水利水电工程建设征地移民安置中的集体土地补偿问题分析与建议

张 蔚，王文奇

（1.四川省移民安置规划中心，成都 610017；2.中国人民大学土地资源管理系，北京 100872；3.四川省清源工程咨询有限公司，成都 610072）

我国是水能资源大国，可开发的水能资源量占世界首位。已建成的三峡、二滩等大型水利水电工程，为我国的经济社会发展做出了积极贡献。水利水电工程建设，形成了一批与水利水电工程密切相关的搬迁移民。建设征地移民安置作为一项重要工作，在当前形势下成为水利水电工程建设中的重要制约因素。在移民安置工作中土地问题一直是一个非常突出的问题，可以说解决好了土地问题就是解决了移民安置工作的难点问题。而在复杂的土地问题中，集体土地补偿问题又制约着移民安置工作的进展，因此，解决好了集体土地补偿问题就是解决了土地问题中的难点问题，也就为移民安置工作的顺利实施打下了基础，创造了条件。

1 我国集体土地的形成及特点

世界各国的土地所有权制度比较复杂，有的实行公有制，有的实行私有制，有的为混合所有制。我国实行土地公有制，存在两种土地所有权形态，即土地国家所有权和农村土地集体所有权。

土地国家所有权是中华人民共和国成立后通过承继、没收、土地改革、强制收取这四种方式取得。农村土地集体所有权是在新中国初期土地私人所有的基础上，通过农村合作社运动、人民公社的建立而逐步形成的。

凡是农村不属于国家所有的土地均归集体所有。集体土地所有权不像国有土地所有权那样有一个全国范围内的统一主体。根据 《民法通则》和《土地管理法》的规定，集体土地所有权属于农村劳动群众集体经济组织，并由以下三类组织负责集体土地的经营与管理：一是村（行政村）农民集体，具体由村集体经济组织或村民委员会经营、管理土地；二是村内各农村集体经济组织或村民小组；三是乡（镇）农村集体经济组织[1-2]。

2 集体土地补偿的必要性和现状

水利水电工程建设一般在高山峡谷地区，远离城市，所以水利水电工程建设征地中征收集体所有的土地最具代表性。对征收集体土地，如何对所有权人（即农村集体经济组织）和用益物权人（即承包经营权的移民）给予补偿，就显得尤为重要。《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”[3]。该款明确说明了要给予集体所有土地的用益物权人即移民补偿的必要性和重要意义。

回顾历次法律法规中对集体土地的补偿的变化，例如1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》中，对失地农民的补偿依然被锁定在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等方面。据估计，20多年来通过低价征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。上世纪九十年代，当农村家庭联产承包责任制的创新效应释放殆尽后，城乡差距不断增大这个问题日益凸显出来，因此在1998年修改《土地管理法》时，根据当时的情况提高了征地补偿的产值倍数。但总体而言，提高后的法定补偿标准仍然没有完全补偿农民所失去的财产。2004年3月，新颁布实施的《宪法》强调：国家征收或者征用土地，应给予补偿[4]。尽管补偿标准很低，但我国在现行的水利水电工程建设征地中一直都根据国务院令第471号中的相关规定给予了集体经济组织和移民补偿。在我国，强调征地要给予补偿的隐含意义应该是：现有的征地补偿带有某种歧视性和非公平性，应该还农民以国民待遇，征地时应给集体经济组织、移民以公平、合理的补偿[5]。

3 集体土地补偿中存在的问题

水利水电工程的建设，淹没了大量的良田，而移民的搬迁只能采取外迁和后靠的安置方式。由于移民群众大多存在故土难离的情绪，绝大部分都会选择后靠安置的方式，但后靠安置容量有限，就算采取大量工程措施，土地的质量和数量也很难达到原有水平。所以，对集体土地的合理补偿，以及对集体土地补偿资金的合理分配就成为能否恢复移民原有生产生活水平的重要条件。

3.1 国家法律法规层面的问题

补偿标准的制定可以追溯到1953年的《国家建设征用土地办法》。当时，我国是典型的计划经济国家，土地首先由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种，实现“耕者有其田”。国家建设需要使用时再以极低的补偿进行收回、收购或征用。这种计划经济体制下形成的征地补偿思路，在当时是非常合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受。随着宏观经济体制改革的推进，我国成功转轨为市场经济国家，在市场经济条件下，包括城市土地其它生产要素的流转均按市场价格进行交换，但唯独农村集体土地的流转还沿袭计划经济条件下的操作方法和思路。根据国务院令第471号的相关规定，大中型水利水电工程建设征地征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍[6]。假设按照经济较发达的地区较高的耕地亩产值3000元/亩计算，征收一亩集体土地的费用为48000元，而现在的一般征地均是按照“招拍挂”程序，其征地费用远远高于水利水电工程中按16倍计算出的征地费用。水利水电工程的建设为国家和地方的经济发展做出了巨大的贡献，但是对于集体土地被征收的集体经济组织和移民群众来说并没有真正享受到水利水电工程建设所带来的成果，这对集体经济组织和移民是极不公平的。

3.2 补偿资金实际分配中的问题

在集体土地补偿政策不合理的情况下，集体经济组织与移民个人之间存在严重的征地补偿分配不公。在我国现行土地制度下，水利水电工程建设土地征用的对象是集体土地。在生活中集体土地的所有权和使用权基本上是处于分离状态。集体土地上至少存在两种权利：所有权和土地承包经营权。前者的主体是集体经济组织，后者的主体是以土地为基本生产条件的移民。关于两种权利主体在征地补偿中的分配关系，《土地管理法实施条例》第26条已作了明确规定。表面看，土地所有者、使用者都得到了相应的补偿，但实际上，移民土地被征用后所得极其有限。

这其中既有理论上的原因，也有操作层面问题的存在。理论上，在对集体土地的补偿费用中分为土地补偿费和安置补助费，物权化的农民个人的承包经营权完全没有被补偿，而以对失地移民的安置补助费代之，因此只补偿了土地的就业效用，而忽视了其直接收益、继承等效用；实践中，农民对于征地费用的分配也处于弱势地位，集体经济组织对征地补偿费的分配拥有支配权。所以，移民在土地被征收后能拿到补偿资金是非常有限的。

3.3 “土地两费”的明确界定问题

在现行的水利水电工程建设征地的相关法律法规和实际操作中征收土地的价格没有区分出土地所有权与土地承包经营权，因而也无法区分土地补偿费和安置补助费，只是按照征收的集体土地确定“综合”价格。如果实行此类补偿价格，在目前集体土地产权还未被完全界定清楚的情况下，农村集体经济组织与移民个人之间的分配不公将一直存在甚至愈发严重，存在着产生纠纷的重大隐患。

4 建议

首先，从国家制度层面上。国家应该完善相应的政策法规和相关条例，因地制宜地制定出符合我国实际的补偿政策，使集体经济组织和移民群众都能够得到合理的补偿，享受到水利水电工程建设的丰硕成果，真正构建和谐社会。

征地补偿标准是征地制度的核心内容之一，目前依年产值倍数补偿的办法已经不适应市场经济的发展，不利于水利水电工程征地工作的顺利进行。水利水电工程建设征地补偿应该对征地时的实际土地用途进行补偿，反映土地补偿费的土地价格，应该是市场价格。征地补偿应该引入市场机制，以市场价值进行补偿，市场价值可以通过评估确定。就农用地而言，可以结合开展的农用地分等定级工作，以农用地分等定级结果为依据和参考，对农用地进行估价。

其次，征地补偿费用中集体经济组织与移民个人分配的公平问题。就农村集体土地的重要性而言，对移民个人的效用要远远大于对集体经济组织的效用。土地被征用后，对移民家庭生活的影响要远远大于对集体经济组织的影响，因此在集体土地被征用后，保障、维护移民利益应该成为征地补偿的基本原则。在征地补偿费的分配中，应该首先足额补偿移民损失[7]。

再次，土地补偿费和安置补助费的界定和分配问题。土地补偿费是给予土地所有人和用益物权人（即土地承包人）的投入及造成损失的补偿，应当归土地所有人和用益物权人所有。对于安置补助费的界定中，安置补助费用于被征地的移民户的生活安置，每一个需要安置的农村移民的安置补助费标准可以按该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍计算。如果按照上述标准尚不能妥善安置农村移民的，可以提高征用耕地的安置补助费标准，但最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。在《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）中第二十二条，明确规定“大中型水利水电工程建设征地耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均产值的16倍。”[8]土地补偿费可以按照现行的补偿政策补给土地所有人即（农村集体经济组织）和用益物权人（即承包土地的移民），而安置补助费则可以单列全部用于补给村组中因水利水电工程建设征地所影响需搬迁的移民，也可以根据一些典型计算或条件界定将安置补助费按比例划分，比如，因水利水电工程建设征地所影响需要搬迁的移民占较大比例，集体经济组织占较小比例，这样的分配方式是否合理，如何确定合理的分配方式还需要结合实际情况进行有效论证。

5 结语

综上所述，在水利水电工程建设征地移民安置过程中，对集体土地的补偿标准偏低，需要进一步引入市场机制，使对集体土地的补偿更加合理。而在对集体土地合理补偿的同时，移民群众相对于集体经济组织是一个弱势群体，要“以人为本”使补偿费的分配在集体经济组织和移民群众中更加公平合理。并在土地补偿费和安置补助费的分配方式上探索出一条既合理合法又有实际可操作性的的分配方式，这样才能既保障了移民群众的合法权益，又增强了移民群众长期生存发展的能力，为我国的水利水电工程建设提供良好的环境和和和谐的气氛。

[1]主席令第37号, 中华人民共和国民法通则[S].

[2]主席令第28号, 中华人民共和国土地管理法[S].

[3]主席令第62号, 中华人民共和国物权法[S].

[4]中华人民共和国宪法修正案[S]. 第十届全国人民代表大会第二次会议, 2004.

[5]李明月, 江华. 征地补偿标准的公平性研究[J].调研世界, 2005(10): 1-2.

[6]国务院令第471号, 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S].