浅析非工程措施在污泥处理项目中的应用

张 玥，井 鹏，宋乾武，黄海明，王之晖

(1.中国环境科学研究院，北京 100012；2.中国环境保护产业协会，北京 100037)

浅析非工程措施在污泥处理项目中的应用

张 玥1，井 鹏2，宋乾武1，黄海明1，王之晖1

(1.中国环境科学研究院，北京 100012；2.中国环境保护产业协会，北京 100037)

针对我国现阶段污泥处理过程中管理机制不足的问题，通过对城市污水处理厂污泥管理现状的分析，揭示了污泥处理处置过程中暴露出的管理方式弊病；以广东省东莞市污水处理厂污泥管理实践为例，提出污泥处理项目投融资机制和污泥处理成本分担支付机制，可有效实现城市污水处理厂污泥集中处理处置过程的环境效益最大化。

污泥处理;非工程措施;环境管理;政策机制;东莞市

近几十年来，随着我国城市化和工业化的高速发展，我国城市污水处理基础设施也得到了长足发展，各种污水基本得到了有效处理。但在城市污水处理能力快速发展的过程中，一个不容忽视而又必须面对的问题是污水在被处理的过程中产生的大量中间产物—污泥，并没有得到妥善的处理处置。据不完全统计，我国污水日排放量达13.4×105万吨，经过处理后有0.5%～1.0%转化为固态物质并凝聚下沉形成污泥。污泥的成分复杂，除含有大量的水分外，还含有一些难降解的有机物、重金属、盐类、病原微生物和寄生虫等。若污泥未经有效处理而直接排放至环境，将会造成严重的二次污染。

目前污泥处理的工程方法较多，也比较成熟，如卫生填埋、污泥高温好氧堆肥、污泥焚烧、污泥炭化等等。工程方法通常仅能解决技术上的问题，为污泥处理处置项目的开展提供技术可行性，但一个污泥处置项目的开展和建设不仅需要技术上的支持，同时也需要良好的政策引导和体制监管。然而目前我国在污泥处理处置政策法规体系等非工程措施方面的研究和应用还较为薄弱。基于污泥非工程措施的重要性，本文在对我国污泥处理处置存在的非工程问题进行了深入的分析，在对具体的非工程措施进行了详细介绍的基础上，最后以广东省东莞市为例，对非工程措施在污泥处理和处置项目上的具体应用做了详细介绍，以为类似的污泥处理处置项目的开展提供参考和借鉴。

1 我国污泥处理处置存在的非工程问题

1.1 污泥处置管理政策落后

污泥处置管理政策对污泥处理处置项目的有效实施和开展具有重要的引导和管理作用。由于欧美等西方发达国家在这方面开展研究工作较早，现已形成完善的污泥处理处置法规政策，如美国环保局发布的“污水污泥利用和处置标准、最终规则、联邦规范（CFR）”、欧盟的污泥管理法规体系等等，同时也配套了一体化政策来支撑。我国对污泥问题的关注较晚，相对于发达国家，在污泥处理处置政策方面总体上比较落后，目前尚未形成支撑该行业的强有力的法规和政策。现阶段我国制定的政策主要偏重于对污泥处理处置的工程治理，而不太注重对全过程的管理，如在污水中含有的有害物质形成污泥后，对其最终处置过程中的管理和利用方面，目前尚未存在完善的政策法规体系。

1.2 缺乏有效的监管和责任体系

现阶段，上游工矿企业绝大多数并未施行清洁生产，未从源头削减和控制污染物的排放。而在废水进入污水处理厂后，通过工程处理并不能完全将污染物消除，相当部分的污染物可能随着物质的迁移和转化，进入最终形成的污泥中，并可能使得某些指标不达标。因此，提高污泥的处理处置效果，对排放源头管理和控制就显得尤为重要。如在美国，由于环保部门的推动，城市污水处理设施的运营者参与到上游污水排放企业的管理，与可能排放有毒有害物质和重金属污染物的排水企业实行责任联合体，从而形成有效的监控体系，为污泥最终安全处置提供了基础条件。但我国目前的相关管理体系尚不完善，缺乏对污染排放企业的污染物排放行为的有效监管和责任追查机制。

1.3 污泥处理处置费用不足

污泥处理处置市场的开发，首先需要政策的扶持和资金的投入，但由于污泥处置设施费用高昂及我国市场机制不成熟，仅依靠民间资本投资，建立完善的污泥处理处置体系将需要一个漫长的过程。因此，现阶段对污泥的处理处置，还需政府提供政策和资金扶持，并根据现有体制逐步将运营主体从政府相关部门过渡到民营企业或个人，逐步培养和形成一个市场竞争机制，最终达到降低污泥处理处置成本、有利环境保护的目的。从长远角度看，污水处理费应包括污泥处理处置费，但是从我国的实际情况看，由于刚刚推行征收污水处理费，现行收取的污水处理费普遍较低，尚且无法保证污水处理厂的正常运行，若在污水处理费中再加收污泥处理处置费，将会在很大程度上加重社会公众的经济负担。因此，在收取相关处理费用的同时，如何保证已有处理设施的正常运转，如何充分调动现有社会资源，不足部分通过何种渠道加以解决，就成了污泥处理和处置亟待解决的现实问题。

2 污泥处理处置的非工程措施

非工程措施是指通过法律、行政、经济手段以及直接运用工程以外的其他手段减少环境污染的措施。例如颁布和宣传关于环境保护的法律条文；建立为污染治理设施建设、运营和管理提供保障的法规、政策体系；建设现代化的监控系统（做到实时监控和及时有效地处理突发性污染事件）等等，相对工程处理措施来说，非工程措施是一种软性措施。

2.1 污泥处理监管措施

由于污泥处理项目综合性强，通常需要以环保部门为主导，并通过与城建、规划、财政等多个部门的相互协调及污水处理厂、污泥处理厂分工协作来完成，同时建立污泥处理处置的联动管理协调机制。该机制可以根据各部门权限，充分发挥部门职能，共享各部门相关信息和资源，促进污泥处理项目顺利实施。

高效监管是有效解决污泥处理问题的关键，政府有关部门需要高度重视污泥处理项目管理的重要性。在加强污泥处理项目管理、监控的同时，还要加强社会宣传，提高公众认知；公开污泥处理项目进展情况，将舆论监督作为政府监管的辅助手段；借助各部门定期开展的专项整治行动，对暴露出的乱排乱倒污泥的污水处理厂进行严肃查处。

为了避免二次污染，环保部门还应对污水处理厂和垃圾填埋厂加强监管，督促污水处理厂达标排放，并摸清污水处理厂污泥的处理处置情况及其最终转移去向。如果污水处理厂建成后未经处理直排污泥、超标排污和污泥直排，必须进行严肃处理。

2.2 建立管理协调制度

政府在污泥产业发展中发挥着重要作用，主要体现在服务与监督方面，其中包括承诺、保障和协调三个方面。1）政府承诺在涉及与污泥处理特许项目有关的土地使用、相关基础设施方面提供便利、防止不必要的重复性竞争项目建设及给予必要的补贴，但不承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项；2）政府提供资金、建设用地、电价、税收等方面的保障；3）协调污水处理厂、污泥收集运输及相关主管部门的关系，加强分类指导，对不同的污水处理厂有针对性地提出指导意见，为项目的建设与稳定运营提供一个良好的环境。

污泥的规范处理处置是实现污水最终处理目标的保证措施。污水处理工程、污泥处置工程必须遵循“三同时”原则，充分发挥污水治理工程整体功能。应做到凡缺少可靠的污泥处理处置方案的污水处理厂和企业污水处理设施项目，其环境影响评价不能通过；仅有方案设计而没有同步建设、投运的污泥处理处置设施，其污水治理工程也不能通过竣工验收。

3 非工程措施在污泥处理处置中的应用

3.1 投融资机制创新

长期以来，我国对市政公用工程的建设一直采取的是政府出资、政府建设、政府运营的模式。但由于各级政府的财力有限，致使许多污泥处理工程建设进度缓慢，成为“半拉子工程”，环保投资的效益难以实现，污泥不能得到有效收运及处理处置，环境污染难以得到有效控制。要改变这种状况，必须引入市场机制，拓展投融资渠道，实现污泥处理投资多元化。目前，项目投融资多元化机制在东莞市污泥处理工程中逐步得到采用，并取得了良好的效果。

近年来，为全面深化水环境治理工作，东莞市先后投入40亿元资金建设污水处理厂。东莞市按照“污染者付费，治污者受益”的原则，对城市污水处理厂污泥的处理处置工程建设的投融资机制及成本支付机制进行了大胆创新。

首先，东莞市政府通过政府招标方式向社会公开竞选污泥处理工程投资商，按照中标投资商提供的工艺技术方案核定污泥处理价格。东莞市现阶段核定的污泥综合处理费最高限价为280元/吨，其中包括运输费用60元/吨和污泥处置费220元/吨。由污水处理厂运营商支付100元作为BOT投资商的污泥综合处理费，另外180元则从生活污水处理费中收取。

其次，东莞市政府规定污泥处理厂建设用地由政府负责协调，征地费由投资商负责支付；污泥处理厂供水供电、道路建设等由政府负责配套；污泥收集运输由投资商负责，运输专用车由投资商负责购置；污泥处理厂服务年限为20年。

通过对上述机制的创新，目前东莞市建设的对分布在全市2400km2范围内30多个镇的36家污水处理厂产生污泥进行处理的污泥集中处理厂，全部依靠民间投资，并通过BOT模式建设。采用这种投资机制带来的益处显而易见。首先，缓解了政府直接投资污泥处置基础设施建设带来的资金压力，有效吸纳了社会资本投入公用工程设施建设，优化了社会资源配置；其次，采用该机制后，促使污泥处置设施的运营商和负责污水处理厂经营的项目公司之间形成了互相约束、互相监督的良性互动。污水处理厂为减少支付的污泥处置费，积极对厂内的污泥脱水设备进行升级改造，尽可能减少污泥产出量。污泥处理厂投资商为了获取更好的经济效益，会尽最大努力多收取污泥，对污泥的收集运输尽量做到没有遗漏，客观上减少了污水处理厂污泥对环境的二次污染。此外，污泥处理成本支付机制还鼓励了污水处理厂污泥脱水技术的革新与产业升级，确保污泥少产出、多处理，有效地防止了对环境的污染。

3.2 污泥处理成本分担支付机制创新

建立合理的成本形成机制是实现污泥处理市场化的根本标志，因此，应该按照补偿合理成本和微利原则确定污泥处理收费的标准，并按照“成本 + 合理企业利润+ 国家税收”的定价原则，逐步将污泥处理收费调整到合理水平。制定的收费标准要确保投资者和经营者的合理利润，并且不应超过公众的承受能力。在污泥处理成本确定方面，东莞市同样遵循合理的定价原则并依据当地实际情况进行了创新。

为减少东莞市污泥的产生量，防止污水处理厂将产生的污泥外运随意抛弃，东莞市的污泥管理制定了处理成本分担支付机制，并以此为杠杆推动污泥收运、处理处置工作。制度中明确规定污水处理厂每产生1吨污泥，污水处理厂运营商必须支付100元污泥处理费。按日处理10万吨的污水处理厂计算，每天至少可产生50吨湿泥饼，那么运营商每天需支付5000元污泥收运费，则每年需支付165万元的污泥收运费。因此，基于降低成本的原则，污水处理厂运营商将会尽可能地通过各种途径来减少污泥排放量，如严格控制污水处理工艺过程、加强对污泥脱水过程的管理、进行污泥深度脱水提高污泥含固量等等，以此有效推动污泥的减量化。此外，为进一步减少污泥产量，部分厂家选择了更为先进的压滤机，这间接推动了污泥减量化技术的进步。

东莞市利用征收污水处理厂运营商100元/吨污泥处理费作为杠杆，在污水处理厂与污泥处理厂投资商之间建立了一种相互制约、相互监督的类似“跷跷板”的制衡机制，有效促进了污泥生产的减量化、污泥收集的最大化、经济效益的最优化、环境效益的有效化。

4 结语

随着国家节能减排政策的逐步推进，目前我国的污泥处理处置政策已与之不相适应，这将直接影响到污泥处理的投资建设和运营费用等问题的有效解决。污泥处理处置是一种公共服务，该产业的健康发展不仅需要工程技术的突破，同时还需要政府部门采取各种科学、有效的非工程措施，加以引导和管理。

基于以上分析和案例介绍，建议优先制定以下措施：

（1）以污泥处理处置价格体系为核心的处理成本保障体系；

（2）以财政补贴、减免税和服务采购机制为核心的财政优惠措施；

（3）以建立多元化融资渠道为核心的投资运营措施；

（4）以市场化准入机制、全过程管理制度为核心的行业监管措施。

同时，在污泥处理处置产业政策制定时，应充分考虑到各地区的经济社会发展水平和自然条件，做到统筹兼顾、合理指导。

姜珊珊，王佳琪.我国污泥处理的现状及相关技术比较[J].科学之友，2011，3：35-39.

Application of Nun-engineering Measures in Sludge Treatment Project

ZHANG Yue1, JING Peng2, SONG Qian-wu1, HUANG Hai-ming1, WANG Zhi-hui1
(1. Chinese Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012;2. China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

Aimed at the insufficient problems of management mechanism in the sludge management process at the present time in China and in accordance with the analysis of the sludge management status in urban sewage treatment plant, the paper opens out the disadvantage of the management manner discovered in the sludge management and disposal process.By taking the sludge managing practice in Dong Guan Sewage Treatment Plant of Guangdong Province as an example, the paper brings forward the investment and financing mechanism for the sludge treatment project and share of cost and payment mechanism of sludge treatment which could realize the most environmental benefits in the sludge concentrated management and disposal process of urban sewage treatment plant.

sludge treatment; nun-engineering measures; environmental management; policy mechanism; Dong Guan city

X703

A

1006-5377（2011）11-0029-04