科技资金监管现状分析与研究

安学湘 曹建胜 天津市科学技术委员会

科技资金监管现状分析与研究

安学湘 曹建胜 天津市科学技术委员会

引言

科技资金是指用于科技研究与发展、科技成果转化与应用以及科技服务等科技活动的一切费用。其表现形式为中央和地方财政拨款、横向合作经费以及项目承担单位的配套资金等。天津市科技资金的来源主要包括财政资金、单位配套以及金融资本等。多年来，通过天津市科技工作者的不断努力，天津市科技系统建立了一整套的管理制度，组织了众多富有前景的科技项目，培养了一大批科研型大企业。

在科技建设不断取得成果的同时，大量的科技资金的投入也带来了资金管理上的缺失。这也就激励科技工作者不断探索和创新管理方法，制定相关法律法规，以期科技资金的投入发挥出应有的作用。

1 科技资金使用过程中存在的问题

1.1 科技资金未用于科学研究

个别项目承担单位拿科技资金为科研人员发福利，人员费支出明显超过市场行情，大额试验外协费存在转包嫌疑，会议费、差旅费列支比例过高，超比例提取管理费，部分资金用来购买生产性设备或进行销售市场开发。这些做法显然有悖于科技经费的使用原则。

1.2 不按合同规定支出科研经费

在项目验收过程中发现，有相当一部分科研项目的实际支出与当初合同规定不符，超出了有关规章制度规定的调整幅度，有的也未取得科技主管部门的调整批复。不少科研项目的经费使用往往超出了合同规定的范围，存在超前使用项目资金和滥用项目资金情况发生，造成项目资金不足，影响科研成果的开发。有的项目负责人则不按合同进度使用项目资金，使得项目结束时财政资金发生大量结余，而企业垫支过多。

1.3 科技资金使用混乱

部分科研单位由于承担着国家和地方众多的纵向和横向课题，对众多的课题承担部门使用课题资金并未实行专款专用的制度，而是将众多项目资金混合使用，造成资金使用混乱。无法得知单个项目资金使用情况，容易造成个别项目需要用大额项目资金时不能及时的实施，延缓科技项目的研发工作。

2 科技资金监管的主要模式

目前资金监管过程中主要存在以下三种模式。

2.1 直接监管模式

直接监管模式是指科研项目出资单位通过组建项目经费部门来直接监管项目经费。在具体的监管过程中，出资单位项目经费监管部门和项目承担单位科研组织部门协作，共同对项目组的经费到位和使用、经费结余进行监管，以减少出资单位项目经费监管部门一定的工作量。在这种模式中，整个监管必须接受外部审计部门的审计和监督。为了确保公平性和公正性，外部审计必须接受人大监督、行政监督和舆论监督。

由于项目出资单位直接监管项目经费，这种模式除监管的效果比较好之外，有利于项目出资单位调整项目经费，提高项目经费的利用率。但这种监管模式工作量庞大，监管环节较少，容易产生腐败。因此这种模式主要适用于地方性政府基金课题(以市、县级为主)；除科技部门、教育部门之外的其他各级党委、政府部门委托课题，企业委托课题。

2.2 分级监管模式

分级监管模式是指整个项目经费监管按项目出资单位→承担单位负责人→科研组织部门→项目负责人→项目组成员的顺序逐级监管。整个监管过程必须接受外部审计部门的审计和监督，而外部审计必须接受人大监督、行政监督和舆论监督。其中，承担单位负责人→科研组织部门→项目负责人→项目组成员，这部分工作流程接受项目承担单位财务部门的审核和审计部门的内部审计。

捷太格特(JTEKT)是2006年由光洋精工(Koyo)和丰田工机(TOYODA)合并成立的一家跨国企业。作为“汽车零部件”、“轴承”、“机床”的全球综合系统供应商，捷太格特通过为客户提供世界顶级的No.1产品和Only One技术，为社会的发展持续做出贡献。捷太格特在华共设立了 25 家企业，在华员工人 数近 5 000 人。

这种模式最大的优势在于工作流程内的单位、部门权责明确，对各“级组”的问责也方便明了，有利于经费监管和寻找使用经费存在的问题。但这种模式有两个缺陷：一是项目出资单位的工作任务繁重；二是适用这种模式的科研项目负责人，大多数是承担单位的负责人或其单位部门负责人，可能会弱化本单位科研组织部门、财务部门、审计部门的监管作用。这种模式主要适用于：国家863计划项目、国家9 7 3计划项目、重大科技攻关项目、高技术产业化项目、教育部科学技术研究项目、基础研究重大项目前期研究专项、星火计划项目、火炬计划项目等。

2.3 全程监管模式

全程监管模式强调监管科技经费的全过程：严格预算→规范使用→核报→审计。其中，项目出资单位负责经费预算，防止预算最大化；项目出资单位和承担单位负责人、财务部门、审计部门、科研组织部门共同监督经费的使用，使其合理化；外部审计部门、承担单位负责人、财务部门、审计部门、科研组织部门共同监督经费的核报，使其规范化；承担单位负责人、财务部门、审计部门、外部审计部门共同监督经费的审计，使其科学化。

这种模式可以抑制项目负责人在经费使用中“一支笔”的现象；对科技经费使用的各个环节进行监管，有利于提高经费的利用率。但这种模式监管流程错综复杂，每个环节参与监管的单位或部门都较多，很容易产生推卸责任的现象，导致监管效果不好。这种模式比较适用于自然科学基金项目、社会科学基金项目等。

3 天津市科技资金监管工作现状

天津市自2009年2月组织成立科技经费监管服务中心，正式将科技经费监管服务工作作为一项专门的业务开展。面对天津市庞大的科技经费使用单位和资金流量，科技经费监管中心积极的探索和思考，结合已有业务积极开展工作，并不断寻求新的科技经费监督管理方式方法。监管过程中以直接监管为主导，结合全程监管模式优势，不断探索天津市科技经费监管的思路和方法。

3.1 严格遵守科技经费监管宗旨，天津市科技经费监管服务工作严格按照《天津市科技计划项目资金管理办法》（津科财【2005】76号）、《天津市科技创新专项资金管理办法》（津政办发【2005】35号）、《天津市科技创新专项资金管理办法实施细则》（津科财【2005】197号）、《关于改进和加强我市财政科技资金管理的意见》（津政办发【2007】39号）以及中华人民共和国相关会计法则和审计制度的相关规定对科技项目资金的使用情况进行监管和提供服务。对在监管过程中发现的科技资金使用存在不规范、违反会计准则以及另立名目、滥用项目资金的情况，视其情节严重程度依据相关法律法规的规定报相关部门查办。

3.2 严格管理科技项目预算评审评估工作，制定了科技项目预算评审评估所必需的规章制度及标准范本，加大宣传力度，有效控制科技经费的不恰当使用。科技经费监管中心组织专业人员对立项项目的资金预算进行全面、充分的审查和研究，对预算不合理，存在虚开乱支隐患的项目预算退回项目单位重新申报，从而可以有效地约束项目承担单位认真充分准备项目预算，与财务人员一起确定落实预算，增强项目负责人的责任心，改进科技经费管理效果。

3.3 重大项目实施中期检查，检查的形式包括普查和抽查。普查形式由各项目承担单位在项目进展到一定阶段以书面形式向科技经费监管中心提交科技经费使用明细，监管部门对科技经费使用情况进行归集整理，针对各项目中期检查目标，从财务角度对科技经费使用情况进行合规性和合理性的分析；抽查是在普查的基础上选取数家具有代表性的项目承担单位，或是在检查之初就随机选取数家项目承担单位进行实地检查。检查内容包括项目资金的会计处理情况，项目资金的使用情况，涉及资金支出证据的合法合规以及与合同规定的一致性等内容。

3.4 严把项目资金验收关，严格掌控科技计划项目验收阶段的资金支出审查事宜。对进入到结题验收阶段的科技计划项目，科技经费监管中心对每一个科技项目的资金使用情况都要进行严格仔细的审查，审查内容包括资金实际支出与预算的相符性、项目实际支出的合理性、实际支出调整（存在调整的）的合规性等。对不符合填写规范的项目申报材料退回项目单位重新申报，对实际支出严重违反合同规定也无相关审批材料的进行通报并限期整改。

3.5 创新经费监管方式，积极探索项目资金监督和服务的新机制，启动了科技经费管理巡回检查工作，按照“关口前移，主动服务”的理念，深入项目承担单位，了解单位实际需求，立足制度和机制建设，帮助单位和科研人员提高内部管理水平和财经法规知识。在巡回检查工作中，与被检查单位人员就项目资金的使用规范充分地沟通交流，对单位不符合科研财务管理要求的相关制度提出改进建议。并进行后续跟踪检查，力争促使项目承担单位首先从制度上摒弃侥幸心理，客观、真实、合理、高效的使用项目资金。

3.6 拓展科技经费监管范围，对科技计划项目开设专项账户的银行开户、结算、项目资金安全、经费使用等方面实施监管工作，定期到专项账户的银行了解科技经费的使用情况，收集整理经费使用过程中出现的问题，并与项目承担单位沟通了解经费使用过程中对银行的要求以及出现的问题，保障项目承担单位能够安全、便捷的使用科技计划项目资金。

4 天津市科技资金监管工作的优势、不足及建议

天津市科技资金监管工作是在新形势下，在科技事业发展和经济社会不断进步情况下的必然产物，还处于摸着石头过河阶段，如何形成一套行之有效的科技资金监管体系，还需要一段时间的探索和实践。

4.1 天津市科技资金监管工作的优势

4.1.1 天津市科技资金预算管理做到了对科技资金合理使用的事前控制，对日后科技资金的合理合规使用，发挥科技资金应该发挥的强大影响力起到了关键性的作用。

4.1.2 中期检查工作有利于项目承担单位在资金使用过程中建立起完善的项目资金管理制度，注重项目经费的合理使用，提高项目资金的使用效率。

4.1.3 实行科技计划项目财务验收工作，有利于项目承担单位对项目结题中资金使用产生一定的关注，对项目资金使用更加谨慎。

4.1.4 实行对账户管理银行的监督，为项目承担单位较好使用项目资金提供服务。

4.1.5 实行巡回检查制度，为企业解除经费使用过程中遇到的各种困难。

4.2 天津市科技资金监管工作的不足

4.2.1 中期检查效果不是很明显，天津市每年新增科技计划项目较多，大量的项目承担单位承担着天津市科技研发的任务。单凭单位上报资料和有限的抽查是无法充分反映项目资金的实际使用情况的，必需探索增加其他监督方式。

4.2.2 验收管理无疑在一定程度上起到了监督的作用，但作为一种事后管理，财务验收工作无疑具有诸多的被动性和落后性。

4.2.3 目前的巡回检查存在范围小、数量少等诸多限制。

4.3 天津市科技资金监管工作的建议

4.3.1 针对中期检查中存在的问题建议，一是加大中期检查数量和力度；二是与项目结转资金挂钩，对于中期报告虚假或检查不合格单位暂时停拨科技项目的结转资金。

4.3.2 探索针对科研主管部门的科技资金监管检查和绩效考评工作。利用项目承担单位的主管部门分散工作量，发挥各主管部门的管理积极性，以规避部分因监管不到位造成的科技资金流失风险。同时针对科研主管部门开展科研管理绩效考评工作，奖励先进、鞭策后者，激励项目承担单位主管部门的资金监管的积极性和责任心。

4.3.3 增大巡回检查的范围，增加被检查单位的数量，制定巡回检查奖惩机制。制定一套规范的检查评价系统，对检查单位根据评价系统的检查结果进行综合排序，在整个科技系统进行通报奖惩。

4.3.4 探索定期开展科技资金使用培训班，对科技资金独立核算等相关财务制度和会计知识进行讲解，使项目承担单位财务人员从制度上了解科技资金使用规定，并依据相关法律法规做好科技资金的会计处理和合理使用，在项目承担单位内部起到财务监督的作用。

4.3.5 对银行管理中发现的问题单位进行走访，了解解决问题，杜绝个别单位出现挤用、占用项目资金的事件出现。

[1]李新荣.科研项目经费管理中的若干问题及对策研究[J].中国高等医学教育. 2007(2)

[2]钟荣丙.科技经费的监管模式研究[J].科技进步与对策.2009(2)

[3]张玉周.论给予会计系统的科技经费监管体系[J].中国科技论坛.2007(2)

[4]胡兴旺.河南省财政科技经费管理改革的思考[J].河南社会科学.2007(1)

科技资金的监管是科技项目顺利实施、项目资金安全有效运行、高效发挥科技支撑作用的重要保障，在科技事业发展中显得越来越重要。本文针对天津市科技资金使用的实际情况，分析了科技资金使用过程中存在的问题。结合科技资金监管模式介绍了天津市开展科技资金监管工作的部分内容，就目前开展科技资金监管工作的不足提出了建议。

科技资金；监管模式；项目验收

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.10.126