国外矿业权出让方式研究及对我国的借鉴

李洪嫔

(中国矿业联合会，北京 100013)

1 国外矿业权出让遵循的机制和原则

矿业权的出让方式在不同国家表现形式不同，这与每个国家的经济、政治体制以及矿产资源所有权归属有关，也与每个国家的矿产资源勘查开发的法律历史演变有关。世界上多数国家的法律都规定矿产资源属于国家所有或是由国家控制。其产权的出让方式，通常遵循协商和非协商两种机制。在协商机制下，投资商与政府矿业管理部门通过谈判，达成一致意见后，获得矿业权。非协商机制在矿产资源的稀缺度不高的时期或地区适用较为普遍。

矿业权作为公共资源的产权，其一级出让市场都由国家垄断，出让方式一般受到时间、资源价值、行政权力等多种因素影响，主要坚持四种出让原则，即先来先取得、先来先考虑、政府运用行政裁量权选择矿业权受让人、招标拍卖方式等原则。

2 国外矿业权的主要出让方式

通过对国外主要矿业大国矿业权出让情况的调研和矿业权出让方式的分析，不同国家根据本国情况采取不同的出让方式，主要有申请授予、协议授予、招标授予、拍卖授予和委托经营等。

2.1 申请授予

这是常见的一种矿业权出让方式，原则是早申请者优先授予，申请人只需办理简单的申请、注册登记、标桩立界手续即可，政府实行监督管理，并取得所有者权益。国外对矿产前景很不明朗的区块，首次申请探矿权一般采用这种方式。国外的探矿权与我国的探矿权有较大的区别，所申请和出让的基本上都是矿业开采的空白区，或未发现有经济价值的地区。勘查者往往要经过一个大范围找矿、勘查、逐渐缩小勘查范围的过程。因此，许多国家都采用申请授予的方式出让矿业权。

2.2 协议授予

原则是经过协商谈判达成协议。发展中国家和发达国家情况有所不同。如印度尼西亚和巴布亚新几内亚等一些发展中国家，常常通过政府与外国矿业公司之间的“工作合同”形式将矿业权出让。这类合同具有法律约束力，实际上是一种法律补充文本，有别于一般平等民事主体之间的经济合同。一些发达国家如西澳大利亚，采用协议方式出让矿业权时，由政府与一些大公司就某个重要矿产地或某个重大项目的矿业权出让达成协议，其中协议各条款经双方商定，明确双方的权利义务，甚至对权利金费率及缴纳方式也做出具体规定。这种出让方式，特别适用于政府为调整经济结构实施产业政策需要给予倾斜的项目。

2.3 招标授予

招标出让方式的原则是投标方案优者获胜。但不同的国家有不同的适用范围。如澳大利亚新南威尔士州、塔斯马尼亚州等及瑞典，仅对具备条件的矿产适用，如对位于矿产储备带内的矿产资源探矿权和采矿权的出让执行招标制。美国对于可租让矿产，特别是油气、煤炭、磷酸盐等矿产及可销售矿产，如建材矿产等，常用招标制。多数国家在含油气区块的矿业权出让时，常用此方式。

2.4 拍卖授予

拍卖是矿业主管部门代表政府就矿业权的出让公开叫价，最终是价高者得。如美国以现金红利的方式拍卖可租让矿产的矿业权，特别是对那些推断矿化潜力好的地区。许多国家对被取消、放弃及因其他原因由政府收回的矿业权，采用公开拍卖方式重新出让。

2.5 委托经营

委托经营，是国家对某些特别重要的特种矿产的勘查和开发采用的一种出让方式，即政府直接委托有关的政府机构或国营公司开发。如印度尼西亚政府所属的原子能机构，受部长直接委托，进行放射性矿产的勘查和开发工作。

综上所述，在矿业权出让中，以上几种方式并存，各有侧重并互为补充。不同国家根据本国情况，选择不同的配套组合方式，构成两权出让的基本框架体系。

3 几个主要矿业大国的矿业权出让方式

3.1 美国的矿业权出让方式

根据对矿业自身开发规律的认识和总结，目前美国矿业法律、法规中规定，按矿种的不同确定不同的出让方式。美国分陆上矿产及水域矿产两大类分别管理。陆上矿产根据在国民经济发展中的作用、意义和供求状况分三类，第一类为“可标界”矿产，包括除铜、铅、锌外的金属矿产和石膏、金刚石、宝石、沸石等非金属矿产；第二类为“可租让”矿产，包括油气、煤、铜、铅、锌、硫、磷、钾等重要矿产；第三类为“可销售”矿产，包括砂、砾、石、黏土等建筑材料。

美国对“可标界”矿产执行“自由进入及特许制度”，即采用申请授予方式出让，出让手续简单，只要简单的申请及登记(立桩标界)即可，并且取得矿权不需要缴纳费用，国家在开采过程中从征收的矿地租金和权利金中得到利益。

美国政府对可租让矿产采取非竞争性和竞争性的矿业权管理，前者是用于矿产资源情况不明朗的开放租让的公有土地，后者是用于矿产资源情况已经较为明朗的开放租让的公有土地，或者是主管部门认为找矿风险较小的其他地区。对于竞争性的租地，主要是通过招标来出让的。通常主管部门每年都要进行3～4次公开的竞争性矿业权的招标租让活动。投标的公司或个人了解情况后，有竞标意向的要准备好资料和资金向主管部门申请。开标那天，由主管部门主持，招标工作人员公布各个投标的现金红利标金数。如果都没有达到主管部门内定的标底，这一次则不租让出矿地。如果有数家超过标底数，取标金最高者中标，由此而获得竞争性矿地的租让权。此后，中标人要书面填写一份正式的标书，并立即支付五分之一的现金红利标金。余下的五分之四，在主管部门办理完标书手续(2～4周)，中标人拿到此文书时一次缴清。

对于可销售矿产，联邦政府主要是通过竞争性销售办法来授让矿业权。由于这类矿产不需要复杂的勘查工作，资源情况基本明了，故土地局把它们作为国家财产出售。

3.2 加拿大的矿业权出让方式

加拿大是联邦制国家，根据加拿大宪法，矿产资源管理权由联邦政府与省政府分享。联邦政府负责沿海大陆架的矿产资源的管理和全国铀矿资源的统一管理，以及印第安保留地、国家公园的公有土地内的矿产资源的管理。省内的矿产资源归当地省政府管理。

加拿大的不列颠哥伦比亚省、马尼托巴省、纽布伦瑞克省、纽芬兰-拉布拉多省、安大略省、魁北克省、萨斯喀彻温省，以及努纳维特地区、育空地区与西北地区的采矿权采用“自由进入”制。该机制允许个人和公司自行标桩申请，然后通过与政府签订租约获得采矿权。采矿权获得原则是先到者先得。

根据“自由进入”制，凡是开放准许进行勘探和开发的公共或私人土地，个人可进入开采矿产资源并标桩申请。大多数省和地区要求在标桩申请前，必须要获得勘探许可或类似的许可证。在标桩申请完成后，进行标桩申请的人在当地有关部门登记，一般为省采矿登记部门。申请人对所申请批准的土地不得任其闲置，通常必须在场地上实施特定的作业。在某些情况下，还必须向省或地区报告矿产资源情况以及申请人是否有意对其进行开发。一般情况下，根据“自由进入”制，只要申请符合规定，又符合适用法律的最低要求，申请人就有权进而申办并领取该土地的采矿租约，开采其中的矿产资源。

3.3 蒙古的矿业权出让方式

申请授予是蒙古国矿业权出让的主要方式。2006年新修订的《蒙古矿产资源法》规定，勘探许可证颁发给最先提出申请并登记的符合该法规定条件的法人。申请人应按固定格式向国家行政机关提出申请办理勘探许可证，并附上相应的资料。并规定对勘探许可证所属场地，只有该许可证持有人有权申请矿产资源开采许可证，申请书应附有在国家行政机关统一监制的地图上标注矿区各角点，按度、分、秒标明其坐标的附件。

该法规定勘探许可证有效期已届满而持证人未申请开采许可证时，将通过招标方法向该场地颁发开采许可证。此外，对用国家预算资金勘探确定储量的场地，也以招标方式审批颁发开采许可证。

3.4 俄罗斯的矿业权出让方式

在俄罗斯，地下资源以许可证形式提供使用，许可证是证明所有者有权使用矿区的凭证。矿区使用权依据《俄罗斯联邦地下资源法》的规定，基本上是采用招标和拍卖的方式出让。由国家矿产资源储备管理机关或其他地方机关，决定俄联邦主体内矿区使用权的竞标、决定竞标委员会的组成和工作程序、确定竞标的条件和程序。而俄联邦内海、领海和大陆架矿区的竞标，应由俄联邦政府决定，竞标结果在矿区使用权竞标后30天内做出决定。

矿区使用权招标的基本标准是：矿区地质研究和利用方案的科技水平、采矿回收率，对本地区社会经济发展的贡献，有关方案的实施期限，保护资源和环境的措施效果以及国家安全利益等。矿区使用权进行竞标至少要提前90天，在国家矿产资源储备管理机关或其地方机关指定的大众媒体上进行公告。矿区使用权公开竞标只有一家参加而未能举行时，只要符合公开竞标条件，可以向竞标者颁发矿区使用权许可证。

拍卖是俄罗斯矿业权出让的另一种主要形式。矿区使用权的拍卖，由国家矿产资源储备管理机关或其他地方机关决定俄联邦主体内矿区使用权的拍卖、决定拍卖委员会的组成和工作程序、确定拍卖的条件和程序。而俄联邦内海、领海和大陆架矿区的拍卖，应由俄联邦政府决定，拍卖结果在矿区使用权拍卖后30天内做出决定。矿区使用权拍卖的主要标准是：获得矿区使用权一次性交纳的使用费数额。矿区使用权进行公开拍卖，至少提前45天，在国家矿产资源储备管理机关或其地方机关指定的大众媒体上进行公告。在采用产品分成协议时，由俄联邦法律确定矿区使用权的拍卖的程序和条件。

3.5 南非的矿业权出让方式

南非于2004年颁布了新的《矿产和石油资源开发法》，2009年4月21日通过修订案，对其加以修订。该法是管理南非矿产勘探和合理开采活动的基本法律。该法规定，任何人申请探矿权必须以法定的方式向矿产能源部部长提出申请，并交纳一定的申请费，该申请费是不予退还的。采矿权也是经申请授予的，为取得某一矿区的开采权，申请者要提供开采计划、预先制定的社会计划、用工计划、社会和用工计划的财政支持计划、增加弱势群体在生产经营中的机会以及改善经济社会福利计划。

综上所述，国外主要矿业大国的矿业权出让方式，包括申请授予、协议授予、招标授予、拍卖授予和委托经营等，但各国采用的具体出让方式是不同的。不同国家根据本国国情采用不同的出让形式、出让原则及出让条件，由于矿产资源的特殊性，即使同一种形式在不同国家也赋予其不同内容。

4 国外矿业权出让方式值得我国借鉴之处

我国矿业权出让方式，目前有批准申请、协议、招标、拍卖、挂牌等五种方式。我国矿业权分类出让制度及出让方式，基本适应矿产资源勘查开发管理实际，但存在问题仍比较突出。矿业权分类出让制度，法律规定太原则，不易于操作、与实际不符；矿业权设置环节不科学，操作不统一、不规范；市场炒作严重、管理难度大等。同时，也反映出由于我国矿政管理体制机制不顺，造成了地方政府靠矿业权出让增加财政收入、国家与地方政府目标不一致、暗箱操作、缺乏信息公开及完善的监督机制等影响矿业权分类出让制度实施的问题。研究显示，申请在先方式存在的问题，主要表现在法律制度规定不明确和配套保障机制建设不足方面；协议方式存在的问题，主要表现在法律规定不易操作，与实际情况不符；招拍挂方式的问题，主要集中在操作层面的不规范、不统一。

4.1 根据本国国情选择矿业权出让方式

借鉴国外的矿业权出让经验，我国在选择矿业权出让方式的过程中，也应当充分考虑国情尤其是我国的矿产资源特点，不能机械模仿国外的矿业权出让方式。各种出让方式各有所长，各有所短，因此，要根据不同情况和条件选择不同的出让方式，多种方式相结合。

各国的出让方式，一般受到时间、资源价值、行政权力等因素影响，出让方式的影响因素和授予的条件值得我国借鉴。如，申请授予的条件：前景很不明朗的区块、首次申请探矿权；招标授予的条件：矿区范围较大的可销售矿产；拍卖授予的条件：推断矿化潜力好的地区以及对被取消、放弃及因其他原因由政府收回的矿业权的重新出让；协议授予的条件：调整经济结构实施产业政策需要给予倾斜的项目。发达国家一般作为重要项目或矿产地的出让方式，发展中国家一般作为与国外合作项目的出让方式。

4.2 适当以竞争性方式出让矿业权

采用招标、拍卖等竞争性的方式授予矿业权，是多数矿业大国的做法。竞争因素是矿产资源勘查开发主体的投资期望，以竞争性方式出让矿业权，符合市场经济中由市场供求关系和资源稀缺程度形成价格的要求，能够最大程度地实现矿产资源所有者的利益。招标、拍卖授予方式与申请授予方式相比，有明显的优点，即透明、阻止投机、选择出让给合适的权利人、可为国家产生附加收入等，但也存在着出让成本高、主观性强、自由裁量性和贪腐等缺点。市场投资本身具有盲目性的特点，单纯以竞争因素来选择矿业权出让方式，无法避免炒作矿业权的经济泡沫现象，不利于矿产勘查开发行业的稳定。因此，在矿业权出让中要适当引入竞争，既要发挥市场的作用，也要有国家的宏观调控。

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