完善矿业权招、拍、挂出让制度规范矿业权市场审批行为

徐卫军

(远安县国土资源局,湖北远安444200)

随着矿产资源有偿化的深入推进,矿业权出让制度日渐成熟,矿业权出让市场逐渐规范,市场配置资源的能力逐渐加大,促进了矿产资源的开发利用。但是,目前在对矿业权市场的认识和实践上,存在着一些问题。不同的利益主体在矿业权市场中谋取各自的利益,短期行为十分严重,矿产资源国家所有权不能得到保障。为此,本文对我国矿业权市场进行了一些探讨。

1 矿业权招、拍、挂出让的基本概念

矿业权 (探矿权和采矿权)市场出让的方式,主要由招标、拍卖和挂牌组成。

招标出让矿业权:是主管部门就矿业权招标项目准备招标文件,发布招标公告或邀请函,投标人获得招标文件,进行投标、评标、择优选择中标人的过程。这种方式适用于大型、复杂的矿产地,要求开发者不但有足够的资金保证矿业开发最低投入,更需有较高的资质满足矿业开发的要求,并以资质优先的矿业权出让。其特点是:多个投标人,择优选择中标人。

拍卖出让矿业权:是主管部门在指定的时间、地点,组织符合条件的有意竞买人到场,对出让矿业权公开叫价竞投,按“出价最高者得”的原则确定受让人的过程。这种方式适用于矿产品市场活跃、竞买者众的一般矿业权出让。其特点是:竞买人众,价高者得。

挂牌出让矿业权:是主管部门按挂牌公告规定的期限,将挂牌矿业权的出让起始价在指定的矿业权交易场所公布,等待竞买人报价,然后接受、公布最新报价,并在挂牌期限截止时间以出价结果确定受让人的过程。这种方式适用于矿产品市场不太活跃,预测竞买人数不多的矿业权出让。其特点是:竞买人可多可少,价高者得。

2 矿业权招、拍、挂制度相继出台

2000年10月,国土资源部印发了《矿业权出让转让管理暂行规定》 (国土资发〔2000〕309号),指出:矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。2003年6月,国土资源部颁布了《探矿权和采矿权招标拍卖挂牌管理办法 (试行)》(国土资发 〔2003〕197号)。2006年 1月,国土资源部颁发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号),限定了探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让的范围。对高风险的矿产勘查,如铜、铅、锌等,以先申请者先登记的方式出让探矿权;对砂石、黏土等无风险矿产,对勘查风险不大或以往国家出资开展过工作、勘查风险明显降低的矿产,如煤炭等以“招、拍、挂”方式出让探矿权。2006年9月30日,国务院批准了财政部、国土资源部、国家发展改革委员会联合起草的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》(国函〔2006〕102号),规定试点省 (区)出让新设煤炭资源探矿权、采矿权,除特别规定的以外,一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。随后,财政部、国土资源部制定了《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》 (财建〔2006〕694号),2008年2月,财政部、国土资源部又下发了《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》 (财建〔2008〕22号),对价款处置进行了进一步规范。这些政策的出台,对矿业权市场建设起到了积极的促进作用。

3 我国矿业权出让程序存在的问题

3.1 地方政府职能错位,干预太多

地方政府既是矿政管理者,又是矿业权的经营者,侵害了探矿权人的合法权益,削弱了地质勘查工作。主要表现在:一是探矿权人通过地质工作找到可以继续勘查的矿点后,登记矿权或延期登记矿权时,一些地方政府部门以种种理由不予办理,造成探矿权人无法登记和继续工作,使持有的矿业权过期。二是一些地方政府强制拍卖本辖区内探矿权人持有的矿业权,或强制分成出让所得。三是一些地方政府规定探矿权人在申请探矿权时,一刀切地要求所有项目都必须要通过招、拍、挂才能获得,极大地提高了探矿门槛。导致地勘单位出现有力不能出、有劲无处使、有矿权不能登、有矿不能找的尴尬局面,弱化了国有地勘单位的找矿功能。也导致了矿业权市场投资环境恶化,社会资金因缺乏法律保障和风险加大而不敢进入探矿市场,严重削弱了地质工作提供矿产资源保障的能力。

3.2 矿业权市场要素不健全

从经济学角度看,构成我国矿业权出让市场的三要素,包括主体、客体和市场中介。其主体是矿业权人,即矿业权的出让方和矿业权的受让方 (包括采矿权人和探矿权人);客体是交易的商品,即矿业权;市场中介,即是连接买方和卖方各主体之间的有形或无形的媒介和桥梁——评估机构、交易中间人、市场信息、交易裁判等。

在矿业权市场主体要素方面,即矿业权买卖双方存在着一些政府部门既当运动员又当裁判员的问题。一些矿业权人存在着投机、规避法律、不讲诚信的问题。在矿业权市场客体要素方面,存在国家出资勘查形成的或因各种原因收归国有的矿业权情况不清问题,可以进行出让的矿业权的底数不清,可出让的矿业权不多问题;在矿业权中介要素方面,除了矿业权的评估业务外,其他中介业务,比如经纪、交易服务、交易信息、有形市场等还没有开展起来,矿业权市场中介要素明显“缺位”。

3.3 矿业权出让制度的种种限制,违背了市场经济规律

我国将矿业权分割为探矿权和采矿权,《矿业权出让转让管理暂行规定》 (国土资发〔2000〕309号)第十六条:“在探矿权有效期内和保留期内,探矿权人有优先取得勘查区内矿产资源开采的权利,未经探矿权人的同意,登记管理机关不得在该勘查作业区受理他人的矿业权申请。”《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)第二条规定:“探矿权人申请其勘查区块范围内的采矿权,符合规定的,应依法予以批准,切实保护探矿权人的合法权益。”可见,我国规定勘探企业在取得探矿权后,找到可供开采的矿产,并不能当然地取得采矿权,只是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中,探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。如果满足不了主管部门要求的资质条件,探矿权则不可转为采矿权,探矿权的经济价值无法实现。而在国外,大部分国家规定投资人取得探矿权就自然取得采矿权,采矿权取得后,投资人是否有能力进行开采关系不大。从实践经验来看,虽然“优先采矿权”的规定有利于国家对重要矿产实施控制权,但是它也成为了外商投资的一个重要法律障碍。

3.4 勘查风险较小矿业权价款缴纳问题

按照《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)规定,风险较小的矿种可进行招拍挂出让探矿权。既然采取招拍挂,就必然需要评估价款,可是属于原勘查的空白区,评估的结果会出现两个极端:要么很低,要么很高。矿业权成交后,要么政府收到很少的价款,要么企业承担巨大风险。一旦勘查结束,若查明的资源储量远大于原评估预测的储量,企业就赚大了,政府则吃亏。《矿业权出让转让管理暂行办法》(国土资发〔2000〕309号)第十二条规定:“探矿权人在其勘查作业区内申请采矿权的,矿业权可不评估,登记管理机关不收取价款。”企业申请探矿权转采矿权,政府如何处理?显然是无法再收价款。一旦勘查结束,若查明的资源储量远小于原评估预测的储量,企业严重亏损,政府又该如何处理?政府也不可能将原收取的价款退给企业,更不可能弥补企业的勘查损失。在某种程度上,勘查就成了赌博,而且是豪赌,赌的是国家资源。

4 对策和建议

4.1 进一步完善我国矿业权制度的法律法规

要对我国的矿业法律进行增补和修改,制定一些相关法律法规弥补我国矿业法制的空白,解决当前较有争议的问题,以规范当前矿业权交易实践。进一步确立矿业权的法律性质和地位,宣告矿业权具有优先效力、排他效力等效力,减少行政管理的环节。

4.2 加强政府职能作用

要对违规操作、无证探矿采矿的个人及企业进行必要的惩罚,加大力度保护矿产资源的国家所有权和矿业权的合法性,从根本上保证矿业体制的正常运作。政府在矿业权市场中充当着双重角色,要使矿业权市场健康发展,要规范完善政府在矿业权市场中的地位和作用,加大宏观调控监管力度,做好矿业权市场的统筹、政策指导、交易规则的审查、市场监管等工作,为矿业权制度建设打下坚实的基础。其次,必须对矿业权出让的合理规模实行数量控制。政府主管部门应根据矿产资源供给和市场需求情况,对一定时期内各矿种矿业权的可出让总量进行科学的测算,合理确定各年度的矿业权出让规模和资源开采量,调节供需平衡,引导市场价格,促进可持续发展。

4.3 培养和完善矿业权市场要素

一是矿业权市场主体素质要提高。各矿业权市场主体既要维护自己的合法权益,又要认真履行自己的法定义务,讲究诚信原则,自愿公平交易,不能投机,不能规避法律。二是矿业权市场客体要培育。要加强公益性地勘探查,建立矿业权储备库制度,做到在矿业权市场中有矿业权商品可卖。三是矿业权市场中介要完善。要在现有的基础上加强和完善矿业权评估制度,适当增加评估机构;建立和完善矿业权咨询制度;在全国建立一定数量不同规模的矿业权交易市场,定期召开矿业权交易会。四是政府要建立矿业权中介行业规范、道德准则、合同示范文本、议价通则、信誉评估体系和制度、执业资格认证等制度。

4.4 建立勘查许可证持有者直接取得采矿权制度

在完善的市场经济体制下,勘查许可证持有者的主要目的是为了取得采矿权,如果不给他们直接取得采矿权的权利,他们的工作所取得的价值就无从实现。因为,勘查许可本身的有效期是很短的,又不允许商业性采矿,所以,必须在规定的时间内给勘查许可证持有者直接取得采矿权的权利。即在勘查工作结束、勘查许可证有效期满之前,向管理机构申请采矿权,经批准后,勘查许可证持有者可以有1年的时间编制开采需要的有关资料,做好各项准备工作,办理采矿权。

4.5 对风险小的矿种实行政府勘查,然后向社会出让

按照地质成矿规律,勘查都存在风险,只有完成设计的勘查工作之后,才可以对矿体做出评价。人为地将矿种进行高中低风险分类,政府看似当时收到一笔可观的价款,但是勘查结束后,一般会出现政府或者企业吃亏现象,并不利于勘查工作。建议对风险较小的矿种实行政府出资进行勘查,查明资源储量之后,按照确定的资源储量进行矿业权评估,向社会公开出让矿业权。