对国际投资领域中国家安全战略的思考与建议

■ 高西庆

当前国际政治经济格局正面临着深刻变革，新世纪、新阶段、新形势下国家安全问题已经远远超出过去单纯的政治、军事、外交范畴，而涉及经济、文化、科技、生态、信息等方方面面。其中经济安全的重要性正随着我国经济体量的不断壮大、对外投资的深度和广度的迅速增加以及发达经济体对我国警惕性的逐步加深而日益凸显。自1998年亚洲金融危机和2008年全球性金融危机发生以来，陆续出现的索罗斯基金阻击港币、港股、港期货、中信泰富外汇交易亏损、中航油、国储铜投机亏损、中铁建海外工程亏损、利比亚中资机构投资亏损等事件，广为民众关注；国内外“阴谋论”看法甚嚣尘上。而我们无论从体制、机制还是应对措施上，均应当对此进一步予以关注、提高警觉。有鉴于此，本文试图简要论述国家财富安全与国家安全的关系、以及进入国际投资领域与保证国家财富安全的关系，并就在国际投资领域如何改善国家安全态势提出三点建议。

国家财富安全是国家安全的重要组成部分

改革开放以来，我国经济保持长期高速增长，从历史上看是国家财富积累最快的时期。尤其自上世纪90年代以来，得益于税制改革、外贸改革、金融改革和国有企业改革，国家财富增长的速度快于居民财富的增长速度，其中中央一级又快于地方一级，形成了巨大的积累。这主要体现在四个方面：一是年财政税收已达8.31万亿（2010年），其增长速度高于GDP增速与居民收入增速。“十一五”期间，财政收入年均增长21.33%，而同期国内生产总值年均增长11.2%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均分别实际增长9.7%和8.9%；二是外汇盈余已超过3万亿美元（至2011年一季度），成为世界最大外汇储备国；三是银行业金融机构境内外合计本外币资产总额已达101.2万亿元（至2011年一季度），居世界各国金融业首位；四是122家央企资产总值已达24.3万亿元，净资产9.5万亿元，净利润8489.9亿元（至2011年一季度）。

这笔巨大的国家财富是一把双刃剑。积累一定的国家财富，一方面可以发挥集中力量办大事的优势；运用得当，可以起到弥补历史欠账、调节地区差距、缩小贫富差距、化解社会矛盾的作用，解决一些关乎国家、社会、民生全局的长远问题。另一方面，如处理不当，就不仅会出现目前在国内一些领域里已被广泛讨论的“与民争利”问题、在国际上已出现的“中国威胁论”问题，而且会在民智开启的今天引起各方面广泛持久的关注，将其增减视为对广大人民群众财产权的赋予或褫夺，进而影响民众对政府的服务意愿、执行能力及合法性的评议。事实上，相当一部分国家财富还并不是历史积累的财产，而是一种潜在的未来负债。其中既有外汇储备这样的显性负债，也有国有资产积累对已退休和将要退休职工养老的隐形负债，还有因历史剪刀差所形成的对农村人口、中西部资源省份的基础设施欠账。

尽管对于国家财富应如何积累，保持何种合理规模，进而以何种方式进行分配，各方都有不同意见；然而现实是，在一个倡导问责、强调人民“幸福感”的信息社会里，国家财富已然以其巨无霸的身形呈现在了中国百姓的眼前。如何确保现有财富的安全，并在此基础上管好用好这笔财富，也就日益成为了一个关乎国家长治久安、人心向背的敏感问题。稍有疏失，就可能被人钻了空子，对国家财富造成直接重大损失；另一方面，也可能被国内外别有用心的人利用，造成“舆论围观”，甚至演化成群体事件，危及国家安全和改革开放以来得之不易的大好形势。

进入国际投资领域是保证国家财富安全的重要手段

我国庞大的国家财富进入国际投资领域，存在涉及国家安全的风险因素。但是，在充分意识到此等风险因素和问题的情况下，我们应当肯定，进入国际投资领域是保证国家财富安全的不可或缺的重要手段。

第一，我们必须认识到财富的价值是相对的，特别是在今日符号货币、虚拟经济日益坐大的世界上更是如此；而现有相当比例的国家财富是通过国际投资市场积累或参照而形成的。这是因为以任何一种流通货币币值（如美元）来衡量的商品财产的价值都已在世界范围内历史地形成其今日之价格，而这一价格不仅由于各国国际贸易依存度日高，大量能源、资源、原材料、机械设备、高科技产品、日用品需要进出口，而且由于国际金融、资本市场的运转而通过投资/投机者的持续博弈形成了其所谓“公认的”价值。因此，进入国际投资市场，有助于国家财富的价值在实体经济和虚拟经济两方面都获取主动性。第二，进入国际投资市场，有助于国家财富的价值得到认可与实现。从经验上看，包括一些国有商业银行、石油、电信企业在内的很多央企都先在境外上市，获得国际投资者认可后再在国内证券市场发行上市。并且，国际投资市场约束形成的公司治理机制，为国企今后的财富积累所需的制度保障提供了有益的经验和参考。第三，国际投资领域为我国经济未来发展提供了更加广阔的发挥经济要素禀赋的场所。简而言之，过去积累的财富需要在国际市场寻求保值增值的渠道，而国内经济未来的发展又需要通过国际投资活动获取其它国家的技术与资源。

我国企业进入国际投资市场时间并不长，但已经对投资市场潜在的复杂性及其险恶环境有了切身体会：投资交易产品多样且时常变化，强大的投资交易对手林立，投资交易规则繁缛晦涩，可谓陷阱多多，稍不谨慎即满盘皆输。

特别地，作为在全球化时代以庞大国家财富迅速进入国际投资领域的新手，我们还不得不面临多个“战场”同时“作战”的被动局面。

一是规则制定的被动性。现有国际投资交易市场与交易规则都是由欧美主要经济体主导建立及制定的。不能否认，之所以有一些交易市场能历经数百年依然具有很强的国际竞争力，得益于其主体交易规则有助于提高资源配置效率。但与此同时，其数百年间经历的起起伏伏，也显示出许多交易规则亦是政治妥协的产物，有些规则甚至仅仅为了那些具有先占位优势者的一己之私，而完全背离了市场经济的原教旨。我们在微观层面对各类金融产品复杂性的认识，并不会直接转换为宏观层面大道博弈的知识及能力。所以切不可沾沾自喜于一、两场“战斗”的胜利而对整个“战争”态势视而不见。

二是被动卷入冲突的可能性。在经济全球化的背景下，投资市场与产品相互渗透的程度及其复杂性增加；看似单纯的投资行为可能同时牵扯到存在利益冲突的各方，以致被单纯交易关系之外的某些其他方认为是损害其利益的行为从而采取反制措施。某一发达国家民用企业中的某些产品可能是另一国家军用武器中的重要部件；多数新兴市场国家的各类矿产品资源常常全部或部分掌握在某些发达国家企业手中；或者其运输港口又为第三国所管控；许多新兴市场国家现政府对我们较友好，但其媒体，甚至某些重要政府部门却又掌握在对我们不友好的反对派手里。凡此种种，对我国企业大规模海外投资造成诸多掣肘。它告诉我们，在交易中常常无法只从商业角度考虑得失，我们不得不将政治、外交、民意甚至军事等方方面面纳入投资行为的通盘考虑之中，以降低被动卷入冲突的可能性。

三是中介机构资源的被动性。中介机构在投资环境的形成和投资项目的实施中扮演着重要角色。目前，国际投资领域内无论是相对独立的评级机构，还是为交易双方当事人服务的财务顾问、税务顾问、法律顾问基本都由发达国家机构主宰。从大的经济环境的角度看，存在着某些中介机构有意唱空中国概念的资产价值，从而威胁我国有财富安全环境的风险。此外，尽管许多国际性中介机构在正常的政经环境下对其中立性、专业性、非政治性的特点具有很强的保护意识并对此努力予以维护，但是如果其承办的交易被认为涉及到其母国的国家安全（不论是否事实上的确涉及国家安全问题），对于中方投资者而言将可能始终存在一个此类掌握我方大量机密信息的外国中介机构在保密等要求上是否可靠的顾虑。

2008年爆发的国际金融危机进一步加剧了当前国际投资市场的复杂性。发达国家在此次金融危机中，无论是政府还是企业、个人，都经历着痛苦的去杠杆化过程，试图结束寅吃卯粮的历史；补窟窿，紧消费；同时还要保稳定，促就业；方方面面都需要钱，但却又不愿意为吸引外资按照原有规则支付应有的对价。特别对于来自意识形态不同国家的国有资本（首当其冲就是中国），一些发达经济体已经开始改变原有监管态度，甚至尝试改变交易规则。投资保护主义的抬头，大大增加了未来投资的不确定性。

今明两年，世界主要经济体将先后步入大选年。出于国内政治需要，可以预期一些基础薄弱的政党为赢得大选会牺牲短期经济利益作为执政代价。我国企业海外投资外部环境及我国以外汇形式积累的大量财富的价值也将因此变得更不明朗。

在国际投资领域改善国家安全态势的三点建议

我国国企和主权财富基金作为国际投资领域的新生力量，面对日趋复杂的国际投资环境，如何确保国家财富安全，并为我国经济社会全面可持续发展提供助力，应该有所作为，而且大有可为。建议在国家层面考虑做好以下几方面工作：

1.系统性认识国际投资领域的国家财富安全问题

国家财富通过国际投资实现保值增值，为国内经济可持续发展服务是现实需要，但必须系统考虑其中的安全问题。这其中既包括单纯的经济安全，还应考虑潜在影响广泛的政治、外交、军事安全。投资者应全面评估投资活动产生的各种外部性。经济领域的投资合作可能是你中有我、我中有你、互利共赢的局面；但如果涉及到国家安全，却可能产生零和博弈的局面。因此，应将各类表面上看来互不相关的投资产品、方式、技术放到宏观层面上来研究，将其中一些可能触动全身的“一发”剖析出来，找到可能对之发生作用的各种可能性（政治、文化、宗教、民意、生态、信息、科技、军事等）。由此有的放矢地做好准备、随时应对。这样的工作只能在中央一级进行。

2.系统性提高我国企、金融机构参与国际投资活动的自身能力

首先是要做到“知己”，找出应达到的目标与自身差距，系统而有针对性地提高自身的能力。“知己”的工作还尤其包括专业人员的培育和机制的完善，通过长期、细致、艰苦的工作建立自己的技术储备和人才储备。

其次要做到“知彼”。改革开放以来，中国吸引了大量外资，从别人的故事中我们可以吸取许多经验和教训。迈出头一步总是最艰难的，我们应利用踏出的第一步，摸清情况，与投资接受国政府、议会、民间机构建立广泛联系，在全面掌握投资接受方相关信息的基础上做出投资决策。在对外投资的同时，要利用好中国国内市场这个杠杆，用国内市场潜在的巨大机会，与对外投资行为相互呼应，以赢取有利的投资条款与条件。在国际层面，还应积极寻求合作，灵活应对各种矛盾，避免多面作“战”、腹背受“敌”。

再次，还要培育我国的中介机构，积极参与游戏规则的制定，以改善对外投资的安全环境。当前我们已经认识到培育本国有国际竞争力的中介机构的重要性，无论是在建立评级机构还是培育经济信息提供商方面都做出了积极努力。同时，我们也在积极参与国际经济新秩序的重建，更多参与国际经济组织的领导工作。这些工作都不是一蹴而就的，不仅需要机制上的灵活包容，而且需要付出长期艰苦的努力。如果把参与规则制定与培育本国机构、落实新规则执行有机结合起来，可能会事半功倍。当然，培育本国的中介机构，目的并非是让政府便于干涉其作为商业中介机构的独立性或其它应有的特质；这一点无庸赘言。

3.建立跨部门的机制监管协调投资领域的国家安全问题

以上两点建议的落实取决于机制上的保障。鉴于我国企业海外投资与国内外金融市场的互动所涉及的国家安全问题日益凸显，建议建立一跨部门的监管协调机制在最高层面予以运筹、协调及引导。

目前我国尚没有一个政府机构履行维护国家系统性安全的职责。经济、金融、投资领域里的多个监管部门只管到各自传统的有限领域。面对错综复杂、相互交织的政治、外交、经济、文化、科技、生态、军事等安全挑战，亟需建立一个跨部门的监管协调机制在战略层面予以统筹考虑、综合协调。

国际投资所涉及的国家安全问题涉及面广、专业性强，需要多个部门的共同参与，不仅仅包括经济主管部门。国际上类似的协调机制亦有先例可循；一些国家建有总体协调国家安全事务的主责机构。例如根据1947年《国家安全法》成立的美国国家安全委员会，其主要功能正随着国际政治经济形势的变革而做出相应调整，把安全触角从过去传统的国内政治、外交与军事安全，更多地伸向经济安全领域。美国国家安全委员会由总统亲自领导，其通常参会者（包括法定成员和非法定成员）包括总统、副总统，国务卿、财长、国防部长、总统国家安全事务助理等。法定顾问包括参谋长联席会议主席、国家情报委员会主席等。总统幕僚长、总统经济政策顾问等受邀出席所有会议。我们从近几十年，特别是此次金融危机中与其打交道的实践来看，美国对国家安全的定义远远大于人们对此概念传统意义上的理解，对此我们可以借鉴。

当然，这一跨部门机制的具体表现形式，是部际协调委员会还是做实的机构，可能需要更深入的研判，但这一机制的工作班子应尽快建立起来，在战略层面提出高屋建瓴的思路，对包括对外投资在内的国家财富、国家经济等安全态势作出研判，就应对措施提出建议及规划。有些基本原则应当确立，如企业国际投资商业层面的事，从国家经济发展战略与国家形象出发，应遵照市场原则，不可随意干预。但对于国际投资产生的经济外部性问题则应予以关注，对国际投资活动产生的潜在安全影响，应注重事前评估；如果出现影响国家安全的情形，则应当积极加以合理的应对。

总之，我们应本着科学发展观的要求，从经济规律和政治生态两方面出发，系统认识日益增多的国际投资活动所产生的复杂安全问题，见微知著，防微杜渐，审慎建立起长期有效的国家财富安全防护体系。