中国无居民海岛开发的历史进程与趋势研究

2011-02-17许文燕

海洋经济 2011年5期

王琪，许文燕

（中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100）

1 前言

1.1 研究背景

2009年《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施，提出了“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的原则，为海洋经济的发展提供了国家层面的法律保障，并确立了无居民海岛的开发秩序，引导其向规划先行、生态优先的合理模式发展。在此影响下，我国于2011年4月公布了首批可开发无居民海岛名录，引起了社会广泛关注，许多民间资本纷纷涌向这176个无居民海岛。由于是第一次公布，因而诸多投资者和公众都以为这是我国无居民海岛开发的起始点。其实不然，经研究考证，我国开发无居民海岛的历史最早可追溯到新石器时代，在这几千年的发展过程中，我国无居民海岛开发活动在对象、主体、方式等各方面都在不断变化演进。

纵观目前的理论成果，我国学者多以20世纪90年代后期为研究起点，对无居民海岛的研究多集中于海岛价值、开发现状、完善对策等方面，甚少提及无居民海岛开发历史，也未站在历史的角度审视我国目前的开发状态，很难对未来发展方向做出准确预测。这导致我国现代开发研究脱离历史实际，忽视生产力、政治环境、社会文化等各方面的影响。为此，我们需要对几千年来的开发历史进行分析，找出不同时代中我国无居民海岛开发的特征。

本文立足于系统性与整体性角度，对无居民海岛开发的历史内涵予以界定，按照时间顺序，结合各时代环境和海岛特性，重新梳理我国无居民海岛的开发进程，找出其管理主体、开发方式、机构设置的演变过程，从历史沿革中找到政府职能转变的痕迹和现存管理问题的渊源，为现代无居民海岛的开发与管理创新提供经验借鉴，也为新公布的176个可开发无居民海岛的有效利用提供有益启示，推动我国海洋战略的实施。

1.2 相关概念界定

人类历史是由具体的社会实践所构成的，研究不同历史时期的无居民海岛开发行为，对于促进我国海洋事业的发展具有重要意义。但科学的研究是建立在明晰的概念基础上的，研究无居民海岛开发进程必须首先明确何为“无居民海岛开发”，否则无法将其与其他人类活动区别开来，更谈不上历史梳理的准确性和有效性。目前对“无居民海岛”已有法学定义，但未将其置于历史范畴；“无居民海岛开发”这一概念则一直处于模糊状态，从未提及其内涵。因而需要从历史角度，对无居民海岛的基本划分依据——有无居民户籍，进行深入研究，认识其属性特征。在此基础上，对“无居民海岛开发”的外延进行界定，明确历史上哪些人类活动属于开发行为。

1.2.1 无居民海岛

根据我国2009年颁布的《中华人民共和国海岛保护法》中的定义，无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。此法中的“海岛”是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。

因此，我国无居民海岛开发的对象包括国家管辖海域中所有在正常情况下永久位于高潮水位之上的岛、礁、滩，分为沿岸岛、近岸岛和远岸岛三类。同时，根据此定义可见，有无“户籍”是我国划分有居民海岛和无居民海岛的基本依据，而我国户籍制度初见端倪于夏商时期，始建于春秋、战国之交，在这几千年的户籍改革中，我国人口不断流动，其户籍地也随之由中原向沿海地区，乃至无人海岛拓展，因而“无居民海岛”是一个动态的历史概念，是随户籍变化而改变的，一旦有户籍登记，它便成为了有居民海岛。

1.2.2 无居民海岛开发

开发，根据《现代汉语词典》中的定义为：以荒地、矿山、森林、水力等自然资源为对象进行劳动，以达到利用的目的[1]。因而，无居民海岛开发是指单位或个人以国家管辖范围内的无居民海岛及其周围海域为对象，通过一定的手段进行投资、使用、劳动以产生成果、取得收益的活动。

无居民海岛开发的具体内涵分为广义和狭义两种，广义是指一切使用无居民海岛及其资源的行为，包括国防用岛、公务用岛、教学科研用岛、防灾减灾用岛、基础测绘和气象观测用岛等公益性行为，以及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、农林牧业、渔业等经营性行为。当然，我国古代人民借船舶、舟楫等交通工具，迁徙、登陆到无居民海岛上进行的渔猎、拾贝、晒盐、航海中转等原始利用行为也属于广义的无居民海岛开发。狭义的无居民海岛开发专指经营性行为，它是以进行商业性生产为前提的用岛活动，包括古代的渔盐交换、海上贸易和现代的旅游、工业开采、空间仓储等各种以盈利为目的的使用行为，而将其所排除的科研、教育、监测等非经营性行为归为无居民海岛利用。

本文采用广义的无居民海岛开发概念，涵盖范围较广，以便将历史进程中的诸多标志性事件纳入其中，用历史主线予以连结，了解不同时代下我国无居民海岛开发活动的特征，总结出无居民海岛开发的历史趋势。

2 我国无居民海岛开发的历史进程

由以上的概念界定可以看出，我国广义的无居民海岛开发行为既可远溯及最原始的贝类采拾和渔猎行为，也涵盖了现代的生态旅游、空间仓储、助航导航等，可谓内容繁多、历史悠久。因而按照时间顺序和发展特征，可将无居民海岛开发进程分为古代（新石器时代至清朝末年）、近现代（1848年至1949年）、当代（1949年至今）三个阶段，对每个阶段的开发内容分别予以梳理。

2.1 古代无居民海岛开发（新石器时代至清朝末年）

我国古代无居民海岛开发以贝类采拾和渔业捕捞为主，其中海岛渔业资源的开发占主导地位，它是在贝类采拾的实践中萌芽和发展起来的。

新石器时代的贝类采拾，掀开了我国无居民海岛开发的第一页。据记载，新石器时代早期，由于人类生产能力极低，食物稀少，居住于沿海地区的原始人，主要靠采拾沿岸滩涂及陆连岛上丰富的贝类为食。经考古证明，我国北起辽宁、南至海南沿海地带的贝丘遗址就是当时留下来的贝壳堆，在这些沿海地带中发现贝丘遗址最多的当推辽东半岛、长山群岛、山东半岛及庙岛群岛等海岛，这是我国无居民海岛开发的最早例证。那些不计其数的贝丘人，是第一批意识到无居民海岛价值并将其为己所用的人。而且，当时已出现最原始的航海工具——舟楫，据《周易》中记载：“伏羲氏刳木为舟，剡本为楫，舟楫之利，以济不通，致远天下”[2]。同时，伏羲还结绳为网，教会了人们最原始的渔猎方法，“舟楫之利”将“渔猎之法”通过部落迁徙不断向沿海扩展，使人类活动范围延伸至极少数沿岸无居民海岛。据考证，早在6 000年前，我国长海县就有人在岛上渔猎耕耘，繁衍生息。

随着生产工具的改进和人类需求的逐步增加，无居民海岛的渔业捕捞技术不断发展。夏商时期，我国跨入青铜器时代，渔具也由骨制发展至铜制，河南偃师二里头出土的3 500年前的铜鱼钩，结实锐利，钩形可随意制作，其功能明显优于骨制钓钩。同时，渔船也迅速发展，舟楫被广泛运用到陆海交通和捕鱼活动中，周武王时期还设有“苍兕”一职，专门负责管理舟楫事务，《尚书·说命上》中记载“王置诸其左右，命之曰：若济巨川，用汝作舟楫”。渔具、渔船的进步，将无居民海岛开发对象不断拓展，所开发的陆连岛屿数量逐渐增多，岛上资源也开始受到重视。在商周时期，一些无居民海岛被作为属地分封给诸侯开发管理，沿海岛屿上采集而来的海产品也成为诸侯向中原进贡的主要物品之一。

到春秋战国时期，对无居民海岛的开发更成为了诸侯国的主要经济活动，鱼类捕捞向离岸无居民海岛发展，从而结束了只局限在陆连海岛区域开发的历史。据《管子·禁藏篇》中记载“渔人之入海，海深万仞，就彼逆流，乘危百里，宿夜不出者，利在水也”，当时许多致力于发展渔业的无居民海岛，后来都成为了富庶之地并开始有常住居民，例如春秋时期的舟山群岛就因此被越国首设为“甬东”。“沥心于山海而国家富”，春秋战国时的燕、楚、越等诸侯国，都十分重视无居民海岛开发，欲借此富国强兵，在这些诸侯国中数齐国海洋事业发展最为迅猛。地处今日山东沿海的齐国，具有丰富的无居民海岛资源，而且善于开发和利用，尤其是管仲桓公时代，把齐国称为“海王之国”，意为海洋大国，颁布了“官山海”的开发政策，由诸侯统一组织开发无居民海岛资源，使齐国“通色盐之利，国以殷富，士气腾满，日益富强”[3]。

及至秦汉，我国的航海技术已较为成熟，所开发海岛越来越远，同时由于封建国家体系的出现，无居民海岛开发上升到国家层面，采取政府主导的方式进行。秦始皇时期曾派徐福东渡，出寻“蓬莱”、“瀛州”和“方丈”三神山，由国家之力探寻无居民海岛，并亲临过芝罘岛、养马岛、斋堂岛、秦山岛等无居民海岛；汉武帝时，为获取无居民海岛上的渔盐之利，实行盐铁官营，由政府专设官员对无居民海岛的资源进行开采、控制。其后，为适应封建中央集权的需要，对无居民海岛开发进行管理的行政机构雏形开始出现。隋朝时，设置三省六部中的水部司掌舟津、渔业、漕运，九寺五监中的都水监掌川泽津梁之政令[4]，这两者都是当时海岛开发管理的机构，看似职掌有重复之处，实则不然，因为六部是负责行政，九寺五监负责具体事务，是“尚书制段，诸卿奉成”的海岛行政管理体系，九寺五监接受六部的指导。经历隋末农民大起义之后建立的唐王朝，在唐高宗时疆域“地东极海”，势力范围已经东至日本海，开始运用户籍制度将无居民海岛纳入地方管辖区域。唐朝时曾实行“徙闽民于合州”（即雷州半岛）等方式，将诸多子民向无居民海岛迁移定居，然后由中央政权进行建制，将无居民海岛划分为州县。例如公元738年，在浙东沿海设立翁山县，下辖富都、安期、蓬莱三乡，这也是舟山群岛第一次建立县治[5]。唐宋两代，因倡行海运、开放门户，成为我国古代海运及海上贸易最发达的时期之一，无居民海岛的航运中转功能得到大幅度开发，并使许多较远的沿岸岛出现了人类活动的迹象。

元朝时的无居民海岛开发除延续唐宋时的海运贸易之外，还带有明显的军民共治色彩，朝廷在沿海包括海岛地区设立卫所，由军民共同开发无居民海岛，并由卫所对开发活动进行管理。明朝时由于行业的增多和所管事务的增加，设立四司分管政治经济，其中的虞衡司典山泽采捕、陶冶之事，都水司典川泽、陂池、桥道、舟车、织造、券契、衡量之事[4]，两司共同管理无居民海岛渔猎、开发事宜，此种设置近似于隋朝时的两部门分管制，但又有所区别，隋朝时是上下两级管理，而这里是平行两司共治。明朝永乐年间，郑和下西洋，将开发范围推至更远的南海群岛，通过其随员所著的《星槎星览》、《瀛涯胜览》、《西洋番国志》以及《郑和航海图》可见，它们对西沙、南沙群岛的海域、岛礁分布及地理特征作了详细描述，为南海无居民海岛的渔业开发以及后来的“下南洋”历史迁移提供了重要依据。明朝末年，由于受东南倭患、海盗等海疆问题影响，无居民海岛开发活动逐步受限。清朝统治者入主中原后，“清承明制”，倾力关注广袤的陆域疆土，而非波涛汹涌的东南海疆，呈现浓重的“重陆轻海”思想。为与隔海相望的郑成功集团相抗衡，清王朝以海洋防御为基本政策取向，先后厉行“禁海”、“迁界”措施，试图以此断绝其经济来源。顺治十三年（1656年），清廷公开颁布《申严海禁敕谕》，敕谕沿海各省督抚及文武各官“严禁商民船只私自出海。有将一切粮食、货物等项与逆贼（指郑氏集团）贸易者……即将贸易之人，不论官民俱行奏闻处斩，货物人官”，阻塞了无居民海岛与大陆的货物交易，使许多海岛失去陆域依靠。顺治十八年（1661年）郑成功占据台湾后，清廷又颁布“迁界”令：“迁沿海居民，以垣为界，三十里以外，悉墟其地”[6]。受此政令影响，康熙年间我国先后三次大规模迁界移民，范围遍及山东、江苏、浙江、福建、广东五省沿海，使部分已开发无居民海岛再度成为荒岛，开发进程基本中断。

2.2 近现代无居民海岛开发（1840年至1949年）

迁界、禁海让我国付出了沉重的历史代价，海洋事业出现停滞甚至倒退，国力日渐衰弱，最终被帝国主义的“坚船利炮”惊醒。1840年，鸦片战争爆发，叩开了清政府闭关锁国的大门，从此中国陷入了近百年的动荡中，无居民海岛权益不断受到侵犯。在近代诸多不平等条约中涉及无居民海岛的有：《中英南京条约》中割让香港本岛及其所属的部分无居民海岛；《中俄北京条约》割让乌苏里江以东包括库页岛在内约40万km2领土；中日《马关条约》将辽东半岛、台湾全岛及其附属岛屿、澎湖列岛割让给日本，通过《中德胶澳租界条约》德国抢占胶州湾，划山东为势力范围；《中法广州湾租借条约》使法国强租广州湾，包括麻斜、坡头、特呈岛、南三岛和海头、赤坎、东头山岛、东海岛，并在硇洲岛设置淡水区、建造灯塔；中日“二十一条”规定：所有中国沿海港湾及岛屿，概不让与或租与（日本以外的）他国。这一系列丧权辱国的条约，不仅使我国失去了无居民海岛开发的自主权，甚至丧失了大片海洋国土。同时，由于清末各派政治势力轮流上台，忙于争权夺利，无心进行政务调整，无居民海岛基本只处于权属管辖阶段，只有少量民间开发行为。1868年《中国海指南》记载了我国渔民在南沙群岛的一些开发活动，郑和群礁有“海南渔民，以捕取海参，贝壳为活，各岛都有其足迹，亦有久居礁间者，海南每岁有小船驶往岛上。携米粮及其他必需品，与渔民交换参贝。船于每年十二月或一月离海南，至第一次西南风起时返”[7]。民国建立以后，我国的海外远洋航运虽仍然处于外国势力的控制之下，但是由于强加于民间航运业的封建束缚有所削弱，同时一战期间，西方列强忙于在欧洲争夺，暂时放松了对中国的侵略，为我国近代无居民海岛开发提供了一个空前有利的环境和条件[8]。在民族资本和海外华侨的推动下，海外航线不断增多，无居民海岛资源逐步得到恢复利用。日本《海南群岛概况》记载，中业岛有渔民“栽种之甘薯”，“昔日有中华民国渔民居住于此岛，并种植椰子、木瓜、番薯和蔬菜等”，这说明已有部分渔民开始回到无居民海岛进行栽种养殖了。当时的临时政权也曾为引导这些开发活动，设置相应部门进行管理，例如南京临时政府时的实业部就负责管理渔林牧猎事务，北洋政府时期也曾立工商部掌管渔业、农业、水利、牧业、工务。由于时局特殊，为保障无居民海岛开发的安全性，当局也投入了一定的人力维持海上治安。以浙江为例，民国24年（1935年），国民政府在浙江建立由省政府所辖的“浙江省渔业管理委员会”，下设宁波、台州、温州等地区渔业警察局，负责浙江沿海岛屿管理[9]。其后抗日战争爆发，由于日军侵略我国，人心恐慌，社会混乱，海上盗匪横行，无居民海岛开发活动被迫中止。抗战胜利后，国民党在1946年政治协商会议中对“党政府系统”进行改组，仿照美国行政院体制，设立涉及海岛开发的农林部、交通部以及资源委员会。然而，在帝国主义压迫和国民党政府的腐败统治下，我国无居民海岛开发一直难以得到真正的发展，也从未建立专门的海洋或海岛管理机构。

2.3 当代无居民海岛开发（1949年至今）

1949年建国后，我国仍处于帝国主义和反动势力的包围、封锁之中，台湾的国民党当局又叫嚣要“反攻大陆”，因而从解放初期到20世纪70年代，我国无居民海岛的开发重点一直放在海防建设上，以军事利用为主。采用封闭或半封闭式的基本开发模式，不对外开放，而是以岸为依托，由军民共同将许多具有重要军事价值的无居民海岛开发成为“不沉的航空母舰”。如当时建设的长山群岛、庙岛群岛、舟山群岛、万山群岛、南海诸岛以及其他一些无居民海岛，如今已是各种不同级别的陆军要塞、海军基地、水警区、巡防区、观通站、导航台站、指挥哨所等。无居民海岛海防建设结束了自鸦片战争以来，我国有岛无守、有海难防的耻辱历史。

但在这二三十年中，我国众多无居民海岛里只有少数近岸岛和具有特殊价值的海岛得到了开发利用，而另外一些资源较为丰富的岛屿则长期处于“谁占有、谁开发、谁使用”的混乱状态。改革开放以来，伴随着东部沿海地区对外开放的深入，国家开始重视无居民海岛的经济建设，党中央多位领导人先后视察海岛开发工作，并由国家经委发布了“关于进一步开发建设海岛的意见”。1988年，由国家科委、国家计委、国家海洋局、农业部、总参谋部共同组成全国海岛资源综合调查领导小组，对我国管辖范围内所有海岛的环境要素、自然资源以及开发状况等做全方位调查。此项调查为期8年，于1996年出版了《全国海岛资源综合调查报告》，为后续无居民海岛开发奠定了坚实的基础。20世纪90年代，在全国海岛资源调查后期，国家确定了山东省长岛、浙江省舟山六横岛、福建省海坛岛、辽宁省长海、广东省南澳岛、广西壮族自治区涠洲岛等6个国家级开发试验区，1999年，国家海洋局又分批建立了11个海岛管理试验点[10]。这些试验区的建立，标志着我国无居民海岛开发的全面起步，民间开发活动随之产生。从1996年浙江普陀的莲花岛整体出售以来，我国已先后产生了数十位“岛主”，深圳三门岛、温州竹屿岛、茂名放鸡岛等诸多无居民海岛都采用出租或者合作开发的模式引入私人资本。但经营效果不佳，只有放鸡岛等少数获得了成功，其他都在勉强运转或已亏本退出，甚至有人说开发海岛是一项“靠信仰吃饭”的理想主义行为，这也说明了我国当时私人开发无居民海岛的困境。

2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》的出台，首次明确提出“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护”，使无居民海岛开发活动得到法律允许和规范。随后颁布的《中华人民共和国海岛保护法》则从综合管理与保护的角度，确立了海岛开发的合法程序，使其由无序走向有序。2011年4月12日，国家海洋局公布了我国第一批176个可开发无居民海岛名录，各岛用途涉及旅游娱乐、交通运输、渔业、工业、农林牧业、仓储、可再生能源建设、公共服务、城乡建设等多个领域，名录一经公布，立刻引起了全社会的关注。为引导后续而来的开发热潮，达到规划开发的目的，国家还在此之前和之后颁布了一系列与之配套的文件，如《无居民海岛使用申请审批试行办法》、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》、《无居民海岛开发利用具体方案编制方法》等，用以规范无居民海岛的开发行为，保障私人开发者的合法权益和海岛的可持续发展。2011年6月10日，《南澳县凤屿保护和利用规划》在汕头市通过了专家组评审，成为国家公布的首批可开发无居民海岛名录中第一个通过规划审批的单岛[11]，这也表明了我国现代无居民海岛开发的逐渐兴起。

与无居民海岛开发实践相伴随的是我国无居民海岛管理机构的变化。自1964年国家海洋局成立以来，无居民海岛开发管理不断受到重视，2008年国务院的“三定”职责中，明确赋予国家海洋局“承担海岛生态和无居民海岛合法使用的责任”，并将海域管理司更名为海域和海岛管理司，负责无居民海岛开发中的保护与管理等工作。2010年，国家海洋局印发《关于加强海岛管理组织机构建设的通知》，正式成立海岛管理办公室，下设海岛综合处、保护处和使用处。同时，国家海洋局还先后成立了国家海岛开发与管理研究中心、国家海岛规划与保护研究中心和国家海岛与海岸带发展研究中心三个海岛管理技术支撑单位。另外，国家海洋信息中心和国家海洋技术中心也分别成立了独立的海岛研究室[12]。在我国无居民海岛开发中，各管理机构的具体职能分配为：由海洋主管部门受理使用申请，由省级以上人民政府或国务院批准。经批准后，由省级海洋主管部门或国家海洋局负责下发批准通知书、征收无居民海岛使用金、办理无居民海岛使用权登记和颁布无居民海岛使用权证书。在申请中还需将无居民海岛开发利用具体方案委托给有资质的单位编制，资质单位由国家海洋局认定。这些机构的设置和职能的演变，说明我国无居民海岛开发正在走向市场化、规范化、合理化，管理方式也在逐步创新。

3 我国无居民海岛开发的趋势

从上述开发进程可见，从新石器时代至今的6 000多年开发历程中，我国无居民海岛开发活动是随着历史环境的变化和生产力的提高而不断发展，并呈现了一系列的历史规律和趋势，通过总结可以发现主要表现为以下三个方面。

3.1 开发对象的扩展

无居民海岛作为人类开发的对象，其范围是与人类生产力水平密切相关的，经过6 000多年的历史开垦，我国无居民海岛开发对象从陆连岛到沿岸岛，再到近岸岛，甚至向远岸岛逐渐拓展，开发岛屿数量也在不断增多。

新石器时代，由于人类自身能力有限，只能在沿海滩涂或经由陆连带步行至少数陆连岛上采集贝类，供食物能量摄取，以维序生存。后由于铜器、铁器的出现，尤其是商周时舟楫之术及渔具的改进，各沿海诸侯国逐渐开始向离岸无居民海岛探索，部分渔民到达少数沿岸无居民海岛进行渔猎捕捞生产。春秋至秦汉时期，国家雏形初步建立，开始倾国家之力、以政令之法向山东、浙江等地的许多沿岸无居民海岛进发，谋海济国。隋唐宋元四朝，我国疆域不断向沿海拓宽，中原农耕文化与海洋文化开始接触、融合，亚洲各国海上贸易活动频繁，我国居民开始向少数近岸无居民海岛迁徙。明清两朝，我国部分远岸无居民海岛被发现，但由于受闭关锁国政策影响，无居民海岛开发范围未曾扩大，甚至一度向近岸缩小。1840年至1949年这百年动荡中，国家无力关注无居民海岛，因而开发进程基本处于停滞阶段，未有所突破。直至1949年建国后，近岸、远岸无居民海岛的军事价值得到发掘，但海岛开发对象仍处于点状分布。20世纪90年代后期海岛开发试验区的建立，使开发对象由点向面聚拢。21世纪以来，随着各项无居民海岛开发法规条例的颁布，我国无居民海岛开发呈现“星星之火，可以燎原”之势，尤其是浙东沿海、广州湾地区，大批地方政府、私人和单位开始对无居民海岛进行“岛群开发”，规模化利用水平提高，许多远岸无居民海岛被逐步运用于仓储、能源开采基地等。

总体来说，原始社会至封建王朝中期，无居民海岛开发对象受生产力水平制约，主要集中于陆连岛和少数近岸岛；从明朝末期到民国政府时期，我国无居民海岛开发的对象一直受政治影响而波动，虽已意识到部分远岸岛的价值，但开发范围仍局限于近岸岛；建国后，尤其是改革开放以来，我国无居民海岛开发对象已由近岸岛延伸至远岸岛，且大多数沿岸、近岸无居民海岛都已受到不同程度的重视、规划和开发。

3.2 开发主体的转变

开发者是无居民海岛开发的实践者和拓展者，从无居民海岛几千年的历程中可以看出，我国无居民海岛开发主体经历了从个人到国家，再由国家到多元主体的转变过程。

原始社会时期的贝类采拾以及夏商周时期的渔猎耕耘都是个人自发行为，因而一般都是沿海居民根据个人社会分工，制作生产工具，出海至岛上进行开发。从战国时期到各封建王朝，各诸侯王意识到了无居民海岛资源对于本属地及整个国家的重要价值，以分封王国或者国家政权的名义，组织民众进行开采利用，如官山海、盐铁专卖等。为加强中央集权，维持对无居民海岛的控制权，各朝还设置相应的行政管理部门，如水部司、都水监等掌管川泽之事，另徙民于岛、设户籍、建县制，增加无居民海岛开发力量，运用军民共治之法寓开发管理于一体。近代因帝国主义侵略、内战连绵，政府对无居民海岛开发的主导行为有所略怠，民间开发行为有所恢复，但终因时局动荡无法发展。

建国后至20世纪70年代，我国无居民海岛开发仍以政府为主，投入大量人力、物力建设海岛防线，民间虽有采石、挖沙、季节性捕鱼等活动，但都处于无序状态，大多未经法律承认或许可。20世纪90年代以后，为适应改革开发的要求，通过沿海岛屿连接世界市场，国家逐步放宽无居民海岛开发限制，并相继颁布了《无居民海岛保护与利用管理规定》、《中华人民共和国海岛保护法》、《无居民海岛使用申请审批试行办法》等政策法规以及首批可开发无居民海岛名录。民间资本不断涌向无居民海岛，出现了许多“岛主”，开发主体转变为个人或单位，政府逐渐退出直接开发者行列，政府职能转变到制度、规则的制定者和监督者上来。

开发主体由个人变为政府，再由政府转向多元主体，既反映了社会、经济、政治环境变化对无居民海岛开发行为的历史影响，也说明了我国无居民海岛开发市场的逐步成熟。

3.3 开发方式的提升

无居民海岛的具体开发方式也随着时代而变迁，从拾贝、渔猎、晒盐，到采矿、移民开垦、航运交通，再向驻防、工业、空间仓储、旅游、科研、公共基础建设等转化，凸显了人类开发技术的提升。

原始社会时期，人类只能徒手采拾，或用石器进行初级渔猎。春秋战国时期，开始广泛利用无居民海岛滩涂进行晒盐，并利用铁制、铜制渔具进行捕捞，还出现了征收赋税的情况。封建王朝时期，部分适宜人类居住的无居民海岛出现季节性居民，他们通常以渔业生产为生，因而无居民海岛周围海域渔业养殖逐步发展，同时岛上丰富的矿石资源开始被大批量运用于民房、宫殿、工事建设。当时，还将扇贝、鲍鱼、珍珠等海产品及宝石作为珍贵的贡品敬献于君王。唐宋时期以及明永乐年间，中外交流频繁，无居民海岛成为了海上航运、贸易的中转站，部分港口出现了“黄田港北水如天，万里风樯看贾船”的繁华景象。明清时期，因为倭患频发及与台湾郑氏家族的对抗，无居民海岛经济功能萎缩，转向军事驻防或荒废状态。近代时期无居民海岛开发技术无所提高，例如无居民海岛渔业方面的许多渔船仍为旧式木帆船，直至抗日战争前才出现了机轮捕捞。

新中国建立初期也仍以海防建设为主，但无居民海岛开发技术有了很大提高，各类导航、信息技术广泛用于开发过程，设置了许多航标、灯塔和领海基点。20世纪90年代以来，无居民海岛开发方式趋向多元化，海岛价值被充分发掘，一是渔业资源开发，如浙江象山县的菜花岛的种养殖开发、西霍山岛的涨网作业以及长涂东部海岛的深水垂钓作业等；二是工业开发，如南沙群岛的石油开采；三是空间仓储，如西沙的永兴岛现已经成为我国渔民出海捕鱼的中转站及大型航运、空运的联结点，再如惠州纯洲岛因其东南两侧水深条件好、西邻惠州湾荃湾港区、北面通过跨海大桥与大亚湾石化工业区连成一片，即将开发成一个世界级的石油化工产品仓储工业区；四是公共基础设施开发，如浙江岱山的龟山水道潮流能开发、部分无居民海岛的潮汐能、风能发电；五是生态旅游，例如厦门在火烧屿上利用海沧大桥桥墩兴建青少年科技博物馆，并以岛上地质学资源为基础，发展地质观光旅游项目。这些方式的转变，反映了我国对无居民海岛价值的不断挖掘，也表明我国无居民海岛正在向全面开发、可持续发展方向提升。

4 政策建议

从新石器时代到21世纪，我国无居民海岛开发经历了6 000多年的风雨历程，其开发对象、开发主体、开发方式都随着生产力的提高和政治社会环境的变化而发展，目前我国对无居民海岛越来越重视，其开发利用已关系到我国海洋战略的实现和综合国力的提升。但从开发现状来看，我国无居民海岛还存在着诸多问题，如开发层次偏低、生态破坏严重，需要我们借鉴历史的经验，结合无居民海岛特殊属性，不断进行完善，以促进无居民海岛的有序、合理、有效开发。

4.1 加强政策支持

从我国春秋战国以来的开发历史可见，无居民海岛的开发对一个国家的兴衰有重要关系，“向海而兴，背海而衰。禁海几亡，开海则强”。新中国成立之初，也有过无居民海岛开发的尝试，如当时在浙江温州市，200多名垦荒队员组成的“大陈岛温州青年志愿垦荒队”，来到被国民党军队劫掠一空的大陈岛重建家园，并开发了周围无居民海岛，但由于投资太大、困难重重、收益微薄而被迫停滞，当年垦荒队员开发的羊歧岛、竹屿岛等如今依然是荒岛[7]。无居民海岛自然条件差且无基础设施，投入成本较高，单靠民力开发确实难以长久维系，因而需要政府保持长期有效的介入，积极进行政策扶持，维护开发者利益，保障国有资源的有效利用。

4.2 促进技术革新

无居民海岛开发史反映了人类生产力的发展史，科学技术作为第一生产力，对开发层次的提高，具有重要作用。从石器到铁器，再到青铜器、造船术，我国无居民海岛开发范围一直在随着技术的革新而拓展。针对我国目前无居民海岛开发的状况来看，应当加强生态、信息、工程建设等方面的技术创新。运用生态学合理制定无居民海岛开发与保护规划，维持海岛开发与海岛生态间的平衡调节能力，做到“生态优先”；发展海岛信息技术，了解我国各海域的无居民海岛分布、地质地貌、人类活动、气象灾害等信息，服务于海岛开发；在工程建设中，考虑无居民海岛自然属性及开发项目需要，可采取“岛群”开发的方式，克服无居民海岛自身封闭、狭小的限制，发挥腹地支撑作用和规模化整体效应。