矿业城市转型的重要意义与发展战略分析*

朱训

今天，中国矿业联合会和中国地质大学(北京)在这里召开调研会，了解与探讨2007年《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》发布之后的贯彻落实情况，总结交流矿业城市在转型过程中取得经验，这是很有必要的。由于我自2005年白银会议之后，再没有了解与研究这方面的问题，所以没有新的意见可讲。只能讲一点旧话，对研究矿业城市转型问题的历史情况做一点回顾的旧话。

1 矿业城市地位分析

矿业城市转型是世界各个矿业发达国家共同面临的问题。从人类历史这个时间尺度来讲，矿产资源是不可再生的，采出一点就少一点，一个地区、一个城市的可采资源总有一天会枯竭。以矿业开发而兴起或发展起来的矿业城市，迟早要面对矿产资源枯竭而解决城市功能转型这一问题。从这个角度讲，不仅矿产资源开发处于老年期的矿业城市要积极推进城市转型，即使那些处于中年期、青年期的矿业城市也要未雨绸缪，及早规划城市的长远发展。

矿业城市转型过程中出现的问题，在我国经济社会发展中是比较突出的。不仅由于中国矿业城市多，而且可采资源开发程度处于中年期和老年期的矿业城市所占比重也较大，所以矿业城市的状况如何，对我国经济建设和社会发展影响很大。这是因为：

第一，矿业城市是我国能源资源和非能源矿产资源的主要提供者。我国主要矿产的80%～90%以上都是由矿业城市提供的。矿业城市是为国家建设提供资源保障的主要承担者。

第二，矿业城市对增强我国的经济发展水平具有重要作用。据2005年有关统计资料，矿业城市的GDP总和占全国GDP总量的37%。可以说矿业城市发展状况直接影响着我国经济发展状况。

第三，矿业城市发展状况关系到我国人民生活水平的改善和提高。我国矿业城市居住着3亿多人，矿业职工达1000多万。矿业城市发展的好，将有助于人民生活水平的提高；发展的缓慢或停滞，将直接影响人民生活水平的改善和提高。

第四，矿业城市关系到社会稳定。矿业城市人口占全国人口的近四分之一。矿业城市的稳定直接关系到整个社会稳定。20世纪90年代末，有的矿业城市因可采资源枯竭引发的各种问题，对社会稳定带来了很大的影响。

2 矿业城市转型重要性的认识过程

矿业城市转型是一件重要的事情，但是对这个问题重要性的认识，经历了一个漫长的过程。回顾起来，对矿业城市转型重要性的认识过程，大体经历了四个阶段。

第一阶段，是20世纪80年代初期，开始提出矿业城市的持续发展问题。当时，东北老工业区的辽宁省阜新市因可采资源逐渐减少导致矿业生产大幅下滑和城市经济水平下降，地质矿产部和国家计委联合组织工作组对阜新煤矿资源减少严重影响阜新城市经济发展和人民生活水平的改善进行了调研。调研报告建议，研究采取适当措施，促进阜新这一典型因矿而兴的矿业城市实现持续发展。建议虽对后来的认识奠定了初步基础，但在当时并没有能够引起政府有关部门和社会各界的重视。就我个人来讲，当时也没有认识到城市转型问题的迫切性和重要性。因此，后来也没有再对此进行跟踪调研。

第二阶段，从20世纪90年代后期开始。也就是十几年后，开始意识到矿业城市转型问题的迫切性和重要性。起因是若干个矿业城市矿业生产在下滑，产量在大幅减少，影响了城市经济的发展。于是，地矿部、建设部、中国矿业协会、中国城市协会于1997年秋共同在河南省平顶山市召开了第一次矿业城市发展研讨会。会议得到了邹家华副总理和北京市市长、中国城市协会会长贾庆林同志的重视和支持。会上，矿业城市代表、矿业界代表和有关部门代表共同探讨了处于资源衰竭状态的矿业城市转型问题。在这次会议上，与会同志取得了一个重要共识：认为处于矿业开发老年期的矿业城市可持续发展问题已迫在眉睫，并明确提出矿业城市要转变功能，变单一矿业城市为多元产业的综合性城市，以此实现可持续发展。此后，在铜川、郑州、淮南、盘锦、阜新、白银等城市又陆续召开了六次矿业城市发展研讨会，对如何发展矿业城市进行了深入探讨，并提出了解决这一问题的一系列政策建议。但在这个时期，矿业城市转型问题还没有引起决策层和社会各界应有的重视。

第三阶段，从2002年开始。进入新世纪，在矿业界人士的不断呼吁下，中央决策层和社会各界认识到了矿业城市转型的重要性和紧迫性。2002年我在全国政协大会上提出了“四矿”(矿业、矿山、矿工、矿城)问题，引起了李瑞环主席的重视，并指示全国政协组织调研组到东北地区对矿业城市转型进行专题调研。随后，全国政协常委会听取了调研组的汇报并进行了讨论。根据常委会讨论的意见，以全国政协名义，向中央呈送了解决“四矿”问题的专门报告。全国政协的报告引起了中央的重视，在党的十六大报告中写入了支持以资源开采为主的城市和地区实现可持续发展问题。这就表明矿业城市转型问题的重要性和紧迫性，在中央这个层面上得到了解决。下一步就是如何落实的问题。

第四个阶段，从2007年开始。2007年国务院出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。在此之前，国务院已在一些城市开展了矿业城市转型试点工作。国务院和国土资源部还采取了部署危机矿山找矿等一系列措施。

总的来看，从矿业城市转型问题的提出，到党中央、国务院对此的重视，大致经历了20世纪80代初提出问题，1997年矿业城市和矿业界形成共识，2002年党中央在十六大报告提出这个任务，2007年国务院发布专门文件解决问题的四个阶段。

3 矿业城市转型若干重大问题分析

最近几年，随着国民经济的快速发展，对资源的需求越来越多，国内资源已经不能满足国家建设需求，我国资源对外依存度越来越大。中央提出了加大国内找矿力度，加强国内资源开发以提高矿产资源保障能力的要求。这就从另一个方面要重视矿业城市的问题。回顾近三十年来，特别是在平顶山、铜川、郑州、淮南、盘锦、阜新、白银等城市召开了七次矿业城市发展研讨会之后，矿业城市的同志们以及关注矿业城市问题研究的专家学者，在矿城转型若干重大问题上取得了共识。

1)矿业城市转型是不可逆转的自然客观规律。矿业城市因矿而兴，随着矿产开发程度的提高，可采资源逐步枯竭，矿城要生存下去并能够可持续发展就必须转型。不仅资源衰竭型城市要转型，而且处于青年期和壮年期的矿业城市也应及早对转型进行系统规划，及早考虑发展其他产业，调整产业结构，变单一矿业城市为多元产业结构的综合性城市。

2)矿业城市转型是一个渐进漫长的过程。矿业城市转型不可能一蹴而就。国外的鲁尔、洛林、巴库、休斯敦等矿业城市转型，都是在经历了一个漫长的探索过程后才取得成功。单一矿业城市转变成综合性城市，要有替代产业。而替代产业的兴起、发展、成熟有一个较长的过程。所以，我们的矿业城市转型要做好长期奋斗的准备。

3)矿业城市转型不等于不要矿业。从中国矿业城市现状来看，我国处于老年期的矿业城市的资源也不是完全枯竭，而是已探明可采资源处于逐步减少的衰竭状态，所以不是没有矿产资源可开发，而是受种种条件所限导致勘查程度不够，一些潜在矿产资源还没有完全勘查清楚。近几年来，我国有一些矿业城市，通过加强地质勘查，将潜在资源变为可采资源。有的城市因为以往勘查程度低，矿区深部及周边资源还没有完全勘查清楚，所以还有资源潜力可挖。正因为如此，2006年国务院发布了《国务院关于加强地质工作的决定》。随后，国务院和国土资源部又对危机矿山找矿做出了部署。由于地质勘查工作的加强，近几年来，在一些资源衰竭型城市发现了一些新资源。比如鞍山、本溪地区又发现了铁矿，白银也发现了新矿体。大庆油田当年提交报告计算可采石油储量25亿t，在几十年开采过程中，由于加强了地质勘探工作，又探明了25亿t。伴随科技进步，现在一些新的地质理论、新的探矿技术、设备、方法的发展与应用，在老矿区深部及其周边地区找到新的矿产资源成为可能。因此，矿业城市在转型过程中，在发展其他产业的同时，仍应注意挖掘资源潜力，以延缓矿业产业的服务年限，为城市发展其他产业赢得更多的时间。

4)矿业城市转型要采取区别对待的政策。资源衰竭型矿业城市发展其他产业，要从实际出发，要因城市而异，要根据各自的实际条件、社会经济发展水平，原有产业基础和矿业开发程度，采取相应的措施来推进城市功能转型。

5)矿业城市转型主要依靠自身的努力，也要取得国家的支持和社会的关注，把自身努力、国家支持、市场运作、社会关注四者科学的结合起来。在《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》发布之前，国务院已在一些矿业城市进行了试点，探索可持续发展的路子。一些试点的矿业城市，把依靠自生力量与国家、社会支持科学结合起来，通过市场运作促进城市转型，积累了不少经验，当然也还存在一些需要研究解决的问题。所以，中国矿业联合会和中国地质大学(北京)召开这次调研会议很有必要。通过这次会议对这些问题进行研讨，交流经验，相互启发，对推动矿业城市转型必将起到积极的促进作用。

4 矿业城市转型发展战略

科学实施矿业城市转型的战略方针。在经过七次矿业城市转型与可持续发展研讨之后，矿业城市对转型与可持续发展战略方面取得了共识，其中主要有：

一是多元发展战略。矿业城市除了发展矿业外，还要因地制宜发展其他支柱产业和替代产业。

二是适度开发战略。矿业企业不要只追求高产量，而应做到适度开发，延长矿山服务年限，以便为矿业城市产业结构调整和发展其他产业赢得时间。

三是集约经营战略。通过矿产资源和其他资源的整合，减少对资源的破坏、浪费，提高矿产开发和城市经济发展的规模效益。

四是绿色矿城战略。处理好开采与保护关系，实行开发与保护并重的方针，搞好生态环境的修复和保护。

五是科教兴城战略。加强产学研结合，依靠高素质人才、高科技的技术来推进城市转型。加强矿产勘查，挖掘资源潜力，提高矿产利用率的同时，开发与发展其他新的产业。

六是筑巢引凤战略。努力完善矿业城市基础设施建设，创造良好的转型环境，用全新的体制机制吸引外来人才、技术、资金和项目，促进矿业城市的转型。

七是城矿互利战略。既要考虑城市发展，又要考虑矿业企业发展，努力做到矿山企业和城市共赢。

八是政府扶持战略。历史经验表明，矿业城市转型离不开政府的重视与支持。

以上这八条在今天看来也还是适用的。当然，各个不同城市从各自的实际出发，可以各有侧重，并不断创造与积累新的经验，推进矿业城市转型。

在前七次研讨会过程中，还涉及到一个问题，即矿业开发处于老年期的矿业城市的“称谓”问题。最早，包括我在内，我们大家都称之为资源枯竭型城市。稍后，在深入研究过程中，发现所谓资源枯竭型城市的资源并没有完全枯竭，而只是已探明的可采资源在逐渐减少或频临“枯竭”。在这些资源“枯竭”的矿业城市的矿区深部及周边地区，还有潜在资源没有探明，即使像东川、白银、阜新这样一些老矿业城市也是如此。所以，至少可以说，绝大多数老年期矿业城市的资源处于衰竭状态，而不是处于枯竭状态。因此，我在讲话中多处用了“衰竭”一词代替“枯竭”。名字如何叫，这还有一个习惯问题，不一定非要改不可。这里我之所以要强调讲的一点是，我国处于老年期的矿业城市的资源并没有完全枯竭，还有资源潜力可挖，至少绝大多数老年期的矿业城市如此。了解这一点，对于我们如何制定政策至关重要。

如果说，资源已经枯竭，则矿山要闭坑，企业要关闭或转产，工人要失业或再就业，以及由此产生的一系列社会问题。如果说，还有资源潜力可挖，通过加强地质勘查工作，变潜在资源为可采资源，则矿山企业不需要倒闭或转产，工人也就没有生活和下岗再就业等一系列社会问题。

例如河南省焦作市，矿业依然发展，但已不是该市的主导产业。焦作市已经成功发展了一些新兴替代产业，呈现出多元发展的经济格局。据说东川、阜新、白银、个旧等矿业城市在转型方面也都取得了重要进展，这很令人欣慰。通过大家的共同努力，在党中央、国务院的关怀和支持下，资源衰竭型城市一定能够成功实现转型与可持续发展，一定能够为国家继续做出新的、更大的贡献。