对党外代表人士统战工作科学化的思考

张锦炎

（中共南通市委统战部，江苏南通226006）

·统战理论与实践·

对党外代表人士统战工作科学化的思考

张锦炎

（中共南通市委统战部，江苏南通226006）

党外代表人士工作是统一战线的基础性工作。新世纪新阶段，我们应该按照统战工作科学化的要求，遵循党外代表人士的人才特点及其成长规律，认真分析党外代表人士队伍的现实状况，深入研究牵掣这项工作的制约因素，积极探索行之有效的体制机制，实现党外代表人士队伍的科学发展和统一战线的可持续发展。

统战工作；党外代表人士；科学化

党外代表人士是在中国共产党领导的中国革命和建设实践中形成的特定概念。在不同的历史时期，中国共产党都十分重视同党外代表人士的团结与合作，并把它作为党的一项基本政策。新时期，我国进入到一个重要的战略机遇期，与此同时，统一战线和多党合作事业也迎来了一个重要的发展机遇期。认真做好党外代表人士的统战工作，对全面推进中国特色社会主义伟大事业具有重要的意义。

2009年9月，党的十七届四中全会对加强和改进新形势下党的自身建设作出全面部署，要求“提高党的建设科学化水平”。党外代表人士工作是统一战线的基础性工作，其科学化应遵循党外代表人士的人才特点及其成长规律，应以世界眼光、战略思维和创新精神，对党外代表人士的教育、培养、推荐、选拔、安排、使用、考核、监督等各个环节进行规范化管理，实现党外代表人士队伍的科学发展和统一战线的可持续发展。

一、了解和掌握党外代表人士队伍的现实状况

20世纪90年代以来，党外代表人士队伍的结构发生了很大变化，改革开放后成长起来的新一代党外代表人士已经成为统一战线的主体。客观分析他们的现实状况，准确把握他们的发展趋势，应成为当前统一战线工作的一项基础性工作。

（一）政治素质较高，但政治把握能力尚待提高

新一代党外代表人士既是改革开放和社会主义现代化建设实践的参与者，也是改革开放政策的受益者，其主流和基本素质是好的，绝大多数同志政治方向明确，能自觉接受中国共产党的领导，衷心拥护党的各项路线方针和政策，坚定不移地走中国特色社会主义道路。但是，由于国内长期的和平环境和社会政治的相对稳定，他们没有战争年代党外代表人士与中国共产党风雨同舟、患难与共的亲身经历，也没有经历过建国后疾风暴雨式的政治风浪的摔打和考验，因而对我国建立并实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的历史渊源及其现实必然性缺乏感性认识和理性思考，对置身于中国共产党之外而与共产党长期亲密合作没有足够的思想准备和心理认同，当遇到政治风浪时，容易产生疑虑和动摇。

（二）参政意识较强，但社会责任意识需要增强

新一代党外代表人士的民主意识普遍较高，能够积极反映社情民意，围绕国家和地方经济社会发展的重大问题建言献策，且善于表达所联系群众的意愿和诉求。他们越来越重视在政治、经济和社会生活中的参与权、知情权和话语权。同时，他们的意愿以及利益需求的表达正由单纯注重物质利益向利益需要多样化转变，由注重眼前利益和局部利益向谋求整体利益和长远利益转变。但是，他们在热心参政议政、社会事务和公益事业的同时，往往将积极奉献与实现自我价值联系在一起，更多地追求独立、自由和个性的张扬。有些人在确定自己的人生目标时，往往犹豫不决、彷徨困惑。个别人甚至还夹杂着自己的“小九九”，一旦自身愿望得不到实现，就会出现热情减退或消极应付的现象，无法承担作为党外代表人士应尽的社会责任和义务。

（三）思想反映敏捷，但功利主义思潮有所抬头

2011年第4期〖〗中央社会主义学院学报〖〗〖〗张锦炎：对党外代表人士统战工作科学化的思考〖〗2011年第4期新一代党外代表人士思想观念新，接受新知识、新事物快，眼界开阔、思维活跃，在工作中有开拓创新精神，看问题更愿意独立思考、独立判断。他们对现实的认识往往是在各种比较中形成的，而这种比较又常以西方经济发达国家和国内先富群体为参照物，涉及的内容多集中在经济、科技以及生活方式、生活质量上，较少从发展基础、发展起点以及政治文化和历史传统的进步性、先进性和有效性上进行客观、公正的比较和判断。因此，在社会主义市场经济条件下，伴随着多元化的社会现实，部分党外代表人士受利益的驱动，难以舍弃个人利益；在做好本职工作、实现社会价值的同时，往往追求个人待遇与体现个人价值；在处理国家、集体与个人三者间的利益关系中，尽管基本能做到以国家和集体的利益为重，但是，以自我为中心、个人利益至上的倾向仍有不同程度的表现，尤其是一部分非公有制经济代表人士对政治安排的目的带有明显的功利性。

（四）专业知识丰富，但社会活动能力稍显不足

新一代党外代表人士大都具有本科以上学历，有些是硕士和博士，具有中高级专业技术职称。他们对本职工作兢兢业业，许多人还获得过国家及省、市的各种奖励和表彰，在各自的工作岗位上作出了突出贡献，是各行业、各领域的拔尖人才。但是，不少党外代表人士在承担业务重任时，往往束缚于业务圈子之内，主动接触社会不多，不愿单纯为某种目的而牺牲自己的学术前程。加上多年来机关干部收入普遍不如专业技术人员高，一些人害怕从政后既影响自身的学术研究和专业发展，又影响实际的经济利益。有些党外代表人士甚至在担任行政领导职务后，仍不愿放弃自己的专业，希望有专门的时间从事学术研究、重大课题调研等。而党外代表人士的身份以及他们所承担的社会责任则要求他们在业务不断发展的同时，要尽可能多地花费一些时间和精力投入到社会活动中，为党和国家的政治经济发展献计献策。这在一定程度上就会与他们的自身发展取向形成矛盾。

（五）代表范围广泛，但时代先锋人物相对匮乏

随着我国政治经济的不断发展，尤其是非公有制经济的迅速发展，我国的社会结构发生了重大变化。统一战线的内部结构作为社会结构的反映，正由政治领域向经济、文化、社会等领域拓展，涉及的行业也在日益增加。同时，随着我国改革开放政策的逐步深入，与我国交往的“三胞”代表及其第二代、第三代和定居海外的新华侨也成为统战工作的重要对象。此外，以律师、会计师、评估师为主体的中介组织从业人员和自由职业人员等新的社会阶层代表人士，为党外代表人士队伍注入了新的活力。由此可见，党外代表人士的代表性更加广泛。但是，也必须看到，随着老一辈党外代表人士相继退下来后，新一代党外代表人士的威望和影响力还有一个逐步提高的过程，层次较高、代表性强、社会影响大的旗帜性人物还没有大批成长起来，时代先锋人物相对较少，青黄不接的情况比较突出，甚至有出现断层的危机。

二、厘清和研究党外代表人士统战工作的制约因素

党外代表人士的成长是一个周期性过程，其规律寓于成长的全过程，并随着外部环境的变化而发展。同时，党外代表人士队伍建设的时空范围和外部环境是与我国的国情、政情紧密结合的。因此，找准制约因素并加以研究，有利于充分认识党外代表人士的成长规律，从而进一步完善党外代表人士统战工作的工作体制和工作机制。

（一）历史格局与现行观念的濡染

从历史因素看，20世纪50年代末，我国各级政府及其部门坚持“以阶级斗争为纲”，逐渐形成了“清一色”的工作体制和“以党代政”的管理格局。许多政府部门的领导人才观念滞后，习惯于“清一色”的人才结构，存在着“人才在党内”、“自家人好办事”、“安排党外人士关系难处”等错误观念。有的人甚至认为“卧榻之旁岂容他人酣睡”，实行“关门主义”。前几年，随着全社会统战意识的增强，党外代表人士统战工作虽然有了较大的进展，但是，仍有一些干部特别是领导干部，对选拔使用党外代表人士还存在着观念上的偏差，存在着诸多不情愿、不信任、不放心的情况。有的认为，对党外代表人士搞政治安排可以，搞实职安排不行；有的认为，党外代表人士的科技才能可以，担任行政领导不行；有的认为，对党外代表人士安排虚职可以，独立承担任务不行等。最近几年，地方领导班子新老交替较快，一些中青年领导干部不熟悉新时期统战工作的方针政策，对党外代表人士的参政地位认识模糊，只把“兴奋点”集中在经济建设上，未将党外代表人士统战工作列入议事日程，“政治花瓶”、“官场摆设”等陈见难以根除，对党外代表人士的地位和作用在心理认同和接纳上还存有障碍。

（二）人才结构与人员基础的失衡

长期以来，由于“左”倾错误思想的影响，尤其是前几年工作中存在的“重安排、轻培养”现象，使党外代表人士基本上处于自然成长的状态。2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定，企事业单位人员不能直接向政府及相关机关流动，致使一大批党外代表人士难以进入政府及相关部门任职。同时，政府机关的一些年轻党外干部尽管素质好，也经过多年的培养，但是，由于种种原因没有达到预期就加入了共产党。加之，近几年来考入公务员队伍的大学生多数已是中共党员，致使党外代表人士的人才结构失衡，其实职安排处于缺乏自然人选的断层。因此，现阶段只能从科、教、文、卫等企事业单位物色、培养、推荐。由此带来了两个问题：一是被安排在政府及相关部门担任实职的党外代表人士必须经过选举、委任、聘用三种形式，“按法定方式和经法定程序任用”进入公务员队伍和担任实职，达到依法（安排）任职的目的；二是科、教、文、卫等企事业单位中的党外代表人士大多是专业技术人员，长期从事专业技术或科研教学工作，缺乏行政领导经验和组织能力，当他们被推荐安排担任公务员或行政领导职务后往往需要一个适应过程。

（三）上级政策与基层实际的落差

近几年来，由于政府的职能转换、机构的精减力度不断加大、国家人事制度改革向纵深发展，加上各机关职位设置各有特点和要求等，党外代表人士有的担任了各级政府及相关部门的实职，但是，绝大多数是担任副职或在副职通道上循环。根据《公务员法》等法律法规规定，党外代表人士一旦依照法定程序担任政府及相关部门实职后，便享有相应的待遇，其中包括职务升降的待遇。但是，目前党外代表人士的实职安排工作与《公务员法》有所抵触：一是党外代表人士担任副职很难正常晋升正职；二是由于上述原因，当需要实职安排时，往往跳过正职直接委任更高一层次副职。尽管《公务员法》有破格晋升的规定，但是，当这种做法主要集中于党外代表人士时，往往容易在公务员队伍中造成党内党外有别的误解，也会影响《公务员法》的严肃性。还有，由于党外代表人士的选拔、培养、考察时间相对较长，当需要使用时年龄则相对较大；有的虽然使用较早，但在副职岗位上一干就是十几年，等再提拔使用时就超龄了。由于工作岗位的限制，党外代表人士的知名度相对较小，当民主推荐领导班子成员时，推荐结果往往达不到应有的民意要求。另外，在现行的规章制度中，对党外领导干部的管理和考评没有单独规定，即使有也是所谓的“参照执行”。

（四）工作标准与部门职责的错位

当前，党外代表人士统战工作的进展很大程度上取决于共产党的重视程度。由于对党外代表人士的实职安排缺乏硬性规定和相应措施，虽然中共中央及地方党委相继出台了一系列文件，但是，在提法上往往是“争取配备”、“要有一定数量”，目标弹性较大，造成一些地方和部门觉得可配可不配、可早配可晚配，执行的随意性较大。同时，缺乏明确的责任制度和有力的督促检查，配与不配一个样，完成好与完成不好一个样，没有任何制约措施。在具体工作职能方面，组织部门与统战部门协调、沟通不够的问题仍然比较突出，统战部是联系党外代表人士的职能部门，负责物色、培养、推荐党外代表人士，而作为干部管理综合职能部门的组织部却不予安排，结果出现了“你吹你的号，我唱我的调”，备用脱节。此外，公务员的主管部门是人事部门，他们在党外代表人士实职安排中和安排后的工作范围、职责有哪些？组织、统战与人事部门的职能应该怎样调整、分工和协调？可见，建立一个依法、有效、协调的运作机制，是党外代表人士统战工作亟待研究解决的实际问题。

（五）自身素质与时代要求的间距

新世纪新阶段，我们需要建设一支高素质的党外代表人士队伍。党外代表人士大多文化水平和专业素质较高，但是，实际领导经验尚显不足，主要表现为解放思想、服务科学发展的针对性不强、创新性不足、实效性不大。一是理解科学发展观的精髓不够准。科学发展观是中国共产党党建理论创新的最新成果。党外代表人士虽然在其分管工作领域都有一定的影响力，但是，对中国共产党党建理论最新成果的学习还不够系统，对科学发展观的认识有待进一步深化。二是推动科学发展的主动性不够高。部分党外代表人士虽然知道解放思想是一个永恒的话题，但是，主观上想发展、谋发展的积极性不够。少数党外代表人士甚至认为，解放思想、创新思路是执政党的事，自己只要听共产党话、跟共产党走就行了，开拓创新谋发展的自觉性有待进一步增强。三是服务科学发展的措施不够多。多数党外代表人士习惯于按照过去的惯例去谋划思路，运用固有的思维去决策工作，在破解难题、推动发展上受制于眼界、思路和办法，攻坚克难、创新发展的方法有待进一步增强。

三、研究和制定党外代表人士统战工作的切实措施

21世纪，民主与发展成为世界潮流的主题，在我国经济体制转换和政治体制改革中，加强党外代表人士队伍建设是一项长期的基础性的战略工程。

（一）转换观念，提高思想认识

培养、选拔、使用党外代表人士是中共各级党委的“一把手”工程。如果缺乏领导，这项工作就会是“空中楼阁”。在认识层面，中共各级党委特别是党的领导干部，要从坚持和完善我国的基本政治制度和实施人才强国战略的高度，深刻认识做好党外代表人士统战工作的重要性和紧迫性，将其纳入重要的议事日程。一是要树立大人才观。重视非公有制经济组织和社会组织中的党外人才工作，把新的社会阶层和留学归国人员中的各类党外人才纳入我们的工作范围。二是要树立大环境观。在政治上对他们一视同仁，统一落实政府奖励、职称评定等政策，对他们的工作及作出的贡献给予认可、尊重和保护。在实践层面，一是要建立和落实党外代表人士统战工作领导责任制，明确中共党委主要领导、分管领导和有关部门的职责。主要领导亲自抓党外代表人士统战工作，每年至少召开一次党委会议，专门研究党外干部工作。二是要制订党外代表人士队伍建设规划，实现近期阶段性目标与长远规划相结合，加强党外代表人士队伍建设。三是要建立党外代表人士统战工作考核制度，把对党外代表人士的培养、安排、使用列为中共党建目标责任制的考核内容进行量化考核。四是要采取多种方式和途径，继续加大宣传教育的力度，形成各级领导重视党外代表人士统战工作、各级组织和人民团体支持党外代表人士统战工作、社会各界人士了解党外代表人士统战工作的社会环境。

（二）完善机制，改进工作方式

培养选拔党外代表人士是一项系统工程，需要整合社会资源，建立健全相关工作机制。一是推荐机制。由单纯依靠组织部、统战部物色推荐党外代表人士向各级各部门特别是各级非中共组织共同物色推荐拓展，逐步形成党内党外互动、上下左右联动的物色推荐格局。不仅要从党政机关，还要从科、教、文、卫等部门和单位物色推荐党外干部；既要在公有制经济组织，也要在非公有制经济组织和其它社会组织中物色推荐党外人才，真正实现物色推荐党外代表人士的全覆盖。二是任用机制。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求，在坚持德才兼备、以德为先的前提下，遵循党外代表人士的成长规律和自身特点，通过竞争上岗、公开选拔等“赛马机制”，把那些有业务专长和代表性、又有较强参政议政能力和一定组织领导能力的党外代表人士选拔进领导班子。对缺乏基层锻炼的党外干部，要给予适当的台阶锻炼；对适合在一些岗位任正职的党外干部，要放手安排正职；对当地一时没有合适人选的，可通过选派或异地交流等办法加以解决；对一步到位有困难的，可安排助理等形式，提前放到适当的领导岗位上锻炼。三是运行机制。实行中共党委的统一领导，建立由组织部、统战部培养选拔党外代表人士的联动机制，相互支持、形成合力。统战部门应做好对党外代表人士的物色、培养和教育工作，并与组织部门共同考察、推荐和上报；组织部门要认真研究统战部门推荐的党外代表人士，在决定对其任用、调动和奖惩前，听取统战部门的意见。通过建立组织、统战、人事等相关部门参加的联席会议制度，定期就党外代表人士及其后备干部队伍建设统一思想、协调关系、增进共识。四是管理机制。组织、统战、人事部门要根据干部管理权限，按照分类指导的原则，认真履行各自的职责，通过建立和完善党外代表人士的谈话考察、年度考核、统计年报、档案管理等制度，协调、指导同级有关部门和下级党委（党组）扎实做好党外代表人士的管理工作。

（三）突出重点，加强培训教育

针对新形势下党外代表人士的时代特点和发展规律，增强政治共识是长期实践经验的总结，也是对培训教育工作的本质要求。为此，要坚持阶段培训与经常教育相结合、理论学习与实践锻炼相结合、任前培养与任后提高相结合，及时为党外代表人士“充电”、“加油”。一是制定培训规划。按照中共中央办公厅《2010-2020年党外代表人士教育培训改革和发展纲要》的要求，把培养党外代表人士工作纳入中共各级党委的人才培训总体规划，对其进行有组织、有计划的培训，并注重规划的可操作性和实效性。二是完善培训网络。以各级社会主义学院为主阵地，以各级党校、行政学院和其他培训机构为补充，充分利用和整合现有的培训资源，采取理论与实践、集中与分散、内联与外联相结合的方式，逐步形成布局合理、分工合作、优势互补、功能完备的党外代表人士培训网络。三是注重培训质量。按照“缺什么补什么、干什么学什么”的原则，有计划、有步骤地安排党外代表人士参加各级社会主义学院和党校、行政学院举办的理论学习班和专题研究班，重点学习中国共产党的创新理论、新时期党的统一战线方针政策，着力进行多党合作光荣历史和优良传统教育，帮助他们做到理论上掌握、政治上清醒、实践上坚定。四是加强实践锻炼。按照培养方向，把基本素质好、有发展前途的党外代表人士放到基层单位或一定层级的领导岗位上压担子；对拟担任较高层级领导职务的党外代表人士，要及时进行交流或轮岗锻炼。五是健全教育制度。按照“主要领导抓关键、分管领导抓重点、干部人人有朋友”的要求，建立各级党委、人大、政府和政协领导班子的中共领导干部与党外代表人士联谊交友制度，及时了解他们的思想、工作和生活情况，实行跟踪培养。

（四）拓展思路，注重监督管理

党外代表人士走上领导岗位后，如何加强对他们的监督，已成为党内外高度关注的热点问题。一是建立监督网络体系。在重视共产党党内监督网络对党外代表人士监督作用的同时，发挥各民主党派、人大、政协的作用，努力构建党外代表人士的监督网络，使党外代表人士的日常行为始终处于监督之中。二是建立权力监督体系。按照“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的要求，对党外代表人士建立权力制约机制，规范办事方式，真正使党外代表人士的各种权力在阳光下运行。三是建立勤廉考评体系。对已经作出各种安排的党外代表人士，要按照监督党政领导干部的有关规定，严格执行个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉等制度。根据“政治坚定、专业突出、群众认同”的要求，实施以工作实绩与政治把握、参政议政、协调能力、社会服务相结合的考核内容，并加以细化。四是建立信息反馈体系。要求党外代表人士必须做到的，应通过多种形式向社会公示。针对党外代表人士的执行情况，从实际出发，在一定范围内予以公开，防止出现“暗箱操作”、“内部消化”等现象。五是建立组织领导体系。逐步建立统战部门对党外代表人士的监督管理制度，明确统战部门对其监督的责任。同时，建立对党外代表人士推荐使用的责任追究制度，增强对其监督的主体责任意识。

（五）夯实基础，创新理论研究

随着我国各项改革措施的不断推进，公务员制度也将日趋完善。新世纪新阶段，必须从理论上和实践上对党外代表人士实职安排与公务员制度相适应这一重大课题进行研究，以理论创新推动政策创新和工作创新。理论上，要研究党外代表人士担任政府及相关部门实职工作与公务员制度的关系，这些政策如何更好地与《公务员法》相结合、相适应，以避免政策与法律、法规发生冲突或矛盾。例如，党外代表人士实职安排中政府及相关部门的确切范围与《公务员法》中各级国家行政部门的关系；被选拔、推荐、安排的国有企事业单位党外代表人士与公务员中选举、委任、考录、聘用的关系；党外代表人士实职安排与公务员正常晋升的关系等等。从理论上研究解决这些问题，有利于《公务员法》在实施中与相关法律法规的衔接与转化。实践上，要确定近期目标和远期目标。近期目标应以制度化建设为重点，像政治安排那样作出具体的、硬性的、可操作性的规定，并形成制度。远期目标应着重按照《公务员法》建立党外代表人士平等竞争、正常晋升的制度，使我国公务员队伍中形成一支正常的、自然的党外代表人士队伍，使党外代表人士实职安排工作逐渐过渡为公务员管理部门的日常工作。

责任编辑：张秀红

D613

A

1002-0519(2011)04-0061-05

2011年8月〖〗中央社会主义学院学报〖〗Aug,2011第4期（总第172期）〖〗JOURNAL OF THE CENTRAL INSTITUTE OF SOCIALISM〖〗NO.4(Gel.172)

2011-03-26

张锦炎（1963-），男，江苏南通人，经济师，中共江苏省南通市委统战部干部处处长，主要从事统一战线基本理论研究与实践工作。