生产建设项目水土流失防治十大新理念

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

修订后的《中华人民共和国水土保持法》已于2011年3月1日施行，新法明确了生产建设项目水土流失防治新理念、新要求。2008年颁布实施的《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)、《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)、《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》(GB/T 22490—2008)三部国标，对建设项目的规划设计、总体布局、施工组织、建设管理等提出了水土保持规定，其中有70多条是具有法律效力的强制条款。为全面贯彻实施新水土保持法和国标，笔者就生产建设项目生态保护与水土流失防治的新理念、新思路、新方法做一学习、研讨。

1 时代发展需要树立新的理念、新的指导思想

1.1 资源环境问题成为我国未来发展的重大制约

我国已进入全面建设小康社会的关键时期，也是加快转变经济发展方式的攻坚时期，资源、环境问题对经济社会发展的影响和制约愈来愈大，解决资源、环境问题是未来发展中必须高度重视和认真对待的重大问题。为此，中央指出面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。中央明确“十二五”发展要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，并提出要把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。

1.2 新水土保持法的重要理念

新法全面贯彻了科学发展观，体现和表达出了保护生态、防治水土流失的重要理念、重要思想。

一是贯彻了节约资源、保护环境的国策思想。水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基础条件，是经济社会发展的战略性资源，而水土流失是我国的头号环境问题。新法从保护水、土资源和保护生态环境方面制定了更加严格的规定和要求，目的是从根本上扭转一些地区长期以来以浪费资源、破坏环境为代价换取短期经济增长的发展思路和做法，以法律约束力促进和保障资源节约型、环境友好型社会的建设，以水土资源的可持续利用促进和保障经济社会的可持续发展。新法在保护和利用水土资源、保护和恢复生态环境、治理区域水土流失、防治生产建设项目水土流失等方面做出了新的规定。

二是贯彻了人与自然相和谐的思想。为保护自然、保护环境，新法对一些重要区域的生产建设项目和生产建设活动设置了禁止性、限制性规定，对生产建设项目选线选址提出了限制性规定和要求，对防治水土流失的措施做出了规定。要求正确处理人与自然的关系，在谋取发展的同时，必须做到人与自然和谐，防止人类活动对水土资源的过度消耗及对生态环境的干扰破坏。

三是预防为主、保护优先的思想。为了从源头上遏制人为活动对生态环境的影响及造成的水土流失，新法从水土保持工作方针、有关行业规划及项目前期规划论证、重要区域的预防保护等方面做出了新的规定，更加强调预防和保护，实现从事后治理向事前预防和保护的根本性改变。

四是遵循自然规律、科学防治的思想。针对水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀等不同地区的自然环境条件和水土流失特征，在总结吸收各地治理水土流失成功技术的基础上，新法提出了制定水土保持规划、实施分区防治战略，因地制宜采取综合治理措施的规定，使生态保护与水土保持更加科学，水土流失防治的技术水平全面提升，进一步提高防治质量和成效。新法中将自然修复措施作为水土流失防治的重要措施，充分发挥生态系统的自我修复能力，促进植被的大面积恢复和生态改善。

2 生产建设项目生态保护与水土流失防治新理念新规定

2.1 落实修正主体工程选址和布局的规定，从源头上减轻水土流失和环境影响

过去，生产建设项目在选址选线时较少考虑到水土保持问题，造成一些项目由于选址选线不当引发了严重的水土流失和生态破坏。为有效防止生产建设项目造成的水土流失和生态破坏，从项目前期选址和建设方案比选时就应论证水土保持敏感性，将可能造成的影响消灭在前期论证和决策阶段。为此，新法第十八条规定“水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动”，第二十四条规定“生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区”，因为这些区域水土保持功能重要、水土流失危害严重、破坏后治理难度极大，生产建设活动应尽可能不去扰动。考虑到目前各级人民政府已划定的重点预防区和重点治理区范围较广、面积较大，一些项目难以避让，新法第二十四条规定“无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失”，即在重点预防区和治理区实行水土保持有条件准入制度，在达到上述水土保持4项要求后方可选址选线、实施生产建设项目。

《开发建设项目水土保持技术规范》对生产建设项目选址选线也提出了明确要求:①选线选址必须兼顾水土保持要求，应避开泥石流易发区，崩塌、滑坡危险区以及易引起严重水土流失和生态恶化的地区;②应避开全国水土保持监测网络中的水土保持监测站点、重点试验区，不得占用国家确定的水土保持长期定位观测站;③宜避开生态脆弱区、固定半固定沙丘区、国家划定的水土流失重点预防保护区和重点治理成果区。

为了做好选址选线的水土保持论证工作，水利部《关于严格开发建设项目水土保持方案审查审批工作的通知》(水利部［2007］184号文件)明确规定:水土保持方案中没有主体工程的比选方案，比选方案水土保持评价缺乏水土保持有关量化指标的，其水土保持方案应不予通过技术评审。《开发建设项目水土保持技术规范》在水土保持方案章节规定中专门增加了“主体工程水土保持分析与评价”一章内容，要求方案编制单位根据法律法规和国标，对生产建设项目进行分析评价，并据此修正和完善主体工程设计。

在水土保持分析与评价的基础上，对主体工程选址选线的水土保持意见应区别情况分别给出“同意主体设计推荐方案”、“各比选方案无明显的水土保持制约，同意主体设计推荐方案”、“水土保持有条件基本同意主体设计推荐方案”［1］。

2.2 落实土石方挖填平衡及禁止乱挖的规定，减少可能造成水土流失的环节

生产建设项目的水土流失主要发生在土石方的开挖、堆填、外借、弃渣过程中，因此做好土石方的挖填平衡是减少扰动和破坏、减轻水土流失的一项重要工作。新法第三十八条规定，生产建设活动应当做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围。为了防止生产建设活动乱挖土石方、造成环境破坏和水土流失，新法第十七条规定“禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动”，并要求“地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失”。生产建设项目如煤矿、电厂等项目在竖向布置时，应结合地形特点，改变过去均为一个平面的布置方案，实行分台阶布置，这样就可以大大减少土石方挖填;机场项目改变过去因净空需要将周边山头削挖时的大量土石就地废弃的做法，用于抬高机场标高，既充分利用了废弃土石，又抬高了机场高程，更加有利于飞机飞行安全。

为了防止乱采滥挖造成的水土流失，《开发建设项目水土保持技术规范》第3章对取土(石、料)活动做出了限制性规定:①严禁在县级以上人民政府划定的崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区内设置取料场;②在山区、丘陵区设置取料场，应分析诱发崩塌、滑坡和泥石流的可能性并加以防止;③在河道取砂(砾)料的应遵循河道管理的有关规定;④在城镇周边取料应符合规划要求，宜避开正常的可视范围，并与周边景观相协调;⑤采石、取土料场宜分台阶布置和开采，控制开挖深度，以便于治理和恢复;⑥外购土(砂、石)料的，必须选择合法的土(砂、石)料场(即有工商营业执照、采矿许可证，并落实了水土保持方案的料场)，不能随意就地收购土(石)料。为此，生产建设项目的土石方工程设计与管理应做到:①在前期设计阶段就应深化土石方工程设计，做到合理调配土石方，减少施工阶段土石方挖填的随意性;②在项目招投标阶段充分考虑土石方调配的需要，合理划分标段，减少人为增加土石方挖弃数量;③在施工阶段，合理安排施工，减少开挖量和废弃量，防止重复开挖和土(石、渣)多次倒运。各施工单位的施工进度要相互衔接，土石方尽可能一次到位，减少连续倒运增加的人为水土流失。土(砂、石、渣)料在运输过程中应采取防护措施，防止沿途散溢，造成水土流失和环境污染。

水利部［2007］184号文件明确规定:工程的土石方平衡达不到规范要求的，其水土保持方案应不予通过技术评审。《开发建设项目水土保持技术规范》第4章主体工程水土保持分析与评价中也明确要求对土石方挖填进行深入分析与评价，不合理的应进行修正。

2.3 落实弃渣首先综合利用的规定，防止弃渣造成严重水土流失危害

弃渣过程是最容易产生水土流失且最易造成严重水土流失灾害的，在山地丘陵区弃渣还可能引发崩塌、滑坡甚至泥石流，危及公共设施和人民生命财产安全。因此，新法和国标对弃渣行为做出了最严格的规定。新法第二十八条规定:生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用。这就要求主体设计和方案编制单位首先要研究废弃物的充分利用问题，一是本项目尽可能利用，如将公路项目弃渣用作填筑停车场基础;二是周边其他项目利用，既充分利用了弃渣，又减少了其他项目开挖破坏。经充分调查研究、综合平衡后，若仍有少量废弃物不能全部利用，新法第二十八条针对此种情况又规定“不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害”。新法规定弃渣场地由水土保持方案确定，因此方案编制单位、评审专家、审批机关应将是否同意弃渣及渣场位置是否合理作为重要论证内容。

《开发建设项目水土保持技术规范》第3章对弃渣场选址也做了明确规定:①禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土(石、渣)场;②弃渣场的设置不得影响周边公共设施、工业企业、居民点等的安全;③涉及河道的应符合治导规划及行洪规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃渣场，水利枢纽、水电站等工程的弃渣场应布设在大坝下游或水库回水区以外;④不宜在流量较大的沟道中布置渣场，否则应进行防洪论证;⑤在山丘区宜选择荒沟、凹地、支毛沟，平原区宜选择凹地、荒地，风沙区应避开风口和易产生风蚀的地方。

《开发建设项目水土保持技术规范》对弃渣施工也做出了规定:①贯彻“先拦后弃”原则，所有弃渣行为必须事先设置拦挡措施;②对弃渣堆放方式提出了要求，弃土(石、渣)应分类集中堆放，布设专门的临时倒运或回填料的场地，便于今后综合利用。

水利部［2007］184号文件明确规定:工程的废弃土石渣利用达不到规范要求的，其水土保持方案应不予通过技术评审。

2.4 落实保护自然地貌和地被物的规定，减少地表扰动和损坏

自然地貌是经过长期(几千年、几万年)的风吹雨淋、自然演化形成的，具有不同程度的保护地表功能，如沙地里形成的沙壳、地表形成的结皮、生长的地衣等，都具有较强的保护地表免受风蚀、雨淋的作用。因此，新法第十八条规定:严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。如在青藏高原生长的草甸，对防止地表遭受强烈风蚀、水蚀具有极强的作用，在修建青藏铁路时，提出了保护草皮的要求，将原生草皮剥离、假植、养护，用于后期植被恢复。再如我国新疆、甘肃等西部地区，地面有大面积的戈壁，它是经长期的风蚀后形成的砂砾层，对防止浅层细颗粒被风蚀有重要作用，一旦将其开挖裸露，就相当于拉开一个口子，会引发严重的风蚀，由于自然条件较差，这种破坏极难控制和治理，因此保护戈壁表层是非常重要的。

《开发建设项目水土保持技术规范》第3章对工程施工组织提出了要求:①控制施工场地占地，避开植被良好区;②施工队伍进场布置生产生活区、施工场地时，应尽可能避开植被覆盖率较高的地方，减少施工占压植被;③将原地貌的树木进行移植、保护，后期用于植被恢复。对风沙区的防治也提出了要求:①控制施工场地和施工道路等扰动范围，保护地表结皮层;②采取砾(片、碎)石覆盖、沙障、草方格或化学固化等措施。

2.5 落实保留表土资源的规定，促进土地资源的可持续利用

土地是万物生存之本，保护土地就是保护我们的生存基础。据研究，在自然条件下每形成2.5 cm的土壤层，需要300～1000年的时间。而具有较高生产潜力的表土(土层疏松、肥力较高、生物物种多)更是万物生长的良好基础。因此，表土是一种十分珍贵的资源，必须尽最大可能加以保护。特别是在生态脆弱地区，表土一旦被破坏，生态也就没有恢复的可能，保护和利用好地表土就显得尤为重要。开发建设项目对地表的扰动强度很大，地表土壤特别是表土被开挖、移填、废弃，极易造成土壤及表土的流失和损害，需要采取措施特别保护。因此，新法第三十八条规定:生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用。

《开发建设项目水土保持技术规范》第3章在对开发建设项目水土流失防治的规定中以强制条款明确规定“控制和减少对原地貌、地表植被、水系的扰动和损毁，保护原地表植被、表土及结皮层”，在对工程施工的规定中明确“主体工程动工前，应剥离熟土层并集中堆放，施工结束后作为复耕地、林草地的覆土”，对黑土区、土石山区、红壤丘陵区、平原和城市的建设项目，进一步要求做好表土保护，对点型建设生产类项目明确规定“剥离表层土应集中保存，采取防护措施，最终利用”。

2.6 落实科学安排施工进度的规定，减少地表裸露时间和裸露面积

生产建设项目的水土流失主要发生在地表扰动、裸露时期，因此减少地表裸露时间和裸露面积就能够有效防止造成的水土流失和环境影响。新法第三十八条规定:生产建设活动结束后，取土场、开挖面和存放地的裸露土地应当及时植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。其核心要求是“及时恢复”，如一个火电厂总工期36个月，但各施工区的施工时段是不同的，供水管线、施工用电可能只需要6个月，这些区域就应当在第7个月实施恢复措施，而不能等到第36个月以后再进行治理。

《开发建设项目水土保持技术规范》规定:①施工进度与时序安排应考虑降水和风等水土流失影响因素，缩小场地的裸露面积，减少裸露时间。能够不在暴雨、大风时施工的应尽可能不施工。②土石方工程的施工应集中，减少地表裸露的时间，遇暴雨或大风天气时应加强临时防护措施，必要时可暂停施工。③排土场、采掘场等场地应及时复耕或恢复林草植被，不能等完全闭矿后再实施恢复。

2.7 落实先防护后施工的规定，控制建设过程中的水土流失与环境破坏

新法第三条首先确立了我国水土保持工作的方针是预防为主、保护优先。生产建设项目的水土流失是人为活动引发的，因此完全应该也能够做到事先预防，不能再走先破坏后治理、边治理边破坏的老路。新法第二十八条对弃渣行为规定，确需堆放弃渣的应采取措施保证不产生新的危害。

《开发建设项目水土保持技术规范》对施工前应采取的预防措施做出了明确规定:①弃土(渣、矸石)等场地应事先设置拦挡设施，做到先拦后弃;②开挖土石和取料场地应先设置截(排)水、沉沙、拦挡等措施后再开挖，采石场应在开采范围周边先布设截(排)水工程，防止径流冲刷;③在河岸陡坡开挖土石方，以及开挖边坡下方有河渠、公路、铁路和居民点时，开挖土石必须设计渣石渡槽、溜渣洞等专门设施，将开挖的土石渣导出后运至弃渣场，防止弃渣造成危害;④施工道路、伴行道路、检修道路等应严格控制在规定(红线)范围内，减小施工扰动范围和扰动强度;⑤要控制施工场地占地，施工队伍进场布置生产生活区、施工场地时，应尽可能避开植被覆盖率较高的地方，减少施工占压植被;⑥井下开采的项目，工程建设时应防止疏干水和地下排水对地表土壤水分和植被的影响，采空塌陷区应有保护水系、保护和恢复土地生产力等方面的措施;⑦露天采掘场在采掘施工、生产过程中应采取截水、排水和边坡防护等措施，防止滑坡、塌方等重力侵蚀，控制大面积长时期裸露造成的水土流失。

《开发建设项目水土保持技术规范》对施工过程中的临时防护措施作了明确规定:①陡坡开挖时，应在边坡下部先行设置拦挡及排水设施，边坡上部布设截水沟，控制施工过程的水土流失;②施工过程中的各类开挖、填筑、堆置等裸露面，应采取临时拦挡、排水、沉沙、覆盖等措施，控制渣土、泥水乱流，减少遇降雨、大风产生的冲刷和扬尘，尽可能地减轻对周边和下游的环境影响;③道路施工和运行中要采取拦挡、排水等措施;④临时堆土(石、渣)及料场加工的成品料应集中堆放，堆料场地应设置拦挡、排水和沉沙等措施。

2.8 落实生态优先的规定，恢复治理中尽可能减少刚性防护

水土保持的主要目标和作用之一是涵养水源、保持土壤、改善生态，因此在恢复治理时应优先考虑植物措施。新法第三十二条规定:生产建设活动损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。新法第三十八条规定:生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。

《开发建设项目水土保持技术规范》第8章对斜坡防护工程提出了要求:经防护达到安全稳定要求的边坡，宜恢复林草植被，尽最大可能地恢复植被和生态功能。提倡优先采用植物护坡、植物与工程结合护坡措施。要求放缓边坡采取植被护坡，没有条件放缓边坡的采用工程措施。《开发建设项目水土保持技术规范》第11章提出了控制硬化面积的要求:应恢复并增加项目区内林草植被覆盖率，硬化面积宜限制在项目区空闲地总面积的1/3以下，植被恢复面积应达到项目区空闲地总面积的2/3以上。

2.9 落实降水资源蓄用的规定，节约保护和利用雨水资源

水土保持的基本目的就是保护和合理利用水、土这两大资源。新法第三十八条规定:在干旱缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。使雨水资源化，发挥其作用，而不应让其自然流失。

《开发建设项目水土保持技术规范》专门增加了降水蓄渗的规定，要求控制地面硬化面积，综合利用地表径流。采用透(渗)水砖、渗水井等将雨水渗入地下，回灌地下水。布置蓄水池、小塘坝等集蓄雨水，用于浇灌林草。特别是在城市、平原、沿海岛屿、北方干旱地区等更应采取雨水集蓄利用措施。在城镇及其规划区、开发区、工业园区的项目，应提高防护标准，还应建设灌溉、排水和雨水利用设施。

2.10 落实采用新工艺新技术的规定，保护自然景观和生态系统

生产建设项目的建设、运行技术和工艺等在不断改进，国家立法和标准都积极倡导采用新技术、新方法、新材料，通过技术革新，减轻生产建设活动对水土资源和生态环境的影响。新法第二十四条规定:应当优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。《开发建设项目水土保持技术规范》中提出了一些新工艺要求，实践中也在越来越多地应用新技术:①公路、铁路在高填深挖段应采用加大桥隧比例的方案，减少大挖大填。②输变电工程采用全方位、高低腿的设计，大大减少塔基对地表的扰动，土石方开挖量大幅度降低。采用直升机、飞艇、小火箭筒等空中架线工艺，大幅度减少了地面展线对地表和植被的破坏。③输油输气管道工程施工中采用顶管穿越、定向钻穿越等方法，穿越河流、公路、铁路，大大减少了常规的大开挖方式施工造成的水土流失和环境影响。④煤矿、电厂的贮煤场，采用防风抑尘网(彩钢板、塑钢等材料制作)，有效防止了煤场造成的风蚀和环境污染。

［1］姜德文.开发建设项目主体工程设计的水土保持评价重点与修正意见［J］.中国水土保持，2010(9):11－14.