甘肃省实行最严格水资源管理制度的实践与探索

2011-02-15甘肃省水利厅

中国水利 2011年9期

甘肃省水利厅

甘肃省水利厅

甘肃；水资源管理；制度；实践

甘肃省分属内陆河、黄河和长江三大流域。全省多年平均年降水量277 mm，其中内陆河流域为130 mm，黄河流域为463 mm，长江流域为599 mm。全省年水资源总量为289.4亿m3，包括地表水 282.1亿 m3，地下水7.3亿m3。其中：内陆河流域水资源总量为61.3亿m3，黄河流域水资源总量为127.7亿m3，长江流域水资源总量为100.4亿m3。甘肃的基本水情是：水资源总量短缺，供需矛盾突出；用水结构不够合理，利用效率偏低；流域生态环境脆弱，对水的依存度高。按照甘肃省委省政府提出的区域发展战略，河西新能源基地、兰州新区、平庆能源化工基地对水资源保障提出了新要求，加之全球气候变化的影响，甘肃省面临的水资源问题将更为复杂。客观基本水情和严峻的水资源形势，决定了必须切实加强水资源管理，实行最严格水资源管理制度。

一、健全制度，完善体系，最严格水资源管理制度框架初步形成

1.制定了《甘肃省最严格水资源管理制度实施办法》

办法的主要原则是：最严格水资源管理制度实施由各级政府负总责，按照上级政府批准的用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线，纳入经济社会发展综合评价体系，制定具体的落实措施，使最严格水资源管理制度约束性指标在各个管理层面明晰化、定量化；国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局应当与当地的水资源条件和落实最严格水资源管理制度的控制性指标相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。办法明确了总量控制、用水效率、纳污控制红线和实现 “红线”控制目标的相应措施，并建立了监督考核体系。从2011年起，省政府将万元工业增加值用水量指标纳入对地方政府目标管理责任考核体系，并签订工作目标责任书。

2.编制完成了《甘肃省地级行政区水资源总量控制指标》

甘肃省已组织编制了《甘肃省黄河流域取水许可总量控制指标细化方案》《河西内陆河重要河流初始水权分配方案》，初步将水资源量按流域分解到地级行政区。在此基础上,与全省“十二五”水利发展与改革规划、全省水资源综合规划等相关规划相衔接，充分考虑新增生活用水和工业用水的刚性需求，结合各地水资源承载力将新增用水总量分类配置，编制了《甘肃省地级行政区水资源总量控制指标》。2015年全省用水总量控制指标为128.60亿m3，并将全省用水总量控制指标划分到14个地级行政区。

3.编制完成了《甘肃省地级行政区用水效率控制指标》

以水利部下达的用水效率控制目标为上限，在总结分析现状用水效率的基础上，按照各地经济结构布局和发展模式，将用水效率控制指标进行分解，落实到地级行政区。监督考核指标纳入省级考核体系，监测评价指标纳入省水利厅监督通报体系。2015年，监督考核指标为：全省万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，降低到69 m3以下；全省农业灌溉水有效利用系数提高到0.54以上。监测评价指标分为万元GDP用水量、农田亩均灌溉用水量、工业用水重复利用率、城市污水处理回用率等。

4.修编了《甘肃省行业用水定额》

随着经济社会发展和用水效率的提高，2004年由省政府批转发布的《甘肃省行业用水定额》的部分标准已不符合现状的用水需求，甘肃省组织完成了定额修订。确定了全省城镇生活、工业、农业灌溉、农村生活、牲畜共五大类定额，城镇生活用水定额涵盖12个大类19个行业，工业用水定额涵盖81个行业129个产品。农业灌溉定额主要对河西地区13种主要农作物及林、草的净灌溉定额进行了修订。农村居民生活按水源水量充足地区和水源水量缺乏地区确定了定额。牲畜用水定额按大牲畜、猪、羊、家禽四类确定。

5.编制完成了《甘肃省“十二五”节水型社会建设规划》和《甘肃省水资源管理与改革“十二五”规划》

结合“十二五”水利发展与改革规划，编制完成了这两项规划，指导全省节水型社会建设和水资源管理工作，同时也将规划项目作为申报中央水资源费分成地方项目和安排省级水资源费项目的主要依据。2015年，全省总节水量7.37亿m3，农业是节水大户，节水量 6.04亿 m3，占总节水量的82%。组织实施农业、工业、城镇生活、非常规水源利用、能力建设等5个方面确定的重点节水工程。用水效率与效益显著提高，用水总量得到有效控制，为经济社会发展提供水资源保障。

6.完善水功能区管理工作体系，促进水资源保护

对省政府批准实施的水功能区划成果结合近年实施情况进行了修订完善，并与国家和流域重点水功能区划成果进行对接，编制完成水功能区水质监测断面规划。组织开展了3次全省范围的入河排污口调查，完成全省水功能区纳污能力核定并将污染物总量控制指标细化分解到流域三级区，加强日常监督管理，正确处理开发与保护的关系。制定了《全国重要城市饮用水水源地安全保障规划》贯彻实施意见，对全省135个重要城市饮用水水源地开展重点监控，制定保护工作方案和应急预案，从2009年开始，分批核准公布全省39个重点饮用水水源地名录。

二、以点带面，河西先行，最严格水资源管理制度措施逐步推行

甘肃河西走廊包含石羊河、黑河、疏勒河三个流域，经济较发达，水资源开发利用程度高，用水矛盾突出，生态环境问题严重。河流上中游用水过多，造成下游河湖干涸，荒漠扩大；在沙漠边缘地区，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。石羊河终端青土湖、黑河终端东居延海、疏勒河终端西湖的生态问题，都是流域生态危机的缩影，其主要原因是流域资源型缺水引起的，是人类生产生活占用了过多的水资源，也是长期演变、积累的结果。近年，我们把水资源的合理配置、高效利用和生态环境保护作为水利工作的重点，加强石羊河、黑河流域的综合治理，加强地表水、地下水统一调度和管理，合理安排生活、生产和生态用水，加强用水总量控制管理与水资源优化配置，推进节水型社会建设，努力提高水资源的利用效率和效益，实现了水资源可持续利用、生态环境得到保护和修复的目标。石羊河流域2010年10月23日民勤蔡旗断面总过水量2.51亿m3，全年民勤蔡旗断面总过水量达到2.61亿m3，完成了向民勤下泄2.5亿m3地表水的阶段性控制目标,完善地下水控采措施，削减地下水开采量，民勤盆地局部地下水水位下降明显减缓并有所回升，局部地区生态环境得到明显恢复和改善。黑河流域加强水资源统一管理和调控，连续11年完成黑河水量调度任务，实现了黑河干流全线通水，东居延海水面面积达42 km2，下游生态环境得到明显改善。疏勒河流域调整产业结构，发展高效节水灌溉技术，安装机井计量设施和智能水表，加大水资源监控和节约保护力度，有效调控地表水，严格控制地下水。

1.建立总量控制指标体系，明晰初始水权

武威市按照《石羊河流域水资源配置方案》，明晰了全市各行业，各县区、灌区、乡镇、村组和用水户的初始水权，灌区配水计量到斗口，井灌区计量到井口，31万农户明晰了水权，分级管理，保证了用水控制指标的落实。张掖市制定了《黑河中游水资源配置方案》和《黑河中游县际断面控制指标实施方案》等，明确县区引水总量和下泄总量双指标控制，逐级分解水权，发放水权证覆盖农户达到95%以上，建立起覆盖区域的地表水总量、地下水可开采总量、取水许可控制指标体系，将取水总量指标细化到乡、村、组及每个用水户，把定量指标规定到每亩地。酒泉市建立完善“总量控制、定额管理”为重点的水权制度，以土地二轮承包时的耕地面积为基准，核定每个农户土地二轮承包地基数，对承包地分配水权，对非承包地不分配水权；地表水能满足灌溉的地区，地下水不再纳入水权分配；地表水不能满足灌溉的地区，缺额部分从地下水允许开采限额内分配水权，将推行差别水价相关政策。

2.建立用水效率控制体系，推进节水型社会建设

张掖市、敦煌市、武威市、庆阳市列为全国节水型社会建设试点，全省先后分两批确定了43个省级试点，涵盖河西的所有县区，开展节水型社会建设示范区的基础条件较好，甘肃省编制完成《河西地区节水型社会建设规划》和《河西地区节水型社会建设实施方案》，指导节水型社会建设。张掖市在抓好农业节水工作的同时，将节水工作向生活节水和工业节水领域拓展，在48家企业开展了城市节水创建活动。敦煌市加大水价改革力度，强化经济节水措施，采取“三禁”措施，杜绝了乱打井、乱开荒、无序移民的行为。金川公司积极采用节水新工艺、新技术，工业用水重复利用率提高到86%，万元产值用水量降至107 m3。酒钢公司大力发展循环经济，提高水资源利用率，认真落实节能减排方案，年节水达到700万m3，水的重复利用率达到96%。

3.建立管理控制体系，促进地下水开发利用及保护

河西地区地下水用水量占总用水量的24%，占全省地下水总用水量的73%；河西地区地下水超采区41处，占全省的72%；地下水过度开发利用引发的生态环境问题日益凸现。结合《黑河流域近期治理》《石羊河流域重点治理》《敦煌生态环境治理与保护》等流域重点治理规划的制定实施，各地制定了《石羊河流域地下水削减开采量实行地方行政首长责任制的规定》《关于加强黑河、疏勒河地下水管理的意见》，明确地下水开发利用和管理保护目标，关闭城区自备地下水源，削减灌溉面积，压缩开采量。石羊河中游及民勤盆地地下水开采量由2005年的11.05亿m3削减到2010年的4.94亿m3，减幅达55%，民勤盆地局地地下水水位已止降回升，湖区生态环境有了明显恢复和改善。同时限制工业用水开采地下水，鼓励循环用水、污水处理中水回用措施，发展循环经济，如石羊河流域的武威、金昌热电厂均采用中水作为供水水源。

4.建立水权制度体系，推动区域水市场良性运行

在近期水资源总量难以增加的情况下，解决河西内陆河流域工业发展用水问题，需要通过合理调整用水结构，大力推行灌区节水，实行总量控制和水权转让来解决。水权转让的主要途径是通过高强度的农业节水投入，跨行业转让水权，引导水资源有序地由水资源利用效率与效益较低的农业用水向水资源利用效率与效益较高的工业用水转移。同时，改变农业节水工程投入依靠国家投入的传统模式，拓宽农业灌溉工程节水改造的投资渠道，弥补农业节水资金缺口。通过水权交易，实现同一区域内不同行业之间水资源的优化配置，推动区域水市场的形成，提高灌区水资源利用效率，又支持了新增工业项目的用水指标问题，实现了工农业发展的双赢。如疏勒河流域的常乐电厂、黑河流域张掖电厂、石羊河流域红砂岗工业园区等，都是通过水权交易获得水量。农业用水权转让程序是：水管单位按年度用水总量、各轮次配水定额制定用水计划，用水户按用水计划向水管单位购买水票，农民用水者协会或用水户可在本年度内对水票进行流转和交易。

5.完善水资源管理基础设施，强化管理手段

以流域综合治理为契机，加大取水计量设施安装配套力度，建设末级渠道量测水设施，推广运用适用性强、便于管理和维护的小型量测水设备，健全区域地表用水监控体系，有效控制农业用水总量和灌溉定额。加强地下水统一管理，对机井实行“全面普查、建档立卡”，安装机井计量设施，改造现有地下水动态监测井，基本实现区域内地下水动态监测。张掖市和酒泉市建设了水资源管理系统，武威市石羊河流域水资源调度管理系统已立项，准备启动建设，为水资源调度管理提供了手段。

三、启示及打算

在落实最严格水资源管理制度的工作中，一要提高各级领导、水利行业、各相关部门对实行最严格水资源管理制度重要性的认识。二要明确各级政府的责任，在政府主导下，发挥各个部门的优势和作用，形成合力，全力推进。三要建立“三条红线”的考核评估体系，制定出台水资源管理配套制度。四要统筹处理好区域水资源配置、水权转让、取水许可、用水增量之间的关系，加强用水全过程的管理。下一步工作打算是：

1.出台最严格水资源管理制度实施办法

征求各方面意见，尽快颁布“甘肃省最严格水资源管理制度实施办法”，进一步将“三条红线”分解到县区，建立省、市、县用水总量控制指标、用水效率控制指标、河道纳污指标，使最严格水资源管理制度的实施可操作、易考核、能落实。

2.建立水权转换制度，推进节水型社会建设

组织制定甘肃省水权转让实施意见，进一步规范水权转让的范围、年限、转让费、转让程序以及水权转让的监督管理等，以农业节水支持和促进工业的节水与发展。建设农业、工业、城镇生活示范点，继续抓好4个国家级、43个省级节水型社会试点，纵深推进全省节水型社会建设。

3.做好水量调度，保护水资源

按照水利部和黄委的要求，制定黄河、黑河、石羊河等主要河流用水调度计划，实施水量调度动态管理，完成水量配置和调度工作。完善地下水监测井网，治理超采区，保护好地下水水生态环境。加强重要饮用水水源地综合治理，推进农村饮用水水源保护，开展祁连山水源涵养林保护和治理。

4.做好水资源费征收及使用管理

按照《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》，加强对年度取水计划的审核和实际取水量的检查，做到水资源费应征尽征。以《甘肃省“十二五”节水型社会建设规划》和《甘肃省水资源管理与改革“十二五”规划》为基础，编制《甘肃省落实最严格水资源管理制度经费保障方案》，使水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理，有效推动最严格水资源管理制度的实施。