抓住机遇积极探索推动城市水土保持工作再上新台阶

刘 宁

(水利部，北京100053)

城市水土保持生态建设专业委员会(简称城市水土保持专委会)是中国水土保持学会第14个专业委员会，它的成立是我国水土保持事业的一件大事，标志着城市水土保持工作进入了一个崭新的阶段。

城市水土保持的提出，要追溯到20世纪90年代。随着改革开放的不断深入、城市化进程的加快和经济建设的快速发展，大量城市基础设施和生产建设项目动工建设，在实施过程中，很多建设单位忽视水土保持工作，大量破坏地貌植被和原有水系，山体裸露，渣土乱弃，水土流失严重，城市生态遭到严重破坏，市民生活受到严重影响，城市发展受到严重制约。走在全国改革开放前沿的深圳市，1995年水土流失面积共184.99 km2，其中80%都在开发区内，布吉河中游因房地产开发年土壤侵蚀模数高达6万t/km2，河道淤塞严重，1993年9月26日一场20年一遇的降雨，深圳河洪水泛滥，直接经济损失达14亿元，中央电视台《焦点访谈》栏目为此作了“警惕城市水土流失”的专题报道。太原市郊区因在开发建设中忽视水土保持，导致水土流失量骤增4倍，1996年8月的一场暴雨，造成太原市区洪水泛滥、街道泥沙严重淤积，直接经济损失达2.68亿元，《人民日报》为此发表了“水土流失进城了”的专题评论。

一系列城市水土流失造成较大危害的现象，引起了各级政府和社会各界的广泛关注。水利部高度重视并开展了大量的调研，发现城市开发建设活动会造成严重水土流失，是我国现代化建设进程中出现的带有普遍性的新问题，严重制约了城市经济、社会和生态的可持续发展。针对这一情况，水利部于1995年在深圳市召开座谈会，邀请深圳、大连、青岛、宁波等城市的代表，专题研究城市水土保持问题。座谈会后，明确把城市水土保持作为今后一段时期水土保持工作的一项重要内容，在全国范围内开展试点示范，探索办法，总结经验，并逐步明确了城市水土保持的内容就是以城市规划区为工作范围，以预防和治理城市水土流失为任务，以促进城市生态环境与经济社会协调发展为目标。

1 城市水土保持工作取得了显著成效

一是拓宽了水土保持工作领域。开展城市水土保持工作，把水土保持的工作范围从农村，从山区、丘陵区、风沙区，扩展到了城市，扩展到了其他容易产生水土流失的区域。管理对象从铁路、公路、水工程、电力、矿山建设项目，扩展到了城镇基础设施建设、房地产开发、经济开发区建设项目以及取土挖沙等容易产生水土流失的项目。

二是建成了一批城市生态景观。各地在城市水土保持工作中，以防治城市水土流失、建设和谐人居环境为目标，以城市水系、公园绿地、城市道路、生活小区等为重点，建设了一批城市生态景观，赋予了城市新的内涵。湖北省黄冈市黄州区实施的长江堤防建设项目，堤内边坡种植草皮50万m2，堤面种植防浪林木13万株，把大堤建成了市民的休闲场所，成为黄州古城的一道亮丽风景线。河北省承德市把新老旅游区的水土保持与绿化美化、湿地水面建设、古建筑群的修复保护结合，把武烈河建成山水相映、环境优美、景色宜人的旅游窗口。大连市建成中南路水土保持一条街，成为城市水土保持样板工程。

三是控制了城市建设中的水土流失。各地强化对生产建设项目水土保持管理，按照水土保持“三同时”制度要求，实施水土流失治理工程，加强对裸岩裸地治理，增加降水入渗、提高林草覆盖率，减少地表径流量，有效控制了城市水土流失。据统计，全国第二批30个试点城市，大力实行水土保持方案制度，对开山采石、取土挖沙等活动严格监管，“三同时”制度落实率达到95%以上，累计投入水土保持资金16亿元，治理水土流失面积1 200 km2，市区人均公共绿地达到12 m2，城市水系绿化率达到85%以上，年土壤侵蚀量降低了一半多。

四是提高了公众的水土保持意识。通过长期有效的宣传，社会公众的水土保持意识和法制观念普遍增强。具体表现在“三多两少”，即社会各方面关心、重视、支持和参与水土保持的多了，开发建设单位和个人能够依法履行防治责任的多了，部门、行业围绕水土流失防治协作配合的多了，社会各界的阻力、干扰少了，严重违法违规案件少了。城市开发建设项目水土保持方案编报率、实施率、水土保持设施验收率、水土保持补偿费征收率逐年提高。

2 各地在城市水土保持工作实践中探索出的好做法

第一，抓试点示范，探索城市水土保持工作思路。一是广泛开展试点。按照开展试点、树立样板、典型引路、示范带动的工作思路，1997年水利部在深圳等10个城市开展了城市水土保持试点工作，制定了城市水土保持工作试点方案，明确了工作目标。2000年，又在承德等30个城市开展了第二批城市水土保持试点工作。通过试点，摸清了城市水土流失现状，探索了因地制宜的防治措施，总结了行之有效的经验。二是严格验收管理。水利部根据城市水土保持的重点内容，制定了全国城市水土保持试点的验收范围和标准，严格对各试点城市进行验收，两批试点城市中的36个城市通过了验收，被命名为全国水土保持生态环境建设示范城市。三是创新工作思路。根据城市水土保持工作进展，水利部制定了城市水土保持工作要求和验收条件，创建了水土保持示范城市申报制度，掀起了创建水土保持示范城市的工作热潮。2006年，水利部命名了天津市蓟县城区等第三批18个水土保持示范城市。至此，已有54个城市被水利部命名为全国水土保持生态环境建设示范城市。

第二，抓规划统筹，明确城市水土保持任务与要求。一是做好城市水土保持规划。根据城市建设总体规划的要求，在全面调查城市水土流失现状的基础上，研究制定城市水土保持总体规划，明确城市水土保持工作的任务与要求，统筹安排各项工作，经同级人民政府批准后，纳入国民经济和社会发展计划，有目的、有计划、有步骤地稳步推进。二是加强对相关生产建设活动的指导。按照城市水土保持规划，对交通、能源、城镇、公共服务设施等建设规划提出水土保持要求。

第三，抓制度建设，创新城市水土保持管理机制。一是坚持人民政府统一领导制度。由人民政府统一部署各项城市水土保持工作，批准水土保持规划并纳入本地国民经济和社会发展计划，建立完善政府水土保持目标考核制度。二是建立职能部门分工协作制度。通过成立城市水土保持委员会等机构，协调各职能部门根据水土保持规划的总体要求，各司其职，分工合作，共同搞好城市水土保持工作。三是完善相关水土保持管理制度。通过出台地方性水土保持法规和规范性文件，进一步细化水土保持法有关管理规定，增强了针对性和可操作性。深圳市出台了《深圳经济特区水土保持条例》，南昌市颁布了第一部地方性法规《南昌市城市水土保持条例》，形成了“政府领导负总责，部门协作为支撑，法规建设作保障，水保队伍抓落实”的水土保持联动新机制。

第四，抓重点区域，建设城市水土保持生态景观。各地在城市水土保持实践中，把城市水系、经济开发区、裸岩裸地、房地产开发区、城市周边等水土流失严重的区域、生态脆弱容易发生水土流失的区域和水土流失对生态影响较大的区域作为重点区域，针对城市水系，重在整治和提高水系绿化指数、城市雨洪调蓄能力;针对经济开发区，重在强化水土保持“三同时”管理，落实水土保持措施;针对生产建设项目遗留的裸岩裸地，重在恢复地貌植被，严格控制开山采石活动;针对房地产开发区，重在增加城市绿地，建设生态、和谐的人居环境;针对城市周边，重在提高城市生态系统调节功能。

第五，抓监督执法，增强城市水土保持监管力度。城市水土保持工作的核心是监督执法，即规范城市开发建设行为，落实水土保持“三同时”制度，控制城市水土流失。各地采取多种措施，强化城市水土保持监督执法，做到敢于执法、严于执法、善于执法，及时查处各类案件，遏制新的人为水土流失。一是注重典型案件突破。浙江省湖州市以开展“水冲石矿”整治为重点，关停28家采石矿，加强了对城市周边开山采石的执法力度。二是注重发挥人大作用。陕西省延安市通过市人大组织水土保持执法检查，查处违法案件138起，树立了水土保持权威。三是注重部门联合协作。山东省烟台市狠抓“三权”落实，水利局联合计划、国土、环保等有关部门，严把水土保持方案审批关，做到水土保持申报、审批、收费、监督检查、验收“一条龙”管理，并将水土保持监督执法纳入了“110社会联动”服务体系。四是注重舆论监督导向。深圳市定期将违法动土项目在深圳都市频道、深圳特区报等多家媒体曝光，限期改正，对造成水土流失的相关责任方进行处理，遏制违法动土行为。

3 当前和今后一段时期的主要工作

总体来说，经过10多年的推进，城市水土保持工作对防治城市规划范围内的水土流失、建设优美城市生态环境、保障城市经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是，我们也应该看到，目前城市水土保持工作还没有全面推开，部分地方还存在对这项工作重要性认识不足、工作思路不清的问题。当前和今后一段时期是我国工业化、城镇化快速发展时期，城镇建设规模不断扩大、数量不断增加，将带动公路、铁路、城镇、水利、能源开发等众多基础设施动工建设，大规模占用土地、扰动地表，以及弃土、弃渣，人为水土流失防治形势严峻。据统计，仅“十五”期间，全国生产建设项目扰动地表总面积5.53万km2，主要发生在城市及城市周边，产生弃土弃渣量高达92.1亿t。到2015年，全国城镇化率将达到51%，城市新增建设用地将持续增长，生产建设项目人为水土流失的防治任务将更加艰巨。

为有效防治城市水土流失，维护和改善城市生态环境，保障城镇化建设又好又快发展，当前和今后一段时期，要着力做好以下工作。

第一，提高认识，深刻领会搞好城市水土保持工作的重要意义。城市水土保持是维护和改善城市生态环境的重要手段，是实现城市人与自然和谐的重要基础，是促进城市经济社会可持续发展的重要保障。党的十七大提出了建设生态文明的战略部署，水土保持作为重要的组成部分，得到了党中央、国务院的高度重视。2011年的中央一号文件和中央水利工作会议，从党和国家事业发展的全局，对水利和水土保持工作做了全面部署，明确要求加强水土保持工作、强化生产建设项目水土保持监督管理、加快重点区域水土流失治理步伐。新水土保持法的颁布实施，进一步强化了水土流失预防监督和管理，为做好城市水土保持工作提供了坚强有力的法律武器。各地要把城市水土保持工作作为水利、水土保持工作的重要内容，列入议事日程，精心组织，大力推进。

第二，扎实工作，继续夯实城市水土保持工作基础。一是强化制度保障。要根据水土保持法和相关法律法规的要求，研究制定符合实际、针对性强、便于操作的地方性法规和规范性文件，全面规范城市水土保持工作。二是强化队伍建设。要结合全国监督管理能力建设活动要求，采取多种形式，不断提升城市水土保持监督管理人员的业务能力和服务意识，着力打造一支勤政、高效、务实的监督管理队伍。要开展不同层次的业务培训和技术交流，努力培养一支素质过硬、精干高效、作风优良的技术支撑队伍，全面提高水土保持方案编制、设计、施工、监测、监理等技术服务水平。三是强化协调机制。要加强对水土保持工作的统一领导，充分发挥水土保持委员会和其他协调机构的作用，积极协调城建、国土、环保、园林绿化等部门，在城市水土保持规划的统筹下，做好城市水土流失防治工作。四是强化基础工作。按照全国水土保持普查的总体部署，全力做好城市水土流失普查工作，摸清城市水土流失现状。进一步加强动态监测，掌握变化趋势，制定相关规划，做好顶层设计，指导城市水土流失的预防和治理工作。建立城市生产建设项目数据库，为开展监督管理工作提供支持。

第三，多措并举，全面落实水土保持“三同时”制度。一要严格行政许可。切实把好水土保持方案审批关和水土保持设施验收关，力争到2015年，将水土保持方案审批率和水土保持设施验收率分别提高到95%和90%以上。二要强化监督检查。尤其是要加强现场监督检查，对在建生产建设项目每年至少监督检查一次，发现问题，及时处理。三要推进行政处罚。根据水土保持法及相关法律规定，加大对违法行为的处罚力度，强化对违法单位和相关责任人员的责任追究，提高水土保持违法成本，有效遏制人为水土流失。四要规范行政管理。各级水土保持部门要严格按照法律规定和执法程序办事，主动接受社会监督，全面推进依法行政、依法决策、依法管理。五要突出监管重点。要加大对城市开发区、房地产开发区、产业园区等重点区域以及公路、铁路、城镇基础设施等重点项目的水土保持管理，督促生产建设单位做好水土保持工作。

第四，全力以赴，着力加快水土流失治理进度。一要加快城市规划区内水土流失的治理进度。充分发挥政府的主导作用，坚持科学规划、突出重点，探索和总结适合本地自然条件的措施体系，多渠道筹措资金，加大投入力度。力争到2015年，初步治理城区范围及城乡结合部的水土流失;到2020年，水土流失治理程度达到70%以上，生态环境大为改观。二要加大遗留迹地的整治力度。对城区及周边采矿、取土、采石后的遗留迹地、“青山挂白”等遗留问题进行深入调查，提出治理方案和分期目标，力争用5年时间使其基本得到治理。三要加强城市水源地的保护。大力推进生态清洁型小流域建设，构建水土保持“三道防线”，把防治水土流失、改善生态环境与水源区保护、面源污染控制有机结合，保障城市饮水安全。

第五，以人为本，积极创建水土保持生态文明城市。各地要根据水利部开展国家水土保持生态文明工程创建活动的要求，积极开展水土保持生态文明城市创建工作。一要大力开展城市水系、河道的综合整治。依据城市对水系、河道的多种功能定位，充分考虑防洪排涝、景观建设需求，做好湿地保护、河道疏浚、堤岸边坡绿化防护等水土保持工作。二要着力改善生活小区的人居环境。增加城市绿地和植被覆盖，恢复和改善城市自然生态系统，推动宜居城市建设。三要对有关行业规划提出水土保持要求。对基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等相关规划提出水土保持要求，从源头上把好水土流失防治关。四要积极探索城市建设渣土利用、扬尘控制、雨洪利用等的新方法。

第六，开拓创新，不断引入新理念、新技术、新工艺。一要积极引入新理念。要把“人与自然和谐”、“可持续发展”、“以人为本”作为核心理念，贯穿城市水土保持工作的始终和各个方面，牢固树立保护优先、生态优先的观念，不断实现水土保持防治措施配置的新发展和新突破。二要大力推广新技术。要有超前意识，善于应用电子信息、地理信息系统、卫星遥感等高新技术，建立水土保持数据库，不断提高城市水土保持工作的现代化水平。三要大胆采用新工艺。要开动脑筋，积极采用透水铺装、植物护坡等费用省、见效快、作用持久的施工工艺，增强城市水土流失防治的效果。

第七，强化宣传，努力营造城市水土保持良好氛围。要紧密结合水土保持国策宣传教育活动，认真谋划，精心组织，抓好宣传工作。一要选择好宣传对象。宣传工作要进机关、进部门、进企业、进学校、进社区，扩大宣传工作的普及面。二要准备好宣传内容。不仅要宣传水土流失的危害、水土保持法律法规的要求，还要宣传水土流失防治方法、水土保持先进典型，拓展宣传深度，要让公众不仅知道做什么，还要让他们知道怎么做。三要利用好宣传形式。不仅要充分利用广播、电视、报刊、网络等常规方式，还要利用专题讲座、知识竞赛、有奖征文、宣传画册、公益广告、手机短信、课外读本等新颖方式，提高宣传效果。四要把握好宣传时间。要围绕水土保持法颁布实施纪念日等重点时间段，结合其他重大事件纪念时间，推进水土保持宣传日、周、月活动，全方位、多角度宣传报道，努力在全社会营造关心、重视、支持城市水土保持工作的良好氛围。

4 城市水土保持生态建设专业委员会应做好的工作

作为联系政府部门和广大科技工作者的桥梁和纽带，城市水土保持专委会要以科学发展观为统领，全力做好以下工作:

一要积极搭建平台，广泛开展学术交流活动。要加强与水土保持政府管理部门的联系，搭建学术交流平台，紧密围绕城市水土保持工作的需求以及热点、难点问题，举办常规性学术交流和前瞻性学术探讨，及时跟踪掌握国内外城市水土保持最新进展，促进知识更新和技术换代，不断提高城市水土保持科技水平。

二要充分发挥优势，促进科技成果转化。要利用专业技术和信息优势，加强科技资源共享，促进产学研结合，建立重大课题联合攻关机制，开展城市水土保持重大问题和关键技术的研究，促进研究成果社会化。不断推动科技创新，引导科技成果转化为现实生产力。

三要提供智力支持，推动水土保持科学决策。专委会要充分发挥会员的专业特长，积极参与城市水土保持重大决策制定和重大战略问题研究工作，为政府决策提供科学依据和技术支撑，充分发挥决策咨询作用，促进决策科学化、民主化。

四要创新工作方式，做好服务工作。专委会要开展多种形式、不同层次、各具特色的活动，广泛吸引科技人员参与。要加强与会员的联系，了解和分析会员的需求，反映会员的意见和要求，维护科学技术工作者的合法权益。要通过培训、研讨、咨询、办刊等方式，提高会员的学术水平和业务能力。表彰奖励优秀科技工作者，向社会举荐人才。