《中华人民共和国水土保持法》释义（四）

《中华人民共和国水土保持法》释义（四）

第六章 法律责任

法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而受到的法律制裁。法律责任均由法律明确规定，并由法定机关依法追究。按违法行为的性质，法律责任分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任三类。行政法律责任（简称行政责任）是指公民、法人或其他组织实施违法行为但尚未构成犯罪、未由行政机关依法追究的法律责任，主要包括行政处分、行政处罚。民事法律责任（简称民事责任）是指公民、法人或其他组织违反民事法律规范而应承担的法律责任，主要包括违反合同的民事责任即违约责任、侵权的民事责任。刑事法律责任（简称刑事责任）是指公民、法人或其他组织实施违法行为且构成犯罪、由司法机关依法追究的法律责任。违法行为具体应当承担哪种法律责任，应当根据违法行为的性质、特点、危害程度等多种因素确定。

新水土保持法对原水土保持法的“法律责任”作了全面修订，由原来的9条增至12条，其中新增7条，修改5条，主要体现在四个方面：一是对新设定或修订的法律制度规定了法律责任，完善了水土保持法律责任体系；二是增加了对违法行为的处罚种类，加大了处罚力度，体现了“过罚相当”的原则；三是完善了法律责任的履行方式，加强了法律责任的可执行性和可操作性；四是与有关法律相衔接，精简了有关刑事责任、治安管理处罚、民事责任、行政复议等方面的具体规定。

第四十七条 水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】

本条是对水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的法律责任的规定。

一、依法行政是依法治国的重要内容。建设法治国家，首先要求包括行政机关在内的一切行使国家公权力的机关必须依法行使法定职权、依法履行法定职责、依法进行社会管理、依法提供公共服务，违法行使职权或未依法履行法定职责必须承担法律责任。按照国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），依法行政的基本要求是行政机关合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。行政机关违法或者不当行使职权，应当承担法律责任，实现权力和责任的统一。本条规定水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责应当承担的法律责任，突出体现了依法行政的精神和要求。

二、本条规定的是水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的违法行为。

本法第五条规定，国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作；国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构 （以下简称流域管理机构），在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责；县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作；县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。第五十九条规定，县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构，行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。根据以上规定，依照本法行使监督管理权的部门，主要为县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构，以及县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门。这些部门、机构未依法履行法定职责的，均应当承担本条规定的法律责任。

依据本条规定，水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的违法行为具体包括：

1.不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的。

行政许可是水土保持管理的重要手段，对于预防和治理水土流失具有重要作用。本法内容中涉及了行政许可，如：①第二十五条规定的水土保持方案审批；②第四十一条规定的水土保持监测资质的审批。水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门应当严格按照本法及行政许可法等相关法律、法规的规定，向符合条件的申请人作出行政许可决定或者办理批准文件，对不符合法定条件的单位一律不得作出行政许可决定或者办理批准文件。水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门对不符合法定条件的申请人作出行政许可决定或者办理批准文件、超越职权作出行政许可决定或者办理批准文件、对符合法定条件的申请人不予作出行政许可决定或者办理批准文件以及不在法定期限内作出行政许可决定或者办理批准文件的，均构成违法，应当承担本条规定的法律责任。

2.发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的。

查处违反水土保持法的行政违法行为，是水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门的法定职权和职责。水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门，应当通过各种行之有效的方式方法，积极主动地进行监督检查，发现违法行为要依法及时、有效查处。例如本法第二十九条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。发现违法行为而不予查处，应当作为而不作为，是失职、渎职行为，是对违法行为的放纵，严重损害水土保持工作和行政管理秩序，是一种违法行为，应当承担法律责任。

水土保持是一项社会性很强的工作，需要社会各界广泛参与，动员全社会的力量共同开展水土保持。本法第八条规定，任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。对于单位和个人举报的破坏水土资源、造成水土流失的行为，水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门应当依法及时调查、取证、核实，举报属实、确实存在违法行为的，应当依法及时有效查处。如果接到对违法行为举报不予查处的，也是失职、渎职行为，是一种违法行为，应当承担法律责任。

3.有其他未依照本法规定履行职责的行为的。

这是兜底性、总括性规定，即水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门，除以上两种违法行为外，凡有其他未依照本法规定履行职责的行为的，均应当承担法律责任。未依照本法规定履行职责的行为可以是不作为，也可以是作为不到位或乱作为。这样规定，进一步完善和强化了水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门的法律责任，不仅有利于依法追究水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门违法行为的法律责任，而且有助于加强水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门依法行政的法治意识和素质，促进和提高依法行政的水平。

三、本条规定的法律责任是处分，承担法律责任的主体是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

处分又称行政处分，是行政责任的一种，是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门对违法的国家工作人员依法给予的法律制裁。公务员法第五十六条规定，处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种形式。实际操作中处分可分为三种情况：①对违法行为较轻，仍能担任现任职务的人员，可以给予警告、记过、记大过处分；②对违法行为较重，不宜继续担任现任职务的人员，给予降级、撤职处分；③对严重违法失职的，给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分，应当由任免机关或者监察机关根据不同情况做出。

第四十八条 违反本法规定，在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款。

【释义】

本条是对在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。

本法第十七条规定，禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，不仅是水土流失易发的高危地区，而且也是水土流失治理的难点地区。在这些地区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，极易造成严重的水土流失，破坏生态环境，危害公共安全。因此本法明确予以禁止。只要行为人实施了本条规定的违法行为，就应当承担法律责任、接受法律制裁。

按照本法第十七条的规定，崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。县级以上地方人民政府划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，不仅有利于水行政主管部门依法管理和查处在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，而且有利于公民、法人或其他组织依法自觉规范自己的行为，避免在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。但如县级以上地方人民政府尚未划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，行政管理相对人在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失活动的，仍然是一种违法行为，行政管理相对人仍然应当承担法律责任。而县级以上地方人民政府未依法及时划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，是未履行法定职责的不作为，也是违法行为，应当承担相应的法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法追究。按照行政处罚法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖；法律、行政法规另有规定的除外。本条县级以上地方人民政府水行政主管部门是指违法行为发生地的县级以上地方人民政府水行政主管部门。

三、本条规定的法律责任是行政处罚。行政处罚，是指行政机关依法对实施违法行为但尚未构成犯罪的行政管理相对人给予的行政制裁。行政处罚法规定行政处罚的种类包括：①警告；②罚款；③没收违法所得，没收非法财物；④责令停产停业；⑤暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照；⑥行政拘留；⑦法律、行政法规规定的其他行政处罚。

本条规定的行政处罚有以下三种：

1.责令停止违法行为。即由县级以上人民政府水行政主管部门责令违法行为人停止在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的违法行为。责令应当采用书面的形式，即由县级以上人民政府水行政主管部门向违法行为人送达责令停止违法行为的通知书，在特殊情况下也可以采用口头责令的形式（例如执法人员在实地巡查中发现违法行为时，可当场口头责令当事人立即停止违法行为）。按照依法行政“程序正当”的要求，县级以上人民政府水行政主管部门应当尽可能采用书面责令的方式，一方面作为执法部门查处违法行为的材料，另一方面作为行政复议、行政诉讼的证据。

2.没收违法所得。违法所得，是指公民、法人或其他组织从事违法行为或未履行法定义务而获得的财物。没收违法所得，是指行政机关依法将违法行为人因违法行为所获得的财物强制无偿收归国有的一种行政处罚。在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，往往是为了谋取非法经济利益。对于这种违法活动，应当没收违法所得，以示惩戒，杜绝违法行为人继续从事该违法活动的利益动机，同时也警示其他可能效仿该违法行为的单位和个人。“没收违法所得”针对的是从事违法活动且已取得经济利益的违法行为人，如果违法行为人实施了违法行为但未获得经济利益的，则不适用该处罚。

3.罚款。罚款是指行政处罚机关依法强制违法行为人当场或在一定期限内缴纳一定数额货币的处罚行为。罚款是一种财产罚。在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，既有单位（例如企业或其他组织）也有个人。对于不同的违法行为人，应当适用不同的罚款幅度。依据“过罚相适应”的法治原则，罚款额度应当与违法行为的情节、危害等因素相适应，避免畸轻畸重、显失公正。本条规定，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款。对于具体的违法行为人处以的罚款数额，不仅要考虑违法行为的性质、情节、危害等因素，也要考虑到当地的经济社会发展水平。由于各地经济社会发展水平不均，因此本条规定了一个罚款幅度，具体罚款数额由处罚机关根据违法行为的具体情形和当地经济社会发展水平依法决定。

第四十九条 违反本法规定，在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施；按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。

【释义】

本条是对在禁止开垦的陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为包括两种：

1.在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物。

本法第二十条规定，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。根据长期观测坡度与水土流失关系得出的结论，在我国不同的水土流失类型区，在土壤、雨量、植被覆盖以及种植管理等相同条件下，水土流失量随坡度的增加而增加，特别是坡度达到二十五度时，水土流失量明显加剧。因此，本法明确禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。由于各地自然地理条件差异较大，本法第二十条规定省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。此处所指的禁止开垦坡度即为各省、自治区、直辖市规定的禁止开垦坡度，没有规定小于二十五度禁止开垦坡度的则以二十五度为准。在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，就是违法行为，应当承担法律责任。

2.在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发。

本法第十八条规定，禁止开垦、开发植物保护带。植物保护带对于保护水土资源、维护生态安全具有重要作用。开垦、开发植物保护带造成严重的水土流失，治理、修复的难度极大，甚至造成生态环境不可逆转的恶化。因此本法禁止开垦、开发植物保护带。在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发，就是违法行为，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法追究。

三、本条规定的行政责任包括：

①责令停止违法行为。即由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人停止在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的违法行为。

②采取退耕、恢复植被等补救措施。由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人采取退耕、恢复植被等补救措施。

③罚款。按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。

本条规定的罚款的数额，是按照开垦或者开发面积来计算。县级以上地方人民政府水行政主管部门应当准确核算开垦或者开发面积，作为决定罚款数额的依据。本条规定“可以”处以罚款，即授予县级以上地方人民政府水行政主管部门行政处罚自由裁量权。县级以上地方人民政府水行政主管部门根据违法行为的性质、情节、危害等多种因素，可以对违法行为人处以罚款，也可以不处以罚款。如违法行为人积极采取了退耕、恢复植被等补救措施，且恢复效果良好的，县级以上地方人民政府水行政主管部门就可以不处或少处罚款。

第五十条 违反本法规定，毁林、毁草开垦的，依照 《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》的有关规定处罚。

【释义】

本条是对毁林、毁草开垦应当承担的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是违反本法规定，毁林、毁草开垦。本法第二十一条规定，禁止毁林、毁草开垦。森林法第二十三条规定，禁止毁林开垦。草原法第四十六条规定，禁止开垦草原。水土保持法、森林法、草原法三部法律从不同的角度规定了禁止毁林、毁草开垦。因此，毁林、毁草开垦，既是违反水土保持法的行为，也是违反森林法、草原法的行为，应当承担法律责任。应当说明的是，本条规定的违法行为是违反水土保持法规定进行了毁林、毁草开垦，是从水土保持的角度禁止这些违法行为，并要追究违法行为人的法律责任。考虑到各单行法律对同一违法行为的行政处罚应保持统一，否则对相对人就失去了公平，因此，本条规定与森林法、草原法作了衔接性的规定，不再重复。

二、本条规定的法律责任由林业主管部门、县级以上人民政府草原行政主管部门依法追究。

按照本条规定，毁林、毁草开垦的，依照森林法、草原法的有关规定处罚。森林法、草原法分别规定了林业主管部门、县级以上人民政府草原行政主管部门是毁林、毁草开垦违法行为的处罚机关。因此，本条规定的法律责任由林业主管部门、县级以上人民政府草原行政主管部门分别依据森林法、草原法予以追究。

三、毁林、毁草开垦的法律责任

（一）森林法规定的毁林开垦的法律责任

《森林法》第四十四条规定，违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款；拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。依据该规定，毁林开垦的法律责任是：

1.民事责任：违法行为人毁林开垦致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿受害人的损失。

2.行政责任：由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。对于被责令补种树木的，行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付，这是“代执行”的行政强制措施，既确保法律责任的落实，又有利于恢复森林资源。

此外，需要说明的是，按照刑法第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

（二）草原法规定的毁草开垦的法律责任

草原法第六十六条规定，非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。依据该规定，毁草开垦的法律责任是：

1.刑事责任。非法开垦草原，构成犯罪的，应当依据刑法的有关规定追究刑事责任。刑法第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。按照全国人大常委会关于刑法有关条文的解释的规定，上述“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

2.行政责任。非法开垦草原，尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。非法财物是指用于非法开垦草原的资金和物品，违法所得是指非法开垦草原所获得的经济收入。草原法区分有无违法所得两种情况，规定了两种不同数额的罚款额度：有违法所得的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。具体数额由县级以上草原行政主管部门根据违法行为的具体情况决定。

3.民事责任。毁草开垦给草原所有者或者使用者造成损失的，违法行为人依法承担赔偿责任，根据实际损失给予受害人赔偿。

第五十一条 违反本法规定，采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜、滥挖虫草、甘草、麻黄等的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处五万元以下的罚款。

在草原地区有前款规定违法行为的，依照《中华人民共和国草原法》的有关规定处罚。

【释义】

本条是对违法采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等活动。

本法第二十一条规定，禁止采集发菜，禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。发菜、甘草和麻黄是国家重点保护、管理的野生固沙植物，在保护生态环境和草原资源，防止沙漠化方面起着重要作用。多年来，一些草原地区采集发菜、滥挖甘草和麻黄的现象十分严重，导致草场退化和沙化，严重破坏了生态环境，影响了农牧民的正常生产和生活。《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》（国发〔2000〕13号）明令禁止采集发菜，取缔发菜贸易，制止滥挖甘草和麻黄草。依据本法规定，在任何地区采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等活动，就是违法行为，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任主要由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法追究；在草原地区违反本条规定的违法行为，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依法追究法律责任。

三、本条规定的行政责任有：

①责令停止违法行为。即由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人停止采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等违法行为。

②采取补救措施。即由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人采取植树种草、保护土壤等补救性措施，以治理因乱采滥挖造成的水土流失。

③没收违法所得。即由县级以上地方人民政府水行政主管部门对违法行为人因乱采滥挖而获得的经济收入予以强制没收。采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等违法行为，主要是为了谋取经济利益，一般均有违法所得。对违法行为人处以没收违法所得，杜绝其非法牟利的可能，能够有效打击这种违法行为，教育和促使违法行为人不再从事该违法行为。

④罚款。对于从事本条规定的违法行为、有违法所得的，除没收违法所得，还要处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；对于从事了本条规定的违法行为、但没有违法所得的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以处五万元以下的罚款。本条规定的“可以”表明，县级以上地方人民政府水行政主管部门根据违法行为的性质、情节、危害等因素，可以对违法行为人处以罚款，也可以不处以罚款。

四、本条第二款规定，在草原地区有前款规定违法行为的，依照草原法的有关规定处罚。即在草原地区采集发菜，或者在草原地区的水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等违法行为，依照草原法的有关规定处罚。按照草原法第六十七条的规定，在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原，以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。

第五十二条 在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施的，由县级以上地方人民政府林业主管部门、水行政主管部门责令限期改正，采取补救措施；造成水土流失的，由水行政主管部门按照造成水土流失的面积处每平方米二元以上十元以下的罚款。

【释义】

本条是对在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施的法律责任的规定。原水土保持法第三十五条规定了在林区采伐林木、不采取水土保持措施、造成严重水土流失的法律责任。新水土保持法修改了该法律责任，进一步细化了违法行为的种类和罚款的幅度。

一、本条规定的违法行为是在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施或造成水土流失的行为。

本法第二十二条规定，林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时更新造林；在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。采伐方案经林业主管部门批准后，由林业主管部门和水行政主管部门监督实施。依据该规定，在林区采伐林木，应当依法采取防止水土流失的措施，不依法采取防止水土流失措施，就是违法行为，应当承担法律责任。

本条规定的违法行为分为两种情况：一是在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施、尚未造成水土流失的行为；二是在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施，且造成水土流失的行为。这两种违法行为都应当承担法律责任，但因其危害程度不同，因此承担的法律后果也有不同。

二、本条规定的法律责任由县级以上地方人民政府林业主管部门、水行政主管部门依法追究。应当注意的是，依据本条规定，在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施的法律责任，由县级以上地方人民政府林业主管部门、水行政主管部门追究；造成水土流失的法律责任，由水行政主管部门追究。

三、本条规定的行政责任有：

①责令限期改正。即县级以上地方人民政府林业主管部门、水行政主管部门责令违法行为人限期改正其违法行为，停止在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施或造成水土流失的行为。

②采取补救措施。即在林区采伐林木的，依法采取防止水土流失措施，具体包括：对采伐区和集材道采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时更新造林；在林区采伐林木的，在采伐方案中增加水土保持措施；采伐方案经林业主管部门批准后，由林业主管部门和水行政主管部门监督实施。

③罚款。对于在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施、且造成水土流失的行为，由水行政主管部门按照造成水土流失的面积处每平方米二元以上十元以下的罚款。应当注意的是，本条规定的罚款，只适用于造成水土流失后果的行为，并只能由水行政主管部门作出决定。

第五十三条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的；

（二）生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；

（三）水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的。

【释义】

本条是对未依法编制、审批、修改水土保持方案及违法开工建设的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是违反本法规定的水土保持方案制度的行为，具体包括三类：

（一）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的。

本法第二十五条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。第二十六条规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。根据上述规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位编制水土保持方案并报县级以上人民政府水行政主管部门审批，是其法定义务，必须依法履行。

本项规定的生产建设单位违法行为具体包括两种情况：

①未编制水土保持方案即开工建设。生产建设单位在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，必须编制水土保持方案，这是生产建设单位的法定义务，未编制水土保持方案即开工建设，就是拒不履行法定义务，就是一种违法行为，应当承担法律责任。

②编制的水土保持方案未经批准而开工建设。依据本法第二十五条规定，县级以上人民政府水行政主管部门是生产建设项目水土保持方案的审批机关，水土保持方案只有经县级以上人民政府水行政主管部门审查批准，生产建设单位才可以开工建设。生产建设单位虽已编制水土保持方案，但该方案未经县级以上人民政府水行政主管部门审查批准即开工建设，也是一种违法行为，必须承担法律责任。

（二）生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的。

本法第二十五条第三款规定,水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。根据以上规定，本项规定的生产建设单位违法行为具体包括两种情况：

①未补充、修改水土保持方案。水土保持方案是根据生产建设项目的地点、规模来编制的。生产建设项目的地点、规模发生重大变化，水土保持方案就应当根据这些重大变化进行相应的补充、修改，以适应和满足已发生重大变化的生产建设项目水土保持工作的需要。因此，生产建设项目的地点、规模已发生重大变化，但生产建设单位未补充、修改水土保持方案，就不能适应和满足水土保持工作的需要，难以有效预防和治理生产建设项目水土流失，应当承担法律责任。

②补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的。经县级以上人民政府水行政主管部门批准的水土保持方案具有法律效力。生产建设单位因生产建设项目的地点、规模发生重大变化而补充、修改的水土保持方案，应当经原审批机关审查批准。未经原审批机关批准的，补充、修改的水土保持方案没有法律效力，不能作为生产建设单位开展水土保持工作的有效依据。因此，生产建设单位不报原审批机关审查批准补充、修改的水土保持方案，应当承担法律责任。

（三）水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的。

本法第二十五条规定，水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。水土保持方案包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。经县级以上人民政府水行政主管部门批准的水土保持方案具有法律效力，生产建设单位应当严格按照方案开展水土保持工作。生产建设单位未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的，实际上就擅自改变了水行政主管部门批准的水土保持方案，导致经批准的方案无法有效实施，直接破坏了水土保持管理秩序，极易造成生产建设项目水土流失，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上人民政府水行政主管部门依法追究。按照行政处罚法第二十条的规定，本条规定的县级以上人民政府水行政主管部门是指违法行为发生地的县级以上人民政府水行政主管部门，包括国务院水行政主管部门。

三、本条规定的行政责任有：

①责令停止违法行为，限期补办手续。县级以上人民政府水行政主管部门，对于依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的，责令生产建设单位停产停业，限期编制水土保持方案或申请县级以上人民政府水行政主管部门审查水土保持方案；对于生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的，责令生产建设单位停产停业，限期补充、修改水土保持方案或者申请原审批机关审查补充、修改的水土保持方案；对于水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的，责令生产建设单位停产停业，限期申请原审批机关审查水土保持措施的重大变更。

②罚款。生产建设单位逾期不补办手续的，包括未在规定的期限内编制水土保持方案或补办水土保持方案报批手续的；未在规定的期限内补充、修改水土保持方案或补办报批手续的；或者水土保持措施作出重大变更未在规定的期限内补办报批手续的，县级以上人民政府水行政主管部门处五万元以上五十万元以下的罚款。应当注意的是，依据本条规定，生产建设单位逾期不补办手续的，才处以罚款。如果生产建设单位在县级以上人民政府水行政主管部门规定的期限内补办了手续的，则不处以罚款。

③处分。对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。生产建设单位违反水土保持方案法律制度的行为，是由生产建设单位的主管人员和相关工作人员实施的，追究生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，给予其处罚，能够有效惩戒教育违法者，防止再次发生此类违法行为。这里规定的处分是行政处分，生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员如属于国家工作人员的，依照公务员法的有关规定，由任免机关或监察机关给予警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除的处分。

第五十四条 违反本法规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。

【释义】

本条是对水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用。

本法第二十七条规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。因此，违反上述规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上人民政府水行政主管部门依法追究。本条规定的县级以上人民政府水行政主管部门包括国务院水行政主管部门。

三、本条规定的行政处罚包括：

①责令停止生产或者使用。即由县级以上人民政府水行政主管部门责令违法的生产建设项目立即停止生产或者使用，直至水土保持设施验收合格。

②罚款。由县级以上人民政府水行政主管部门对生产建设单位并处五万元以上五十万元以下的罚款。

应当注意的是，本条规定的责令停止生产或者使用、罚款两种行政处罚要同时并处，二者缺一不可。

第五十五条 违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期清理，按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款；逾期仍不清理的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担。

【释义】

本条是对违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石等废弃物的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等。本法第二十八条规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用、确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。因此，违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法追究。

三、本条规定的行政责任包括：

①责令停止违法行为，限期清理。即由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人立即停止在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等违法行为，不得继续倾倒；同时责令违法行为人在一定期限内清理已经在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等。违法行为人逾期仍不清理的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担。这是一种“代执行”的行政强制措施。“代执行”是指行政管理相对人拒不履行法定义务或行政机关依法对其确定的义务，行政机关或第三人代其履行义务,并由义务人承担执行费用的行政强制措施。通过“代执行”的方式，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以有效查处违法倾倒且逾期不清理的违法行为，维护良好的水土保持管理秩序。本条规定的“代执行”是由县级以上地方人民政府水行政主管部门指定 “有清理能力的”单位代为清理，代为执行的单位应当具有清理能力，如无清理能力，县级以上地方人民政府水行政主管部门不得指定其代执行。

②罚款。县级以上地方人民政府水行政主管部门在责令违法行为人停止违法行为、限期清理的同时，对违法行为人按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款。

第五十六条 违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。

【释义】

本条是对开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失不进行治理的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的行为。本法第三十二条规定,开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理。生产建设单位造成水土流失拒不治理的，就违反了法定义务，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上人民政府水行政主管部门依法追究。本条规定的县级以上人民政府水行政主管部门包括国务院水行政主管部门。

三、本条规定的行政责任是责令限期治理。县级以上人民政府水行政主管部门责令生产建设单位在一定期限内治理因其开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成的水土流失。

对于生产建设单位逾期仍不治理的，本条规定了“代执行”的行政强制措施，即县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。本条规定的“代执行”是由县级以上地方人民政府水行政主管部门指定“有治理能力的”单位代为治理，代为执行的单位应当具有治理能力。如无治理能力，县级以上地方人民政府水行政主管部门不得指定其代为治理。

第五十七条 违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。

【释义】

本条是对违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的行为。本法第三十二条规定,在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。“水土保持补偿费”是新《水土保持法》规定的费种，具有法定性。当事人拒不缴纳水土保持补偿费，就是违反法定义务，是违法行为，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上人民政府水行政主管部门依法追究。本条规定的县级以上人民政府水行政主管部门包括国务院水行政主管部门。

三、本条规定的行政责任包括：

①责令限期缴纳。即由县级以上人民政府水行政主管部门责令依据本法应当缴纳水土保持补偿费但拒不缴纳的当事人在规定期限内缴纳水土保持补偿费。

②滞纳金。对于逾期仍不缴纳水土保持补偿费的，县级以上人民政府水行政主管部门自滞纳之日起对其按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金。滞纳金指国家税费征收机关对不按规定期限缴纳法定税费的相对人，按滞纳天数加收滞纳税费款额一定比例的款项，是国家对逾期缴纳税费者的一种经济制裁。滞纳金具有法定性、强制性和惩罚性的特点。“法定性”是指滞纳金须由国家法律、法规明确规定，没有法定依据不得征收；“强制性”是指滞纳金的征收由国家强制力保障实施，征收主体是国家行政机关或司法机关；“惩罚性”是指滞纳金对超过规定期限未缴款而采取的惩罚性措施。滞纳金只能发生在国家机关与公民、法人或其他组织之间，不同于平等民事主体之间的“违约金”。

③罚款。违法行为人逾期不缴纳水土保持补偿费的，县级以上人民政府水行政主管部门可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。本条规定的“可以”表明罚款是一种选择性的处罚，即县级以上人民政府水行政主管部门视违法行为的性质、情节、危害程度等多种因素，确定是否对违法行为人处以罚款。对于情节较轻、危害较小、态度较好、主动纠错的违法行为人，可以不予罚款；对于情节较重、危害较大、态度恶劣、屡教不改的违法行为人，可以处以应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。

第五十八条 违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】

本条是对违反本法规定，造成水土流失危害的行为的民事责任、治安管理行政责任和刑事责任的规定。

一、民事责任

民事法律责任，是指公民、法人或其他组织违反民事法律规范、不履行民事义务或因侵害他人合法权益所应承担的法律责任。民事责任主要分为：违反合同的民事责任即违约责任；侵权的民事责任。民法通则第六章“民事责任”规定：公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任；没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任；因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外。承担民事责任的方式主要有：①停止侵害，②排除妨碍，③消除危险，④返还财产，⑤恢复原状，⑥修理、重作、更换，⑦赔偿损失，⑧支付违约金，⑨消除影响、恢复名誉，⑩赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。侵权责任法进一步规定了民事侵权行为应当承担的法律责任：行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。

本条规定的“违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任”，是指违反本法规定，造成水土流失危害，侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。承担民事责任的方式主要是排除危害、赔偿损失等。本条规定的民事责任属于侵权的民事责任，应当根据民法通则、侵权责任法、民事诉讼法等法律的规定解决。原水土保持法第三十九条规定了造成水土流失危害应当承担的民事责任。新水土保持法对水土流失造成的民事责任从简规定，既与相关法律衔接，又避免重复规定。

二、治安管理行政责任

治安管理处罚，是一种行政法律责任，是指个人或组织违反治安管理法律法规、实施危害社会的行为但尚未构成犯罪的，由公安机关依法给予的治安管理行政处罚。治安管理处罚只能由公安机关依法追究，其他行政机关无权追究。治安管理处罚法规定，治安管理处罚的种类分为：①警告，②罚款，③行政拘留，④吊销公安机关发放的许可证。

本条规定的“构成违反治安管理行为的”，主要是指违反本法规定，拒绝、阻碍水行政监督检查人员执行职务的行为。治安管理处罚法规定：阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。原水土保持法第三十七条规定了治安管理处罚。新水土保持法与治安管理处罚法相衔接，对有关水土流失防治的治安管理处罚从简规定，具体规定按治安管理处罚法执行。

三、刑事责任

刑事责任，是指具有刑事责任能力的人实施了刑法所禁止的行为即犯罪行为所必须承担的法律责任，是最严厉的法律责任。刑事责任只能由国家司法机关（法院、检察院）依法追究，其他机关无权追究。

本条规定的“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，主要是指：违反本法规定、造成重大水土流失危害的，以暴力、威胁方法阻碍水行政监督检查人员依法执行职务的行为等。对于这些社会危害大、已经违反刑法、构成犯罪的行为，应当由司法机关依法追究行为人的刑事责任。原水土保持法第三十七条规定了刑事责任。新水土保持法与刑法相衔接，对有关造成水土流失危害的刑事责任从简规定，具体规定按刑法执行。

第七章 附 则

第五十九条 县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构，行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。

【释义】

本条是对地方水土保持工作机构授权的规定。

本条规定了地方单设水土保持工作机构的水土保持职责。现行水土保持法实施条例第四条规定，地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使水土保持法和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权。目前，有90多个水土流失预防和治理任务较重的地（市）、县（旗）单独设立了负责水土保持工作的机构，直属于当地人民政府管辖，与当地水行政主管部门没有隶属关系。按照本条规定，这些单设的水土保持工作机构行使本法规定的水行政主管部门的水土保持工作职责。

第六十条 本法自2011年3月1日起施行。

【释义】

本条是对法律生效日期的规定。

法律的生效日期，是指一部法律从何时起开始正式实施，也就是从何时起正式具有法律效力。我国目前对法律生效日期的规定，大多数是直接在法律中规定“本法自某年某月某日起施行”，本法也采取这种形式，即法律公布之日起的一段时间以后再生效施行，主要目的是为了使各有关方面利用这段时间充分做好法律实施的各项必要准备工作，如法律的宣传工作、有关规范性文件的清理和制定工作等，以保证法律的有效实施。（完） ■

责任编辑 车小磊