飞云江中上游水资源保护机制初探

邢星亮，郑晓庆，兰振洪，童雪亮

（1.浙江省文成县黄坦镇人民政府，325300，文成；2.浙江省文成县农业综合开发办公室，325300，文成；3.浙江省文成县水利局，325300，文成；4.浙江省瑞安市水利局，325200，瑞安）

飞云江中上游水资源保护机制初探

邢星亮1，郑晓庆2，兰振洪3，童雪亮4

（1.浙江省文成县黄坦镇人民政府，325300，文成；2.浙江省文成县农业综合开发办公室，325300，文成；3.浙江省文成县水利局，325300，文成；4.浙江省瑞安市水利局，325200，瑞安）

飞云江中上游水资源保护重点在于建立水源地保护的长效机制，一方面健全饮用水功能区保护体系，完善生态补偿机制，实行最严格水资源管理制度，另一方面全面编制水利规划争取更多省以上水利专项资金投入，从根源上解决水资源保护问题。

飞云江；水资源；保护机制；探讨

飞云江流域位于浙江省南部，为浙江省八大独流入海水系之一。干流全长203 km，总落差1265 m，平均坡降6.2‰。飞云江流域面积3778 km2，行政区域上分属丽水市的景宁和温州市的泰顺、文成、瑞安、平阳等县（市）。飞云江流域在文成县境内支流众多，较大支流主要有玉泉溪、泗溪、峃口溪、九溪、桂溪、李井坑、珊溪坑、黄坦坑等河道；涉及的较大水利枢纽工程为赵山渡水库和珊溪水库，每年供水量达13.4亿m3。

文成县域内飞云江中上游作为温州市500万人口的供水水源地，水质曾居浙江八大水系水质第一位，100%的断面水质能满足水域功能要求；但近年局部出现了锰超标、蓝藻异常增殖等现象，水质呈下降趋势。有关资料表明，部分区域水质已达不到地表水环境保护功能区要求，水体已出现富营养化征兆。2004—2009年，文成县累计投入飞云江流域水资源保护资金约4亿元，但水质依然呈下降趋势。追根溯源，水资源保护机制值得探讨。

一、飞云江中上游水资源保护现状

飞云江中上游赵山渡水库取水口和珊溪水库大坝水质总体保持稳定，为《地表水环境质量标准》Ⅱ～Ⅲ类水，水质较好，基本能满足饮用水功能要求。但由于山区水土流失在输送大量泥沙淤积水库的同时，也将化肥、农药、禽畜粪便、生活垃圾和污水等带入水库，同时受水体人工养殖和非法捕捞、三无船舶污染，以及工业污染和农业面源污染等因素影响，飞云江中上游水体局部污染，并在时间和空间上呈扩散趋势。如2009年9月、10月和2010年5月期间，在飞云江支流黄坦坑入库水域和峃口溪岩门大桥附近水域发生藻类异常增殖，引发水华现象。

为了保护飞云江水源地生态环境，2004—2009年，文成县每年投入飞云江流域饮用水功能区保护资金从1041.6万元增加到1.3亿元，每年投入的财政资金相当于当年地方财政收入的10.1%～50%。同时关停了一批污染企业，并拒绝了122家不符合环保要求的企业入驻，舍弃了近100亿元的工业性投资。但飞云江中上游主要入库支流水质依然不容乐观，珊溪坑为Ⅳ类水，泗溪为Ⅴ～劣Ⅴ类水，黄坦坑和李井坑为劣Ⅴ类水，其主要超标项目为氨氮和总磷，有机污染严重，主要污染来源为生活污染和畜禽养殖污染。为保证饮用水安全，水资源保护和河湖健康保障体系建设刻不容缓。

二、飞云江中上游水资源保护机制存在的问题及分析

1.水资源保护方法流于形式，治污效益难发挥

水体污染的治理方法有物理方法、化学方法和生物方法；飞云江中上游水体污染治理仅采用物理方法中的污水分流和富营养底泥清除两类，由于治理措施流于形式，治污效益难以发挥。一方面，飞云江中上游支流众多，主要污染源为生活污染和畜禽养殖污染，虽然建设了175套污水处理设施，分布于150多个村，但真正能够发挥作用的仅30套，能通水使用而效果不好的32套，作为摆设的多达113套。另一方面，溪流经长年淤积，富营养化底泥丰厚，而每年进行的清水河道整治工程量非常有限，并仅限于城区段河道，未能形成流域整体治理效果，清除的富营养化底泥又堆积在小流域范围内，很容易随雨水带入下游河道。

2.水源地生态补偿力度不足，保护措施难落实

文成县拥有37万多人口，2009年地方财政收入仅2.68亿元，地方财政非常困难，对水源地保护的资金更多是依靠省、市以上财政专项资金投入。根据《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》和《温州市生态补偿专项资金使用管理暂行办法》等规定，从2009年起，文成县每年约可获得3000万元的生态补偿资金，作为治污工程经费。而理论上生态补偿资金应由治污工程经费、生态保护所需成本、为保护环境而丧失发展机遇所带来的经济损失三部分构成。目前温州的生态补偿只有治污工程经费，其他两项基本空白。另一方面，文成县河流绝大部分属于飞云江水系，水源保护区占全县面积的87.3%，极少数为瓯江支流及鳌江发源地。飞云江水系覆盖在1100 km2的县域面积上，3000万元的生态补偿资金可谓杯水车薪，水源地保护措施难以落实。

3.河湖健康保障体系不健全，水源安全难保证

文成县域内飞云江流域主流仅有峃口和百丈口水文站，观测项目为雨量、流量、泥沙等，其他支流只设雨量站。赵山渡和珊溪水库建成后，配套有水文站，但也只对雨量、流量、泥沙等进行观测，水质监测体系仍为空白。一是水源地没有自己的水质监测机构，只有赵山渡和珊溪水库统一委托温州市水文站水资源监测中心对原水进行常规监测，造成原水采样、送样、监测不及时。二是委托监测仅在珊溪水库、赵山渡水库等4处布设监测断面 （监测点），监测的频次每月5日采样监测一次，从而导致对局部性的、短期性的污染物（或有毒物质）难以及时检出。三是监测指标过少，仅为《地表水环境质量标准》的常规项目，对有毒物质及水体富营养化指标等均未监测，不能实时反映水质情况，水源安全难以保障。

4.水源保护与经济发展矛盾，生态建设难持续

随着珊溪水利枢纽工程在文成落成，保护温州市500万城镇居民饮水安全的责任，历史性地落在了文成县居民身上。由于水源地环境保护的特殊要求，导致文成县在工业、农业、养殖业、旅游业以及房地产业等方面受到严重影响。2010年5月，飞云江支流黄坦坑入口处发生蓝藻异常增殖现象，拥有16万头生猪饲养量的黄坦镇被推到风口浪尖上。文成县、黄坦镇两级政府开始为如何减少畜禽养殖业对水源保护区的污染大伤脑筋。随着水源地水体污染的持续恶化，上游和下游的矛盾尖锐起来；不妥善解决水源地的产业发展问题，最终将在根本上影响水源地保护管理的效果，影响生态建设的持续发展。

三、完善飞云江中上游水资源保护机制的对策及建议

1.推进饮用水功能区安全建设，促进水土保持和水生态保护

第一，完善水功能区水质监测体系。飞云江中上游及其支流河床坡降较大，水流在输送大量泥沙的同时，也将畜禽养殖排泄物、化肥、农药和生活垃圾带入饮用水水源地，易造成水体富营养化，应对富营养化指标（如 pH值、叶绿素、藻类计数、氨氮等）进行监测，建立水质预警系统。应在水源地现场建设水质监测实验室，在水功能区水质监测的基础上，对监测的频次、监测点的布局进一步加密和加强，同时加大对水源地重点污染源的监测力度，提高对突发性污染事故早发现、早报告、早处置的能力，及时提出特殊水事故应急预案。

第二，完善水资源管理体制。飞云江中上游水体污染源主要为生活污染、畜禽养殖污染和农业面源污染。要改变当前飞云江水体污染治理和水源保护政出多门的局面，成立专门机构，将水利局、环保局、发改局、财政局、科技局、农业局专项治理资金整合使用，编制水源地保护的五年规划，有序推进污水集中处理、清水河道整治、生态有机农业建设。明确各阶段、各部门和当地政府的责任和任务，根据当地实际有效分配各职能部门的管理权限。

2.完善水生态补偿机制，建立水资源有偿使用制度

根据建立水生态补偿机制的要求，必须完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理，确保优良水生态保护者的合法利益。

第一，继续加大生态补偿力度。根据2005年浙江省政府对生态补偿的解释，资源环境的利用开发受益者，有责任向提供优良生态环境的地区和人们提供适当的经济利益补偿。因此，生态补偿资金是最主要的水体污染治理经费，应继续增加补偿资金总量。一是温州市财政预算安排生态补偿专项资金应在财力允许的情况下逐年增加；二是供水受益区域的地方财政，应按照供水比例安排相应的资金，纳入生态补偿专项资金；三是提高排污费提取比例，排污费中提取比例从10%提升到20%；四是将库区生态补偿成本作为新水价组成部分，在新水价中安排0.2元/t作为生态补偿费；五是浙江省水利厅将库区水资源费中自留部分返还温州市，纳入生态补偿专项资金。

第二，继续拓展生态补偿方式。一是改变目前生态补偿专项资金基本用于保护区水环境综合整治的模式，逐步将水源地群众生活、生产纳入补偿范围，以提高群众保护水源的积极性。二是将水源地生态产业发展扶持资金纳入生态补偿专项资金。三是出台温州市财政各类专项资金倾斜政策，使水源地的补助标准高于其他县（市）50%以上。四是实施“结对补偿”政策，鼓励供水受益区的乡镇、重点企业和水源地乡镇村建立“结对补偿”关系，帮助支持水源地乡镇村改善生产生活条件，提高库区群众收入水平。五是出台财政贴息、投资补贴、减免税收等优惠政策，鼓励供水受益区的社会资金参与库区环境基础设施建设和生态产业发展。

3.实行最严格水资源管理制度，加大水源保护力度

根据建立水功能区限制纳污制度的要求，加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理，必须加快水源保护区原有产业结构调整，促进水源地生态恢复。

第一，确立水功能区限制纳污红线，升级传统畜禽养殖业。飞云江中上游水体主要污染源是畜禽养殖排泄物，畜禽养殖业整治非常迫切。一是将零散的畜禽养殖户搬离飞云江及其支流两岸200 m以外，划片集中养殖，形成规模化、规范化、专业养殖基地。二是畜禽养殖排泄物干湿分离，进行二次开发，干的加工成有机肥料外销，液体排泄物经管网流入沼气池发酵，废水达标后再排放。三是探索有机农业循环产业链条模式，将沼液和沼渣输送到农业基地作为肥料，实现废水、废渣零排放，形成禽畜粪便—有机肥—有机作物（饲料）—有机农副产品的良性循环。

第二，建立水资源管理责任和考核制度，促进水源地生态恢复。一是通过编制水库水源保护规划和制定管理方案，明确市直各部门和水源保护区政府的水源保护责任和年度工作目标，并将之列入年度目标考核内容，通过公开承诺，实行绩效考核。二是在依法惩罚污染水源的人和事的前提下，奖励先进，表彰保护水源环境的人与事，根据各主要支流交界断面水质的监测结果进行奖惩，可以保障水体污染治理的有效性。

4.加快水利改革发展，建立水资源保护资金稳定增长机制

根据建立水利投入稳定增长机制的要求，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，加大水资源保护力度，必须建立水资源保护资金稳定增长机制。

第一，加强水利工作领导，拓展水资源保护资金筹资渠道。为认真贯彻落实2011年中央一号文件精神，文成县政府、水利局有针对性地进行调研，以更新的思路把握新形势下水利发展的战略定位，推动水利事业的新发展。一是以文成县水利大普查为契机，摸清县域内飞云江流域水资源保护的现状，争取温州市本级财政更多水生态补偿资金的投入。二是积极推进小型农田水利重点县建设，从近百亿元中央财政小农水资金中分出一块，为水源地生态修复创造条件。三是广泛吸引社会资金投资水利，将推行“以地换堤”的方式引导民间资本建设城市防洪排污工程，形成水利建设资金到位、土地使用效益提升“双赢”格局，改善水源地基础设施建设。

第二，深化“十二五”规划，有序推进水资源保护项目建设。“十二五”期间，是水利的大建设时期，抓住水利改革发展机遇，争取省里的更大支持，使文成水利基础设施建设迈上一个新台阶。一是要拓宽视野，全面编制全县的水利规划，抓紧做好项目前期工作，包装一些大项目，确保水利建设每年投资1亿元以上，力争2亿元。二是推进依法治水，全面推进水利综合执法，严格执行水资源论证、取水许可、水工程建设规划同意书、水土保持方案等制度，保障“十二五”规划顺利实施。三是配合生态县建设，加大水环境整治力度，着力打造生态水利，实施万里清水河道工程200 km，加快重要饮用水水源地综合治理。■

[1]张迈，等.文成县水利发展“十二五”规划[S].温州市水利电力勘测设计院，2010.

[2]赵鸣骥.全面推进小型农田水利重点县建设[J].中国财政，2010（24）.

[3]吴季松.现代水资源管理概论[M].北京：中国水利水电出版社，2002.

[4]钱正英，张光斗.中国可持续发展水资源战略研究[M].北京：中国水利水电出版社，2001.

责任编辑 李计初

Preliminary discussion on protective mechanism of water resources in middle and upper reaches of Feiyun River

Xing Xingliang,Zheng Xiaoqing,Lan Zhenhong,Tong Xueliang

The key to protect water resources in the middle and upper reaches of Feiyun River is to establish a long-term mechanism,on one hand,improving the protective system of drinking water function zone and ecological compensation system,and implementing the strictest water resources management system,while on the other hand compiling water resources planning for special national investment above provincial level and a fundamental solution to water resources protection.

Feiyun River；water resources；protective mechanism；discussion

邢星亮，工程师。

TV213.4

B

1000-1123（2011）09-0043-03

2011-03-30