菲律宾的矿业管理及矿业投资环境

赵百胜，张建龙

(1.有色金属矿产地质调查中心，北京 100012；2.中色矿业集团有限公司，北京 100089)

菲律宾共和国矿产资源丰富，是与我国隔海相望的近邻。随着我国经济的发展，对矿产资源需求日益增长，众多企业走出国门，到菲律宾开展矿业投资活动。本文通过收集的相关资料，结合在菲律宾的经历，对菲律宾的矿业管理及矿业投资环境做一简要介绍，以供有关人士参考。

1 菲律宾概况

菲律宾群岛是西南环太平洋岛弧带的重要组成部分。菲律宾群岛由变质地层、岩浆弧、蛇绿岩、沉积盆地和欧亚大陆板块碎片组成，并遭受了板块俯冲、碰撞和走滑断层等地质作用。

菲律宾铜、金、铬、镍等矿产资源丰富。主要矿床类型有与岛弧火山岩有关的块状硫化物型铜多金属矿床，与中酸性浅成-超浅成侵入岩有关的斑岩型铜、金、钼矿床，浅成低温热液型金-铜-银矿床，产于蛇绿岩带超基性岩中的铬铁矿和红土型镍矿，产于蛇绿岩带火山岩和沉积岩中的块状硫化物矿床和锰矿床。

2 矿业管理部门

菲律宾政府设有多级矿业管理机构，国家环境和自然资源部是中央政府主管部门，负责包括矿产资源在内的多种自然资源的综合管理[1-2]。该部在矿业管理方面的具体职能包括：通过矿业权的发放和监督，管理矿产资源的勘探、开发和利用；进行矿山安全和建康环境的监督管理；为矿产资源的开发和确保水资源的安全进行地质灾害、地下水资源的调查；为提高生产率、资源的再生、环境的保护和恢复进行地质、采矿、冶金和地质环境方面的研究和提供实验室服务，促进矿业和地球科学的研究与发展。

该部下属的矿山和地球科学局负责矿业的具体管理，包括负责矿产地和矿产资源的管理和配置，各类矿业权证的颁发，矿业活动的监督，并负责进行地质、采矿、矿山环境、冶金、矿产经济和矿山地质等方面的地学调查和研究，以及地质调查和矿产勘查，为中小矿山企业和地方政府提供技术支持。该局有责任就与具备正规资质的人签订矿产协议事宜向部长提出建议，并负责监管承包商对矿产协议的条款和条件的遵守情况。矿山和地球科学局以局长下达命令的方式，要求承包商提交保证金、履约保证书和担保契约。局长在需要时，有权委托菲律宾国家治安部门的任何组织或单位、法庭、正式注册的非政府组织，或任何具备资质的人为代表，管理所有的采矿活动。

矿山和地球科学局还负责建立矿产资源数据库系统，矿业权管理系统应是该数据库所包含的内容之一。该局应至少每年出版发行一次全国的矿产报告，其中包括：最新的矿业权清单，标示出矿业权所在地的地图，矿业规则和法规，影响矿业的其他法令，以及其他有关矿产资源开发的信息等内容，为相关部门提供信息服务。该局在地方上设有14个地区办公室，负责处理本系统相关事项的处理。

此外，2003年菲律宾政府成立了菲律宾矿业开发公司(Philippine Mining Development Corporation)。该公司为国有公司，隶属于国家环境和自然资源部。一些矿权因开发混乱和长期未开发而被政府收回，该公司通过招投标的方式，寻找合作者对这些矿权进行合作开发。

3 矿业法规

1995年颁布了菲律宾新矿业法，2004菲律宾高等法院又通过一项法律，允许外资公司持有本国矿产项目最多100%的股权，从而为外资进入菲律宾矿产业扫清了障碍。1996年的部长令No.96-40《菲律宾矿业法1995的实施细则》内容详细，并经过多次调整。

《菲律宾矿业法》[1-2]规定，菲律宾所有矿山资源归国家所有，任何勘探、开发、利用和矿产品加工活动，都要受到政府的监督与控制。菲律宾政府设有多级矿业管理机构，国家环境和自然资源部作为主管部门，负责管理、开发和合理利用矿产资源，以及发布相应的法规。环境和自然资源部部长可以代表政府签署矿山开采合同；国家环境和自然资源部下属的地质矿业局，直接负责矿区和矿产资源的管理、配置，进行地质、采矿的研究，以及矿山的地质勘探等工作。此外，还负责推荐矿山合同及承包商，以供部长批准，并监督承包商合同执行情况；地质矿业局设有地区办公室，负责授权事项的处理。

4 矿业权类型

菲律宾矿业法规定，任何个人或企业在菲律宾从事矿产资源勘查、开发、加工和运输等矿业活动，必须先得到政府批准的矿业权。菲律宾的矿业权主要包括：勘查许可证、矿产协议和资金或技术援助协议，以及小规模采矿许可证、采石许可证、商业砂砾开采许可证、鸟粪开采许可证、宝石开采许可证、矿石运输许可证、矿产加工许可证、矿产贸易登记证等[1-2]。菲律宾的矿业权基本是在1995年的矿业法中确定的，此后做过一些修改，包括在期限和许可面积方面做了一些调整，但原则性的规定基本没变。主要矿业权的规定如下[1-3]。

4.1 勘查许可证

期限2年，可申请延期，每次可延2年，整个期限不得超过4年(非金属矿)或6年(金属矿)。勘探许可面积：①陆地，在任何一个省，个人允许面积1620hm2、公司允许面积16200hm2；在全国范围内，个人允许面积3240hm2、公司允许面积32400hm2；②海上地区(指距落潮时海岸线所在位置500m以外地区)，个人允许面积8100hm2、公司允许面积81000hm2。勘查许可证由矿山和地学局局长或地区办公室主任签发。允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)或外资公司(菲方股份少于50%，外商可持股100%)在规定区域内进行各种矿产的勘探活动。如经勘探发现矿产具有商业开采价值，许可证持有者可提交矿业项目的可行性报告，经批准后，可申请将勘探许可证升级为矿产协议、资金或技术援助协议。

4.2 矿产协议

包括三种形式：①矿产品分成协议，要求承包商应提供必要的资金、技术、管理和人员以完成该协议，菲政府从采矿总产量中分享一个份额。②合作生产协议，由政府和承包商签订，除矿产资源外，政府对采矿项目还提供投入。政府的份额将由谈判确定。③合资协议,政府和承包商组建合资公司，政府按投入资产分享收益，同时还有权从采矿总产量中取得一个份额。三种协议均享有在合同区域内勘探、开发和开采矿产资源的独占权。由于菲律宾政府缺乏资金，目前三种协议中以矿产品分成协议为主。

矿产协议的许可面积：①陆地，在任何一个省，个人允许面积810hm2、公司允许面积8100hm2；在全国范围内，个人允许面积1620hm2、公司允许面积16200hm2；②海上地区(指距落潮时海岸线所在位置500米以外地区)，个人允许面积4050hm2、公司允许面积40500hm2。金属矿产单个面积最终不能超过8000hm2，非金属矿产不能超过2000hm2。大规模的采石活动也需要申请矿产协议，其中单个开采面积最大：砂砾，个人和公司分别为20hm2和50hm2；大理石、花岗岩和建筑材料矿产，个人和公司分别为81hm2和243hm2；石灰岩等水泥原料矿产，个人和公司分别为486hm2和1458hm2。

4.3 资金或技术援助协议

在1995年矿业法实施前即已执行，是专为大规模勘查和开发项目设计的，而且主要是针对外国资本的。1995年矿法中保留了这一协议。该类协议由总统亲自签发，并且在矿山和地学局备案。该类协议规定：允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)或外资公司(菲方股份少于50%，外国公司持股可达100%)大规模勘探、开发和利用矿产资源。承包商在合同期内，对项目的最低投资额为5000万美元(用于基础设施和矿产开采)。FTAA授予金、铜、镍、铬、铅和锌等矿，不授予水泥原材、大理石、花岗岩、砂砾和其他建筑材料等。合同的条款以及政府股份可以协商，合同期限不能超过25年，可以申请延续，延期不得超过25年。协议许可面积：①陆地81000hm2；②海上地区324000hm2。如果是陆海相连，许可面积也可达到两区域面积之和。

协议要求尽量利用当地商品和服务；恢复和保护环境；向政府和当地转让技术；承担社会发展义务等。具体合同的条款可以协商。资金或技术援助协议，应由环境和自然资源部负责谈判达成初步协议，最后由总统签署和批准。所有资金或技术援助协议，都应在总统签署和批准后30日内由总统通知国会。该类协议经总统批准后，可以全部或部分转让。如果承包商发现协议规定地区已经不适合大规模矿业生产，也可以申请将该协议转换成矿产协议，条件是矿产协议的执行期限仅限于原协议的剩余年限。如果是外商，其所持股权也应当下降到40%以下。

4.4 矿产加工许可证

由环境和自然资源部部长签发。允许任何有资质的菲律宾公民或菲方控股公司(菲方股份占60%以上)，以及外资公司(菲方股份少于50%)建立和运营矿产品加工厂。为期5年，每次可以延期5年，但总期限不超过25年。

4.5 小规模采矿许可证

为了提供就业机会和人们分享国家资源，菲律宾发布了7076法案，也称《1991小规模采矿法》[4-5]。小规模采矿是指不使用炸药或者重型设备，高度依赖使用简单工具的手工采矿。期限2年，到期可延续。矿权面积最大20hm2。矿权人为菲律宾公民个人。省/市采矿管理委员会与矿权人个人或多人组成的合作社签订开采合同，并对小规模采矿进行管理。

4.6 矿权面积缩减

勘查许可证前2年面积减少20%，以后每年减少10%。如果勘查许可证面积小于5000hm2，面积将不会缩减。

矿产协议在勘查期也要缩减，最终每个金属矿采矿面积不能超过5000hm2，每个非金属采矿面积不能超过2000hm2。通过矿产与地球科学局的评估，并获得自然资源与环境部部长允许，矿权面积可以超出以上规定。

资金或技术援助协议在勘查期，前2年面积减少25%，以后每年减少10%。最终每个采矿面积不能超过5000hm2。通过矿产与地球科学局的评估，并获得自然资源与环境部部长允许，矿权面积可以超出以上规定。

由于以上规定，菲律宾矿权面积都较小，一个矿权面积很少超出5000hm2。

4.7 附属矿业权

承包商在依法取得矿业权后同时拥有以下附属权力：

①伐木权：承包商在矿区内可以根据有关森林法规，按需要采伐树木，但采矿完毕后必须复植；②用水权：承包商在矿区内可以根据有关水的法规取水供生产使用，但政府有权根据需要调整用水权利，重新分配水资源；③附属设施建造权：承包商有权在矿区内建造道路、铁路、废物堆放场、仓库、储存区、港口设施、机场、跑道、变电站、电话线等基础设施，及水井、隧洞、渠道、新河床等工程；④拥有爆炸物权：承包商在政府有关部门许可下，有权在矿区内拥有和使用爆炸物；⑤承包商在不损坏他人财产的前提下，有权进入私人领地或过渡区域。

5 矿业税费[1,2,6]

与矿业开发有关的税费主要包括：公司所得税、权利金、土地占用费等。

1)所得税：通常税率为32%。

2)权利金：大多金属和部分非金属依据矿产品实际总产值征收2%，如金、铜、铁矿石、镍、锌、石灰石等。煤和焦炭为10比索/t。

3)土地占用费：100比索/hm2(矿产保留区)或50比索/hm2(非矿产保留区)。当公共利益需要时，环境和自然资源部可以根据情况提高该项费用。

4)其他税费：主要包括土著人费、社会发展计划费、环境保护费、矿业技术和地球科学研发费、矿业残渣和废弃物费等。陆上矿业权人所缴纳的土地占用费30%计入矿地所在地的省财政，70%计入当地市财政，在获得特许的城市，全部土地占用费都计入该市财政。

1995年，矿业法向矿业项目提供的优惠措施包括：4年所得税免除；资本设备进口免税或费；增值税减免；在前10年内实行5年期的亏损结转；加速折旧和应税收入抵扣；政府担保公司有权汇回其投资的全部收益并且决不没收。

6 矿业现状

菲律宾矿业曾经在其经济中占有重要地位。20世纪60年代到80年代期间，菲律宾是全球最大的铜、铬、金和镍生产国之一，当时矿业出口占全国出口总额的一半，和GDP的6%～10%。此后，由于政治局势不稳、矿石价格过低、劳工问题、自然灾害，以及菲律宾采矿企业对外资在企业股份方面的法律限制等，其矿业开始走向衰退，到2000年，矿业在GDP中的比重下降到1%左右。铜的产量1980年为30.45万t，到2000年仅为3.06万t[7]。

2003年1月，阿罗约总统提出改革政府矿业发展战略，将以往的矿业自由发展转变为政府积极促进。为复兴矿业，吸引投资，政府采取了一系列的措施。政府的措施已经明显见效，菲律宾矿业得到了较快发展。2007年达矿业产值到1015亿比索，矿产品出口额为25.48亿美元，占全国出口总额的5.2%[1]。2009年矿产品出口额为27.2亿美元[8]，又有稳步提高。

目前，菲律宾主要矿业开发公司有Lepanto Consolidated Mining Co. (拥有Lepanto大型斑岩铜金矿、Far Southeast 和Victoria大型浅成低温热液型金矿等)、 Nickel Asia Corp. (菲律宾最大的红土型镍矿矿业公司，拥有6个采矿项目)、 Philex Mining Corp.(旗下多个矿业公司，拥有Sto. Tomas II 等大型铜金矿)、TVI Resources Development Philippine Inc. (加拿大TVI Pacifc Inc. 在菲律宾的分公司)、Atlas Consolidated Mining and Development Corporation(2008年重启了曾是东南亚最大铜矿的Toledo斑岩铜矿)[9]。

7 注意问题

7.1 政府及政治方面

菲律宾的政治体系和制度基本照搬美国，每6年进行一次大选，3年进行一次中期选举。由于自身经济基础，教育水平，以及历史、社会文化等原因，菲律宾的民主选举形成了独具特色的家族政治王朝、金钱、暴力和明星等交织于一体的选举。每到选举年，政治暴力事件常有发生。矿业投资涉及各方利益，选举年应更加注意安全。

菲律宾政府工作效率偏低，还存在一定的腐败现象。加之当地华人有“花钱免灾”的习惯，有时办事会有些小麻烦。菲律宾行政体制与中国差别较大，省、市、县各级官员通过选举产生，各级官员权力相对独立，同级政府还存在反对派。因此，投资时要调查了解理顺各方面态度。矿区本地人权力较大，矿业勘探开发必须得到他们的同意。由于能从矿业开发中受益，一般当地人对此持欢迎态度。此外，宗教在菲律宾有较大的影响力。天主教会能影响政府决策。南部穆斯林极端组织则有反政府活动，危险性较大。

7.2 矿权与地质方面

由于菲律宾政府对矿权管理较宽松(最近矿权管理已趋于严格)，矿权持有成本较低，凡有矿化显示的地区基本都已经申请了矿权，因此独自寻找空白区申请矿权基本不可行。大部分探矿权甚至采矿权内，并没有做过勘查工作，只是地表有些矿化露头和民采点。这些矿权的勘查工作要从空白区做起。还有部分矿权是20世纪70～80年代矿业开发活跃时期的大型项目，这些项目做过一定的勘查工作，获取矿权的成本也较高。很多矿权(主要是脉状金矿和铜矿)内都有小型采矿权，这些小矿主得到了矿权人的同意，并向矿权人缴纳一定费用。

菲律宾缺乏地质专业人才，矿山和地球科学局没有专门的地质队伍从事公益性的地质工作，这与国内差别很大。大部分地区地质工作程度很低，只有部分地区有1∶5万地质图。这对矿业勘查开发工作来说，既是挑战也是机遇。部分矿业项目曾经做过较详细的工作，工作方法为西方模式，相关资料在当时的矿业公司手中，收集有一定难度。

菲律宾大部分地区覆盖有热带雨林，植被非常发育，地形切割强烈，高差较大，对勘查工作有一定影响，需选择合适的工作方法。由于经济停滞，各地区道路和电力等基础设施严重落后，矿业投资时需考虑这方面的投入。

[1] 宋国明. 菲律宾的矿业投资环境[J]. 世界有色金属，2010(4)：26-28.

[2] Philippine Mining Act of 1995.

[3] Omnibus Implementing Rules and Regulations of Republic Act No. 7942, Otherwise Known as the “Philippine Mining Act of 1995”.

[4] 孙春强. 菲律宾小规模采矿法[J]. 国土资源情报，2009(4)：30-33.

[5] Small-scale Mining Act of 1991.

[6] Froviding For New Fees And Charges For Various Services Of The Mines And Geosciences Bureau.

[7] 宋国明. 菲律宾政府振兴矿业的努力初见成效[J]. 国土资源情报，2006(12)：7-9.

[8] 中华人民共和国驻菲律宾共和国大使馆经济商务参赞处. 菲律宾将限制未加工矿产品出口[EB/OL]. 2010. http://ph.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/201003/20100306800241.html.

[9] USGS. Minerals Yearbook. 2008.