哥伦比亚煤炭资源整合的法治之路及对我国的启示

曹 霞

(山西财经大学法学院, 山西 太原 030006)

煤炭资源是一国经济社会发展的重要物质基础。囿于资源赋存条件和开采技术，世界上煤炭资源丰富的国家皆存在大、小矿并存，共同开发利用煤炭资源的格局。在这一过程中，一方面，小煤矿是各国矿业经济的重要组成部分；另一方面，它又因多、小、散、乱、差而成为众矢之的。随着人类保护环境和资源意识的提高，人们对传统的煤炭开采方式提出了更高的要求，整顿煤炭开发秩序，规范小煤矿的开采活动成为各国,特别是发展中国家谋求煤炭行业可持续发展的战略举措。许多国家意识到，为推进小煤矿向正规行业转型，有必要一方面促进其发展，同时对它实施监管。这一认识过程虽然步履缓慢，但最终在立法中得以体现。自20世纪80年代末，发展中国家纷纷出台政策，修订现有矿业立法或制定新的矿业法律法规，使规制包括小煤矿在内的小矿的活动趋于体系化和规范化。哥伦比亚是南美洲主要的煤炭生产国，在近20年的小煤矿整治过程中，采取了一系列积极有效的政策措施与法律手段，取得了良好的效果。本文对哥伦比亚规范小煤矿的政策与法律进行分析，为我国煤炭资源整合实践提供经验借鉴与参考。

1 哥伦比亚煤炭资源整合概览

1.1 哥伦比亚的煤炭资源与煤炭工业

哥伦比亚位于南美洲西北部，境内煤炭资源十分丰富，已探明煤炭地质储量为220 亿t，居拉美国家首位，是南美洲主要煤炭生产国。大部分煤田都分布在海拔2000～3000m、交通不便的山区。东科迪勒拉山脉煤田数量最多，含煤地层属第三纪和上白垩统。每个煤田有3～10层可采煤层，厚度为0.8～2.5m。目前全国有35个煤田，已开发的煤田有8个。

与世界其他国家一样，哥伦比亚煤炭行业的主体，包括拥有现代开采技术的露天开采企业和传统井工开采的中小矿山企业。小型企业主要承担国内消费煤炭的生产，全国煤炭行业平均年产3500万t，其中小煤矿产量占到15%。传统小煤矿主要集中在安第斯山脉中段(东科迪勒拉山脉)，一度时期该地区非法开采、环境破坏、雇用童工、事故频发现象十分严重，引起政府高度重视。从20世纪80年代末，哥伦比亚政府采取了一系列整顿与规范非法小煤矿的措施。经过整改，所有的非法小煤矿或者实现了规范化生产，或者关停并转，煤炭开采秩序从此步入良性轨道。

1.2 哥伦比亚小煤矿规制的法律框架

1)《矿业法》。该法是规制小煤矿的主要法律。煤炭企业依该法分为大、中、小三种矿井规模。矿山与能源部依法对矿业权实施行政许可。矿业权包括勘探权(100hm2以内、一年有效，可延期一年)、采矿权(10年有效，可延期10年)、特许权和特种矿产开发权(Aportes)(10年有效，可延期)。前三种许可证又称为普通许可证，主要针对特定个体或组织在划定的区块内，从事勘探、开发矿产资源的活动。Aportes 是专门签发给国有矿业公司在特定的区块内，从事勘探与开发特种矿产资源的矿业许可，国有公司可以直接行使矿业权或与第三方缔结矿业合同。1992年哥伦比亚政企改革后，国有矿业公司不再通过直接开发矿业项目行使“Aporte”，而改为通过矿业协议将“Aporte”授予第三方，由第三方实际实施开发的模式。

哥伦比亚的矿业法属于大、小矿一体立法模式，没有针对小矿的专章规定，有关安全生产与环保的规定是针对所有矿业活动而言的。2001年通过第685号法规对《矿业法》进行修订，鼓励大矿向小矿转移技术，允许大矿参与旨在规范小矿活动的资源分配计划，并规定因此而追加的投资，可以从应缴纳权利金(Royalty)中减免。哥伦比亚对煤炭的开采实行两级权利金征收制度:年产量低于300万t的按坑口价5%计征，300万t以上的按10%征收；而对小煤矿则实行从价权利金5%的征收标准。相对于前一种从量计征方法，后一种方法更加灵活，更能反映煤炭资源的市场价值，从而也可以在更大程度上控制小煤矿的生产经营活动。

哥伦比亚《矿业法》还鼓励小矿合作联营，为合作社提供技术援助、培训及专项贷款；设立由权利金和中央政府预算构成的信托基金，用于资助整个矿业行业，中、小矿山企业的技术援助和资金援助，以及改善中、小矿山企业的社会、环境条件。煤炭激励基金(CFF)于1988年设立，由国家煤炭公司(Ecocarbon)负责使用管理。

在扶持小煤矿合法开采的同时，哥伦比亚《矿业法》对非法采矿活动也作出严厉的制裁规定。如，禁止一切无证、非法的矿产资源开发活动，非法矿井必须关闭。哥伦比亚的《刑法》中也有类似规定，并对非法采矿者规定处以1～6年的监禁并附带罚款，明确了非法开采国家的矿产资源是一种犯罪行为。

2)《权利金法》(Ley de Regalias)。权利金是一国对其享有的矿产资源所有权的收益，如何使之取之于民用之于民，是政府面临的一个重要问题。哥伦比亚1993年出台《权利金法》，成为规制小煤矿的又一重要法律文件。《权利金法》第58条规定，由小煤矿的主管机关承担全部规范小矿所需的费用，包括技术调研、环境影响评价、法律援助、各种申请书编制及旅差费支出等费用。这些费用将从国家权利金基金中用于促进矿业发展的专项基金中列支，由国家两大矿业公司——国家矿业公司(Mineralco S.A.)和/或国家煤炭公司(Ecocarbon Ltda.)具体负责实施。此外，《权利金法》还规定，在整顿规范非法小煤矿开采活动中，如有矿业权交叉重叠的情形，职能机关有权本着公平、公正的原则进行调解处理。该法明确了规范小煤矿的行政费用负担主体与经费使用管理主体以及规范的原则。

1.3 哥伦比亚小煤矿规制的管理体制

哥伦比亚对小煤矿采取以煤炭资源为纽带，由国家公司牵头，在各小煤矿集中区域设立垂直管理站的管理模式。根据煤炭资源与小煤矿的分布状况，哥伦比亚授权国家煤炭公司(Ecocarbon)在全国范围内对小煤矿进行垂直管理。Ecocarbon是哥伦比亚的国有煤炭企业，拥有大面积作为“Aportes”的煤炭区块的开发权，同时又是主管煤炭行业的政府行政部门。在小煤矿整顿规范过程中，Ecocarbon 承担了全面主管包括环境、安全、劳工、许可证签发在内的所有工作。1987年，六个直属Ecocarbon的工作站——矿业扶持与安全管理站在全国范围内建立起来，分别设在小煤矿集中的村落或煤田交叉的主干道附近。每个站点都配有工程技术人员，为辖区小煤矿提供技术援助以及安全知识培训。1993年，各站点获准辖区内矿业权的授予职权与矿业活动的监管职责。这种“一站式”管理模式，在小煤矿的规范过程中发挥了决定性作用。

1.4 整合过程:统筹兼顾，分类规制

1991年，哥伦比亚新宪法出台，确立了地区享有参与分配开发不可再生自然资源所得——权利金的权利。当时正值非法小煤矿活动猖獗之时，为了规范整顿煤炭开发秩序，哥伦比亚政府于1993年颁行《权利金法》，由该法确立并实施了一项利用部分大矿缴纳的权利金，来规范非法小煤矿的“规范化社会计划(LSP)”。1994年，政府颁布《2636号政府令》，划定了小煤矿的整顿范围，主要包括无证开采小煤矿、技术与环境管理有待提高的小煤矿、可能实现合作开采的小煤矿等。

LSP的实施程序是：首先由小煤矿提出LSP申请，然后由地区管理站安排实地考察和评估。评估内容包括矿井年限、区块位置、环境与安全条件等，评估结果在评估表中一一载明。评估完毕，由申请者本人或代理人进行签字确认。经过LSP申请评估，不合法的小煤矿大致分成三类：①在技术要求和环境方面仍有待提高的；②矿权有重叠的，或与其他LSP申请或其他申请相冲突的；③矿井具备上述一种或两种情形的，或者通过调解程序仍不能解决的。对于这三类不同情况的小煤矿，哥伦比亚采取了不同的规制、整合路径。

1)两年宽限、限期整改

针对上述第一类小煤矿，哥伦比亚政府采取了限期整改措施。要求问题小煤矿与政府首先签订一份两年期的LSP协议书，在规定的期限内，政府向小煤矿提供技术、培训、安全、环境方面的援助服务，以增强这些小煤矿向正规矿山企业转型的能力。两年期限之后，辖区管理站对该类煤矿的技术与环保能力进行验收评估，以此作为该类矿井申请10年开采协议的资格认定依据。根据LSP协议规定，LSP申请人必须履行以下义务：第一，在划定区块内按照开采计划实施开采项目；第二，通过培训项目获得技术与管理技能；第三，明确LSP仅是一个活动过程，最终目的是为了规范开采，争取获得一项长久的开采协议。不达标者，必须退出采矿行业，转向其他行业。

2)协商调解、灵活整合

对于第二类矿业权有重合、交叉或LSP申请与其他申请相冲突的情形，哥伦比亚政府采取了协商调解、灵活整合的做法。规范此类小煤矿涉及多方利益，稍有不慎，就会损害当事人的利益，所以，调解过程安排周密、细致。具体做法是：地区管理站向有关当事人发出调解邀请，组织对技术上可行或是通过法律途径可调解的方案进行协商与讨论，征求所有当事人的意见和建议。最终，在地区管理站认真分析和研究的基础上达成一致。协商调解的结果，不外乎有出让部分矿业权、以合作或协作方式进行联合作业和转包等。大量经协商调解成功的案例说明，对这一类小煤矿，尽管需要小煤矿经营者做出让步，但只要能够允许他们维持作业，不对他们施加太多的行政干预，不合法小矿还是愿意与政府合作实现合法经营的。

3)关闭分流、保障生计

对于第三类小煤矿，哥伦比亚政府采取了果断关闭，但同时做好分流善后工作的做法。关闭小煤矿意味着煤矿主、煤矿工人失去饭碗，直接影响到他们及其家人的生计问题。鉴于此，哥伦比亚政府实施了“多种经济开发计划”。该计划以煤炭鼓励基金(CFF)为支撑，通过对失业矿工的再就业培训，或者提供再择业贷款，将不合法小矿关闭后失业的矿工分流到适宜在当地发展的其他经济活动中去。在整合后的矿区，由下岗矿工经营的烤面包店、餐馆、录像厅、咖啡厅纷纷建立起来。矿工的生活有了保障，关井所带来的社会、经济影响被降到最低。

哥伦比亚政府通过LSP计划，采用分类规制手段，结合各种技术援助措施、信贷支持方案、接续产业开发计划等举措，成功协助小煤矿实现了由非法向合法化的转变。仅1998年一年内，就有841个小煤矿提出LSP申请，希望通过政府的援助和支持实现正规化开采。通过有效规制，全国境内几乎所有的小煤矿都实现了规范化生产。

2 哥伦比亚煤炭资源整合实践对我国的启示

我国是一个煤炭大国，由于历史的原因，一段时期小煤矿数量急剧膨胀，产量几乎与大、中型煤矿平分秋色。不可否认，这些小煤矿在煤产品供给、零星边角资源利用、促进煤炭市场竞争、解决农村富余劳动力、推进矿区城镇化建设方面发挥了积极作用。但是，小煤矿这些年来的发展质量令人堪忧，“血煤”、“矿难”已成为小煤矿的代名词。为此，国家在全国范围内实施了一些列整治非法采矿，维护矿业秩序的煤炭资源整合举措。山西省作为试点，近年来开展了大规模的煤炭资源整合行动，关闭、兼并重组了大量小煤矿，取得了阶段性成果。全省煤矿数量由“十五”期末的4278座减少到2011年的1053座，办矿企业由2200多家缩减至130家。如何巩固前期整合成果，也为其他省份或非煤行业进行资源整合做出示范，哥伦比亚的煤炭资源整合实践或许能为我们提供一些有益的参考。

2.1 稳定、连续的政策是有效规制小煤矿的重要前提

规范小煤矿需要有一个稳定、连续的政策环境。传统上，小煤矿是低收入群体的主要生活来源，在很大程度上也是促进农村发展的制动器。所以，整合小煤矿关系国计民生、社会稳定，需要保持政策的连续性与稳定性。哥伦比亚的实践表明，整合前，制定一整套以“整”促“改”的政策，疏堵结合、稳步推进实施，是整合小煤矿取得成效的必备条件。LSP计划贯穿整个整合过程，享受国家权利金收益分配，就必须参与整合，实现规范化开采。作为追逐利益最大化的经济主体，小煤矿主自然会进行成本效益分析，最终做出最符合自身利益的选择。通过这种利益激励机制设计，哥伦比亚政府高效地使几乎所有的小煤矿自愿参与到整合过程中来，取得了显著成效，同时将可能引发的经济和社会影响降到最小。

2.2 透明、易于操作的法律制度是有效规制小煤矿的根本保证

法律是政策贯彻实施的根本保证。小煤矿问题多、涉及面广，需要有针对性强、易于实施的法律法规作为支撑。哥伦比亚主要依据《矿业法》与《权利金法》对小煤矿实施整合。《矿业法》属大小矿一体立法模式，虽未设小矿专章，但在《矿业法》中对小矿的法律地位予以充分肯定，鼓励小矿合作联营并提供技术援助、培训及专项贷款；设立煤炭激励基金，改善小煤矿的生产经营环境；设立大、小矿不同的权利金征收比例和方式，鼓励大矿参与对小矿的整合，向小矿转移技术并享受相应的权利金减免。同时，也规定严惩非法开采。这些规定有利于小煤矿依法管好、用好自己的权利，尽到应尽的安全、环保义务，也可以避免大、小矿之间的冲突，更有利于监管部门对矿产资源的开发、利用和保护实现有序管理和监督。

《权利金法》确立了规范小煤矿的实施程序——LSP计划，该计划目标明确、步骤透明、程序简便，利益激励机制可信、可行。此外，该法还明确了实施LSP计划的主管部门、经费来源以及整合原则。有具体的程序法做保障，哥伦比亚的小煤矿整合井然有序，执法部门依法执法，各类小煤矿依法进行兼并重组，同时获得相应的合法利益补偿，从而从根本上解决了小煤矿非法开采以及环境、安全问题。

2.3 权威、高效的管理机构是有效规制小煤矿的主导力量

完善的政策与法律，需要一个胜任的实施主体。哥伦比亚的经验表明，设立一个权威、独立的领导机构全权负责小煤矿事务，并在矿井相对集中的区域设立地方办事机构，实行垂直领导，是有效实施整合不可或缺的途径。这些职能部门权力集中、分工明确，从小矿权的申请、审批、签发，到融资、技术服务，再到环保、安全培训，为小矿提供了周到、便捷的“一站式”服务，使管理理念实现了从单一监管向提供多元服务的转化。此外，政府采用规范与经济激励相结合的整合模式，对不同的矿井实行分类规范、人本整合；对需要提升技术水平与环保能力的小矿，提供相应的技术与培训服务；对矿权有交叉、重合情形的小矿，提供协商平台，化解矿权矛盾；对于必须关闭的小矿实行关闭分流政策，并通过实施“多种经济开发计划”，对下岗人员进行再就业培训和提供再择业贷款，做好矿井关闭后的善后安抚工作。

哥伦比亚经验的启示是，煤炭资源整合是一项复杂的系统工程。小煤矿问题历史欠账多、错综复杂、涉及多方利益主体、社会经济影响巨大，所以，整合手段也应当相应多元化，而且必须和利益补偿机制结合起来，单纯通过行政强制手段、不考虑社会经济影响的做法是难以实现预期目标的。

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[8] 山西煤炭资源整合进入扫尾 政府重申“八个不得”[EB/OL]http://www.zgmt.com.cn/home/news$item.action?news.newsId=ff8080812d44a6cf012f09dc809809f7，2010-03-31.

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