改善城市建设的投融资模式初探

金理佐 温州市城市建设投资集团有限公司 325800

改善城市建设的投融资模式初探

金理佐 温州市城市建设投资集团有限公司 325800

随着我国的经济改革和城市化的发展深入,传统的城市建设投融资体制已发生了巨大变化，原有的融资管理模式已难以适应城市快速发展的需要。城市发展急需城市建设投资公司作为投融资平台和载体。通过对本人所在集团公司的实际案例分析，阐述了城市建设投融资模式的演进，指出必须创新城市建设投融资机制，才能更好地推进城市建设事业的快速发展。

财政性投资；城市建设；投融资模式

Finance investment; Urban construction; Investing and financing mode

引言

在传统计划经济体制下，重点工程投融资资金来源于财政收入，政府既是投资主体，又是融资机制中融资和被融资的对象，20世纪90年代以后，随着经济体制改革的不断深化，我国基础设施建设的投融资体制改革也逐步展开。1997年，国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》，各地区和大小城市均纷纷组建了城市建设投资公司，并按照企业法人的形式，通过市场运作机制，行使国有资本投、融资主体职能，负责组织城市建设和国有资本运营。2004年7月22日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，为投资领域内划分政府、市场职能明确了改革方向，鼓励市场投资。资金短缺一直是制约地方城市建设的瓶颈。按照传统的做法，城建资金的筹措、使用和管理都由财政统包统揽，但政府投入城市建设的财政性资金不仅十分有限，而且运作机制束于体制制约，建设资金相对于城市建设所需巨资来说只是杯水车薪，因此，各地政府成立城投公司进行投融资,筹措城建资金,城市建设投资公司的专业化运作提高了财政性投资重点工程的融资能力和资金的使用效率，实现了政企分开，解决了基础设施建设事权和财权不统一的状况，在一定程度上起到了将政府从投融资具体行为中剥离出来的作用，也为政府从投融资活动的具体操作者向管理者的过渡提供了途径。

结合重点工程建设要求、项目划分情况以及实践操作情况，城市建设投资公司的运作一般有如下模式：

（1）、政府财政部门将现金、存量资产和增量投资注入城市建设投资公司，委托其对现金进行投资管理并经营基础设施资产。

（2）、政府决定具体投资项目以后，城市建设投资公司提出具体项目方案，由政府决定最终采用方案。

（3）、项目建设中产生的项目收益上缴到政府财政部门，而城市建设投资公司则再通过政府财政部门的投资来偿还融资的资本成本并进行增量投资。

一、 目前城市建设投资公司投融资模式存在的不足

尽管以城市建设投资公司为主体的投融资模式与传统投融资模式相比，有着显著的优越性，但它仍然存在着弊端：

1、城市建设投资公司缺乏投融资主体地位

目前的城市建设投资公司多为国有独资公司形式，政府是实际的投融资主体，同时又是投融资市场的管理者，而任何一个重点工程项目的建设又同时有多个政府部门参与决策与管理，因此，城市建设投资公司并没有真正意义上的风险与收益一体的投融资主体。

2、融资渠道相对单一

从现有情况来看，虽然新的融资模式不断推出，国内的基础设施建设项目的资金来源依然主要集中在财政拨款、国债基金和以政府财力为担保的银行借款，市场化融资的应用和发展还不普遍，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，还没有真正实现投融资主体多元化。

3、现行城市建设管理模式难以实现城建资产的保值增值

长期以来，城市供水、道路、排水、燃气、供热、公共交通等由不同的政府部门进行建设和管理，具有很强的垄断性，造成城市基础设施建设投入高成本、质量管理低水平、经营管理低效益的局面。同时，城市基础设施建设投融资主体的责、权、利不统一、相互脱节造成城建资金使用效率低下，无法实现对经营性项目和公益性项目的资源的高效配置和调度。

二、以城投公司为主体的城市建设投融资模式的改进

通过以上的分析可以看出，现有模式在投融资主体多元化和投融资行为市场化尚存在很多困难，在这里，根据我们集团公司最近几个项目的实践，介绍一些经验做法。

1、强化城投公司的融资平台

城市建设的特性决定了这始终是一项由政府主导的行为，随着基本设施领域的不断投入，仅仅依赖于财政投入的模式已不能满足城市建设的步伐。同时，政府职能定位和主体身份又约束着在融资渠道、融资范围、融资方式上选择。因此，通过企业化的资产管理方式来经营城市资产，明确投资主体身份，理顺产权，明晰责权利，盘活沉淀资产，成为许多城市政府的选择。

城市建设不再是政府统包统揽，而是由政府领导下的专业公司以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种办法，对城市资产进行集聚、重组和营运，有效解决了城市建设资金问题。使城建投资从主要依赖财政转向依靠财政引导、社会投资及其他融资形式相结合的多元投融资体系，以资产重组为手段，做大做强城建投融资主体，构建政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，从而实现城市自然资源的资产化、存量资产的资本化、行政资源的一体化。积极推进城建投资公司的改革，建立起定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制定切实可行的投融资具体政策和措施，明确其城市建设投融资主渠道地位，规范投融资行为，创新投融资方式，实现城市资源、资产的有效整合。

2、拓展多种融资渠道

目前，城投公司潜在的融资渠道包括信托平台融资、银行贷款、发行企业债券、短期融资券及资本市场融资。随着各地城投融资项目的增多，通过信托提供融资的方式也渐渐成熟，城投公司盈利性项目、政府信用项下的非盈利性项目、公益性项目等等市政建设项目统统可以通过BT、BOT、资本金注入、贷款等多种模式在信托的融资平台上得以完成。信托平台融资的优势相对银行贷款的融资渠道来说，信托公司不受到贷款规模的限制、信托资金的运用可以不指明方向、能够跨行业、跨领域投资；相对发行企业债券、短期融资券及资本市场等融资渠道来说，信托平台融资规模没有上限，条件要求简单。信托资金属于表外业务，资金来源为银行的客户理财资金，不纳入银行的贷款规模，可作为项目资本金注入，同时信托资金在政府信用担保下可以完成。因此，在城投公司成立初期，融资渠道以信托平台融资和银行贷款为主。

作为温州最大规模的融资平台之一，我们公司进行了独具特色的融资创新，把融资的思路拓宽到证券市场，采取发行长期企业债券、基础设施建设投资入股等市场化运作方式，进一步畅通了融资渠道，充分盘活存量资产，努力实现投资平衡。

滨江商务区开发面积达1300万m2，投资建设资金估算为2000亿元人民币。根据市委市政府对滨江商务区“三年整体推进，五年初具规模，十年基本建成”的要求。为此，必须采用多渠道、多形式相结合的融资方案进行融资，我们公司紧密结合滨江商务区建设的工作实际，把全方位拓宽融资渠道、更快更好地筹措城建资金，作为工作的重中之重。 城投公司的优势在于其政府投资机构的职能定位、政府的政策扶持和企业的经营运作能力，而政府信用如何转化为现实资金，这就需要通过强化企业经营运作来实现。城投公司首先从推进与国内金融机构合作入手，全面加强了与国家开发银行的战略合作。在积极发展与政策性金融机构合作的同时，城投公司的融资眼光还投向了活跃在资本市场的各大商业银行。城投公司应与工行、建行、农行、交行、浦发银行等商业银行开展了战略合作。使各商业银行对城投公司发展充满信心，对城投公司各主要项目进行信用授权。利用上市公司融资是城投公司多渠道、多方式融资战略的一个重要组成部分。通过资本市场筹措建设资金，促进滨江商务区建设，为下一步通过资本市场直接融资创造了有利条件。

3、推进城市基础设施及社会事业产业化经营，增强城投公司自我发展能力

按照“投资多元化、经营产业化、管理一体化、服务社会化”的要求，凡是能够走向市场化经营的城市基础设施及社会事业，均以城投公司为载体进行资金融通、项目建设、资本经营、运营管理、综合开发等一系列市场化运作。推进存量资产整合和权益性融资，促进存量资产合理流动、重组和优化配置，盘活存量资产，在项目运营中所得收益可投入城市再建设；城市基础设施和相关社会事业的产业化、市场化运作就是要以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。

为了加快滨江商务区一系列重大项目的建设步伐，我们公司积极推进融资创新，探索重大项目投资平衡新模式。争取市委、市政府的大力支持，采取土地收益与重大项目打包的办法，增强融资能力，扩大融资规模。通过土地和项目的整体打包，土地增值收益为项目建设提供资金保障，实现土地开发和市政基础设施建设的良性互动。同时，还可通过信托、股权转让、多方参股、BOT、BT、个人委托贷款、冠名权、广告发布权转让、特许经营权转让等多元化融资体系筹措资金。其一方面可提高城市管理和经营的专业化水准，盘活存量资产，提升资源利用效率，提高城投公司平台“造血”功能，实现城市资源资产的保值增值；另一方面可以促进政府职能的转变，用竞争的、市场经营的机制来改革现行的城市基础设施及公用事业的管理体制，提高行政效率和监管水平，缓解政府财政压力，减轻地方政府负担，改进公共服务质量。

三、结论

在推进重大项目建设和深化投融资体制改革方面，我们集团公司积累了一定的经验，通过几年的经营运作，公司逐步形成了财政注入资金支撑公益项目、土地开发利用平衡重大项目、企业自主投资发展经营项目的三条资金循环主线，实施了银行贷款、上市公司融资、发行企业债券，利用外资和社会资本、盘活存量资产、基础设施投资入股、资产证券化等多渠道融资的战略。这些融资创新活动在一定程度上突破了建设资金短缺的瓶颈制约，随着市场机制的不断完善和经济形势的转变，还需要努力创新城市投融资机制，搭建和强化城市建设投融资平台，促进城市建设的发展。

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With the deepening of the economic reformation and urbanization in our couthnetry conventional investing and financing system for urban construction have greatly changed. The origin investing and financing mode can not catch up with the need of quickly developing urbanization. Urban development starves for investment company of urban construction as a financing flatform and carrier. This paper analyze the evolution of the investing and financing system for urban construction based on our experiences, and point out that we should innovate the investing and financing system for urban construction to accelerate the urban construction and development.

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.193

浙江省高校青年教师资助项目

金理佐(1967一)，男，浙江温州，硕士，研究方向：金融投资、区域经济。