借鉴美国人口政策推进人口均衡型社会建设

贾广虹 陈 靖

1.广东省人口和计划生育委员会(广州，510031);2.广东省广州市计划生育宣教中心

·论 坛·

借鉴美国人口政策推进人口均衡型社会建设

贾广虹1陈 靖2

1.广东省人口和计划生育委员会(广州，510031);2.广东省广州市计划生育宣教中心

美国是世界发达国家中唯一人口数量仍在以较快速度增长的国家，这使美国得以在较长的时期内保持生产和消费较快增长的势头，使美国国力呈现持续发展和上升的趋势。但是，美国人口数量增长、人口结构变化特点与美国州有类似之处，美国的人口政策等经验对我国广东省有借鉴作用。如何借鉴美国的经验，在科学发展观统领下，率先构建人口均衡型、资源节约型、环境友好型“三型”社会，是建设幸福广东，解决好广东省实现人口、经济、社会可持续发展问题的关键。笔者利用考察美国经历，回顾我国人口发展历史、人口政策及面临的问题，结合广东省人口发展现状以及我国建设人口均衡型社会的理论和思考，提出建设人口均衡型广东的一些设想。

1 美国人口发展状况及变化特点

人口迁移是美国人口变化的一个重要特点。越来越多的美国人从东西两岸沿海城市搬迁至房价和生活费用较低的内陆地区。从2000年起，美国南方人口增长比其他地区更快，这是由于中西部或一些北方州的税收高，而南部各州的税收和消费偏低，因此促进了人口流动。美国人口在年龄和分布方面发生了一些变化，主要表现在人口老龄化和人口地区分布变化。首先，人口老龄化。同其他现代社会一样，美国也出现了人口老龄化的趋势。但由于美国人口结构的改变、移民人口的大规模增加，加之移民人口相对年轻，使美国的人口老龄化趋势较之欧洲、日本等发达国家不明显、不严重，这在发达国家中是少见的。其次，美国人口地区分布变化。根据美国人口统计局的数字，美国东北部、中西部人口迁移到南部，同时其他地区人口移民进入东北部、中西部和南部。国内人口迁入和移民人口使南部人口在5年中增长了近9%。美国人口的增长并未集中在沿海大城市，而是在南部、西南部和中西部各州。人口增长的地区从过去的大城市转向小城市和边缘城市。

2 美国人口政策及主要对策

2.1 美国人口政策特点

严格说来，美国没有明确的人口政策。在是否实行、如何实行人口政策问题上，美国民众缺乏共识。在实际操作中，美国政府主要凭借移民、堕胎、税收等方面的法律法规来调节人口规模和结构，但这些措施在国内饱受争议，不同州的做法也不尽相同。美国在人口发展政策问题上有以下几个特点［1］:①通过移民应对老龄化，化解社会保障压力。移民是美国延缓老龄化和破解社会保障难题的关键，相应的移民政策是经济社会发展政策体系中的重要组成部分。②制定禁止堕胎政策，增加人口数量。美国对堕胎的态度从全面禁止转向逐渐松动。美国会依然禁止将联邦资金用于堕胎，29个州只有在产妇遇到生命危险必须流产时，才允许动用政府资金覆盖其医疗保险。堕胎导致每年美国约有120万例人工流产，是有争议的一个政策。③通过税收调节，鼓励生育。美国政府允许按照每个家庭的未成年儿童数量，抵销相应的个人所得税，子女越多，抵税越多。政府还为有儿童的低收入家庭提供补贴。这种制度间接鼓励了家庭生育。

2.2 美国人口对策

目前缓解人口发展困境的主要对策表现在三个方面［2］:①加速城市化进程，实现城市化建设快速发展。美国是城市化较早且城市化水平很高的国家，85%以上的人口居住在城市，其城市化的发展过程先后经历了向心型城市化阶段和分散化阶段。大都市区已经成为美国城市化体系空间结构最主要的组成部分，也构成了美国城市化体系的鲜明特点。②推进人口郊区化，实现人口分布均衡发展。当20世纪60～70年代美国进入后工业化社会后，由于物质生活水平提高，交通条件改善，退休人员增多，加上城市居住环境因地价上涨、污染和犯罪等因素影响而趋于恶化，促使大量人口由城区向兼有城乡之利的郊区迁移。人口的这种郊区化成为逆城市化的一个重要表现。进入90年代，郊区化势头表现得更加强劲，并对美国的整体人口分布格局产生了深刻影响。③协调大中小城市迁移，实现城市人口均匀分布。在逆城市化高潮的70年代，美国中小城市发展非常兴旺，大城市则多处于停滞萎缩状态。城市人口规模结构的重心大幅度向中小城市倾斜。笔者所考察的美国第三大城市芝加哥人口数量的起伏就很说明问题。

3 我国人口政策及广东省人口发展问题

我国从20世纪70年代初开始实行计划生育政策，经过几十年的努力，计划生育政策有效地遏制了人口过快增长的趋势，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型的历史性跨越，有效地缓解了人口与经济、社会、资源、环境的紧张关系［3］。但我国的人口发展一直面临着人口规模过大、人口增长过快、老龄化态势严峻、性别结构失衡、人口与资源、环境的关系紧张等许多方面的问题和挑战，这些问题的实质都可以归结为人口发展的不均衡。从解决问题的角度，制定政策的共同目标就是纠正人口不均衡发展的态势，引导人口向均衡发展的方向转变［4］。目前我国人口的性别、年龄和分布等三方面带有普遍性的问题［5］，广东省人口发展现状也存在共性的问题。

3.1 出生性别比偏高问题

近年来我国出生性别比出现回落，但依然偏高，迄今还没有形成强有力的促使出生人口性别比恢复自然平衡的社会政策和制度环境。出生性别比失调所带来的人口失衡危机和连锁反应将困扰中国的未来发展，带来广泛的社会经济问题，广东省出生性别比持续下降，2005年(119)比2000年“五普”时(130)下降了11个点，2010年“六普”已降至112，进一步向正常水平靠拢。

3.2 人口快速老龄化问题

目前我国的妇女总和生育率1.6、广东1.7低于更替水平。随着人口生育率的持续下降和社会的转型，家庭养老功能急剧弱化，今后将出现一个规模较大的老年人群体，养老安全问题将引起全社会的关注。广东省人口老龄化已进入快速发展阶段，老年人口总量在目前951万的基础上，每年还将继续以3.5%的速度增长，大大高于0.8%的全省人口增长率。预计到2020年，全省老年人口将达到1 487万人。

3.3 人口区域分布不均衡问题

在社会转型和快速的经济增长的拉动下，一方面，大城市面临人口过度城市化的巨大挑战，另一方面，很多村庄出现大批留守老人、留守妇女、留守子女现象，社会主义新农村建设缺乏人口支撑。广东省人口分布继续集中在城镇和发达地区。2010年人口城镇化水平达到65.2%，是全国人口城市化率最高的省份。珠江三角洲地区的人口城镇化水平已达到发达国家水平，外围地区接近全国平均水平。流动人口主要集聚在城市和发达地区，全省常住人口53.8%居住在珠江三角洲地区。

4 广东推进人口均衡型社会建设的重要意义及对策

参考美国人口政策，我们对中国提出建设人口均衡型社会有更深的认识。面对我国经济社会发展存在的系列问题，我国人口专家就如何促进人口长期均衡发展的问题，首次提出了建设“人口均衡型社会”新思路［6］，不断完善的人口与经济社会发展政策，实现人口与经济、社会发展水平相协调，与资源、环境承载力相适应，努力实现人口均衡型、资源节约型和环境友好型“三型”社会的战略目标。因此，广东在推进人口均衡型社会建设中除了要充分认识建设人口均衡型社会理论基础和战略意义外，更要正确认识到实现人口均衡型社会是一个复杂、长期的过程。同时，要加强人口发展战略研究，推进人口计生工作转型，促进人口均衡发展，更要以科学发展观为统领，统筹解决人口问题，关注人口与经济社会协调发展。

4.1 充分认识建设人口均衡型社会理论基础和战略意义

要充分认识人口均衡发展是一个重大的理论命题和战略选择。我国21世纪的人口发展不容乐观，人口均衡发展受到了多方面的巨大挑战。人口均衡发展是构建新时期中国特色人口理论体系的新生长点，也是重新认识我国人口问题和人口规律的新契机。科学的人口战略要保持人口均衡发展的内在机制，促进人口大国向人力资源强国转变。在以人为本理念指导下，我国人口计生工作正在从以行政制约型向统筹协调型转变。其次，以科学的人口均衡发展理论为指导，走中国特色的统筹解决人口发展、综合治理人口问题的道路。国家根据人口长期均衡发展的客观要求，继续稳定低生育水平，建设人口安全储备体系，提升人口发展质量，优化人口发展功能，努力为人口均衡发展创造优良条件。第三，推进以先进的人口、性别和婚育文化引领人口均衡发展。我国需要大力倡导“适度生育”和“优化生育”的文化，规避和控制人口发展的风险、补偿和保障人口发展的代价需要相辅相成，高度关注。引进社会性别意识、人口安全意识和人口优化意识和观念，破除社会政策和制度安排中的性别歧视和年龄歧视，实现人口优化政策、社会保障政策和性别平等国策的融合。

4.2 正确认识实现人口均衡型社会是一个复杂、长期的过程

人口性别比的失衡、人口年龄结构都与自然生长和社会发展有关。因此，与人口均衡再生产相比，人口年龄结构均衡的标准和均衡人口年龄结构形成机制都更为复杂，也是一个更为长期的过程。此外，人口均衡发展的另一个重要方面是人口发展与外部环境的均衡，即人口的规模、质量、结构和分布与社会经济发展相协调，与自然资源环境承载力相适应。人口与社会经济发展和资源环境承载力之间的均衡关系有两个突出的特点:第一，人口均衡发展的程度是以人类社会发展需求为标准的;第二，人口均衡发展是高度动态的，这源于人类社会经济的发展和科学技术的进步。在人口均衡发展关系中包括了人口系统、自然系统、社会经济系统，在这三大系统中，实际上是三个变量，它们的均衡关系具有动态性。当社会经济条件发生变化时，都会使人口与社会经济和资源环境的关系发生变化，也会改变人口均衡点。因此，人口均衡发展不仅具有长期性，而且具有动态性。我们要尊重人口发展的客观规律，尊重人口与社会经济发展关系的客观规律，尊重人口与自然资源和生态环境关系的客观规律，科学地规划人口发展，就可以更快、更早地实现人口均衡型社会［7］。

4.3 加强人口发展战略研究，促进人口均衡发展

首先，要加强统筹与协调。统筹协调人口政策与经济社会政策的制定和实施，使各项经济社会政策和发展规划与人口计生政策有效衔接;坚持具有广东特色的人口计生挂钩帮扶工作制度，统筹协调政府资源，加快形成政府主导、人口计生部门牵头、其它部门协同、群众参与的统筹解决人口问题的工作格局;统筹协调公共服务资源，充分发挥计划生育协会等非政府组织的作用，通过“政府购买服务”等形式，鼓励社会组织参与人口计生公共服务。其次，要积极推进人口发展战略研究。要进一步发挥人口信息的基础性作用，积极探索人口与经济、社会、资源、环境之间的互动规律，开展人口预测预警研究和重大项目人口评估，加强人口变动预测和信息分析。第三，要加快人口计生公共服务平台建设。要进一步推进服务优质化。人口计生公共服务体系要实现服务对象、服务内容、人才供给、服务手段的四大转变。综合治理出生人口性别比偏高问题，严查“两非”;积极应对人口老龄化，建立健全城乡养老、医疗等社会保障体系;继续完善各项利益导向政策，使计划生育家庭优先分享改革发展的成果。

4.4 统筹解决人口问题，关注人口与经济社会协调发展

根据广东省“十二五”规划，到2015年，全省常住人口规模保持在1.05亿左右。广东省要充分运用好这一有限的人口增长空间，全面推进人口均衡发展。首先，加强人口总量调控，保持人口规模与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应。继续抓好“两无”活动，全面开展“关心到户、服务到人”活动;深化综合改革，抓好全省综合改革示范县(市、区)的创建活动;推进人口计生工作例会制度建设，认真推行层级动态管理责任制。要积极推进经济增长方式转变，加快产业结构调整和优化升级，大力发展现代服务业和先进制造业，以产业结构升级带动人口规模的合理调控。要建立完善政府行为和市场调节相结合的人口调控机制，进一步完善流动人口源头互动有序管理机制，引导人口合理、有序流动。其次，引导城乡人口合理分布，促进人口分布与城市功能、形态、环境相适应。继续深化流动人口服务管理体制创新，建立和完善“统一管理、优质服务”的新体制。推进产业和劳动力“双转移”，以产业的调整、整合和升级促进人口分布优化。加强全省人口分布调整与区域人口发展、城市改造、城镇体系建设、交通网络建设等方面的相互衔接，引导人口在中心城、新城、新市镇和小城镇组成的四级城镇体系中合理再分布;大力推进新郊区新农村建设，统筹城乡协调发展，引导中心城区人口到郊区定居和就业，农民向城镇集中;加快城市现代化公共交通体系建设，充分发挥交通对人口分布的调节作用。第三，大力推进人口素质提升和人口结构优化，促进人口大省向人力资本强市转变。围绕城市建设和市民生活需要，合理吸纳有一定技能的年轻流动人口;优先投资人的能力建设，全面提升常住人口科学文化素质;进一步加大人力资源开发力度，推进高端紧缺人才、海外留学人员等向本省高新产业、支柱产业、基础产业等集聚;大力提高出生人口素质，全面实施优生优育工程。

“十二五”时期是全面建设幸福广东的关键时期，也是深化改革开放，加快转变经济发展方式的攻坚时期。人口问题既是发展问题，也是民生问题，与经济社会发展密切相关，在经济社会发展中始终处于基础地位［8］。统筹解决人口问题，是促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，围绕“文明、健康、优生、致富、奉献”方针，突出开展“宣传倡导，健康促进，致富发展”三大活动，实现人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会［9］。

1 楚树龙，方力维.美国人口状况的发展变化及其影响［J］.美国研究，2009，(4):75 ～80.

2 张善余.20世纪90年代美国城市人口发展的新特点［J］.城市问题，2002，(2):67 ～70.

3 杜鹏，翟振武，陈卫.中国人口老龄化百年发展趋势［J］.人口研究，2005，(6):90.

4 查瑞传.人口学百年［M］.北京:北京出版社，1999:153，161～162.

5 穆光宗.确立适度低生育率实现人口长期均衡发展［N］.学习时报，2010－05－26.

6 于学军.为什么要建设“人口均衡型社会”［J］.人口研究，2010，34(3):40－52.

7 李建民.人口均衡发展刍议——论人口均衡发展及其政策涵义［J］.人口与计划生育，2010，(5):9 －12.

8 李斌.全面做好人口和计划生育工作［N］.中国人口报，2010－10－20(1).

9 张枫.统筹解决人口问题，建设人口均衡型社会［N］.南方日报，2010－09－24(6).

2011－04－06

2011－06－24

［责任编辑:董 琳］