之外，而舆论监督能有效地发现腐败，将腐败公之于众，成为反腐败强大武器。但是，我国目前的舆论监督仍然有待完善，监督的力度和范围有待加强，特别是市县级的舆论监督较弱，不愿监督、不敢监督的情况比较突出。另外，新闻监督缺乏一定的独立性，新闻监督状况同本地的党委领导有密切的关系，如果领导开明，那么，舆论监督就比较好，能够公开、透明地反映问题；如果个别领导思想有偏差，认为舆论监督是给当地“抹黑”、“使绊子”，“影响了和谐、稳定的政治局面”，那么，当地的舆论监督就会受影响。因此，要加强舆论监督，实现舆论对遏制腐败的作用，就需要制定一部统一的新闻监督法从制度上规范舆论监督，明确监督范围，让监督有法可依、理直气壮。新闻监督法的主要内容包括新闻报道的原则和范围、记者的权利和义务、保障新闻监督的措施等。当然，任何自由都是有限度的，新闻监督也应当符合宪法和法律法规的规定，符合党的政策，做到依法监督。

总之，反腐败法律体系的构建是一个系统工程，它的建成和完善将使反腐败制度化、规范化，这必将有力地推动我国反腐败工作的进程，使我国变成一个更加清廉、高效的国家。

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责任编辑：杨东

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1002-0519(2011)04-0083-05

2011年8月〖〗中央社会主义学院学报〖〗Aug,2011第4期（总第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)