水土保持法修订重点及主要成果

全国人大常委会法工委经济法室主任 黄建初

水土保持法修订重点及主要成果

全国人大常委会法工委经济法室主任 黄建初

水土流失是我国重大环境问题之一，严重威胁国家生态安全、粮食安全、防洪安全。1991年水土保持法颁布施行以来，国家不断加大水土流失预防治理力度，为改善农业生产条件和城乡生态环境，促进经济社会又好又快发展发挥了重要作用。随着经济社会的快速发展和人民群众对生态环境要求的不断提高，水土保持工作也遇到了一些新的问题，迫切需要通过修订水土保持法加以解决。2010年12月25日，修订后的水土保持法经十一届全国人大常委会第十八次会议审议高票通过，自2011年3月1日起正式施行，这是我国法制建设的一个重要成果。时值水土保持法颁布20周年，我就水土保持法修订的重点内容和主要成果谈谈看法。

一、关于水土保持规划

水土保持规划是这次修订新增加的一章。

水土保持规划是水土保持工作的总体和专项部署，它的编制落实直接关系到水土保持工作的综合、长远效果。这次修订主要针对水土保持工作统筹规划还不够的问题，新增加了这一章。该章对水土保持规划编制的依据、规划的内容、编制的主体和批准程序等都作了明确规定，强调水土保持规划应该在水土流失调查结果、对水土流失重点预防区和重点治理区进行划分的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制。

水土保持规划应该包括水土流失状况，水土流失类型区划分，水土流失防治目标、任务和措施等内容。水土保持规划由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制，报本级人民政府或其授权的部门批准，由水行政主管部门组织实施。

编制水土保持规划，应当征求专家和社会公众的意见，这是事关科学决策和民主决策的一个非常重要的程序性规定。同时还要求，基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关要在规划中提出水土流失预防和治理的对策及措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。

规划这一章非常重要。经济立法当中，有相当一部分法律都规定了规划的内容。其中，一类是综合性的规划，综合性最强的就是国民经济和社会发展规划，还有土地管理法规定的土地利用总体规划、城乡规划法规定的城乡总体规划等，城乡规划也是一个体系，包括城镇体系规划、城市规划、乡村建设规划等。另一类是专业性规划，如防灾救灾规划、环境保护规划等。

为什么法律对规划的问题那么重视？我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场经济体制当然要发挥企业、法人这些市场主体在市场活动中通过市场交易来配置资源的主导作用，同时政府的有效宏观调控在市场经济条件下也是必不可少的。规划就是政府在市场经济条件下有效开展宏观调控的一个重要制度。水土保持工作中需要动员社会各方面的力量共同投入。作为一个对水土保持感兴趣的企业，要投入水土保持工作，就需要知道什么地方要开展水土保持工作，是什么项目、什么内容等，对这个地方的地形等条件都要事先有所了解。只有如此，企业主体才能有明确的预期。所以，规划是市场经济条件下政府一项非常重要的职责，是政府提供的一项社会公共产品。因此，这次水土保持法修订，专门增加水土保持规划一章是非常必要的。

二、关于水土流失预防的具体措施

新水土保持法对水土流失的预防作出了进一步完善的规定。这里讲的具体措施，包括特定区域的水土保持措施，如25度陡坡地禁止开垦，生产建设活动中造成水土流失的预防措施，禁止在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，生产建设项目的选址、选线应避让水土流失重点预防区和重点治理区等。

对于水土流失预防这一章的修订完善，主要是两个方面：第一是在原水土保持法规定“预防为主”的基础上，进一步强调了“预防为主、保护优先”的思想，特别是在第三条明确增加了“保护优先”的方针。第二是在原水土保持法规定的基础上，进一步完善了生产建设项目水土保持方案制度。

从完善水土保持方案制度上，我认为有三个很重要的修订：

第一，完善了水土保持方案的范围和对象。原水土保持法将水土保持方案的适用范围限制在山区、丘陵区、风沙区，范围限制是比较严的。另外，原水土保持法对水土保持方案制度的适用对象，也作了明确规定，即包括铁路、公路、水工程建设及开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业。这次修订是在原来的基础上扩大范围，即除了原来规定的山区、丘陵区、风沙区以外，同时还明确要在水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位要编制水土保持方案。虽然扩大了范围，但仍然有一个前提，就是要在水土保持规划确定的、容易发生水土流失的其他区域。

1991年制订水土保持法时，我随全国人大法律委员会的领导同志，以晋陕蒙接壤地区为重点开展立法调研，从山西柳林到陕北，从榆林到现在的鄂尔多斯 （当时的东胜），然后从包头回京。当时，晋陕蒙接壤地区因重化工基地建设而造成的水土流失非常严重。所以就提出编制水土保持方案，控制工程建设中的水土流失，范围主要限制在山区、丘陵区、风沙区。

通过水土保持法20年施行情况来看，随着我国经济社会的快速发展，生产建设活动造成较严重水土流失的区域已经不限于此了。

我是上海知青，1968年中学毕业以后“上山下乡”到黑龙江生产建设兵团，在“北大荒”生活工作了10年。两年以前，我回了趟“北大荒”。大家都知道东北黑土地的农业生产条件是最好的。但是我回去以后发现原来水土条件最好的黑土地地区，也有水土流失的现象。这说明将水土保持方案限制在原来的区域是不够的。从项目类型来说，也不应限于原来的修铁路、修公路、开矿山等。比如房地产项目，在一些特殊区域也会带来水土流失。所以，新水土保持法对水土保持方案编报范围和对象作了进一步的完善。

第二，完善了水土保持方案的审批。当年制订水土保持法时，还没有行政许可法，因此在水土保持方案制度设计过程当中，就把水土保持方案作为建设项目环境影响评价的一个组成部分，也就是说环境影响评价当中，如果涉及水土保持问题，水土保持方案就必须经过水行政主管部门的同意。但是法律规定很清楚，这个组成部分具有相对独立性，是一个相对独立的程序。由于没有行政许可法，水土保持法也没有明确水土保持方案是否为一项单独的行政许可。因此，在这次法律修订过程中，有些部门有不同意见，他们认为，根据环境影响评价法的规定，水土保持方案审查只是整个环境影响评价审批当中的一个环节。

经过反复研究，我们认为，当年在制订环境影响评价法的时候，从国家环境保护制度延续过程来看，当时的建设项目环境评价文件，最主要考虑的还是侧重于污染防治方面，即水、气、噪声污染等。水土保持工作专业性很强，根据国务院“三定”规定，水土保持工作是水行政主管部门的职责。根据这些情况，我们认为应该通过这次修订，进一步在法律上明确建设项目水土保持方案是整个环境影响评价中一个相对独立的部分，它本身可以构成一个单独的行政许可。

第三，生产建设项目水土保持方案编制和审批办法，法律授权由国务院水行政主管部门制订。这是体现“预防为主”方针的一个重要内容。

刘宁副部长在2011年全国水土保持工作会议上所作的《深入贯彻新水土保持法，努力实现“十二五”水土保持新跨越》的报告使我很受启发。他讲到下一步水土保持工作，要从事后治理向事前预防进行战略性的转移。我觉得这非常重要，也非常正确。要通过这个战略性转移来遏制人为水土流失的扩大。新水土保持法对水土保持方案制度的完善，也是从这方面考虑的。

这次水土保持法修订的立法调研是2011年在河南、山西进行的，重走了当年的路线。从西部大开发这几年的情况来看，水土保持工作取得了很大成绩。但是随着生产建设规模的扩大，应该说人为水土流失的形势依然严峻。这次调研考察了太中银铁路工地和大西铁路工地。这些项目从总体上说，水土保持方案的编报、实施做得比较好。但随着西部大开发的深入实施，建设规模还要继续扩大。在这种形势下，怎么做到“事后治理转向事前预防”，真正做到战略性转移？我认为很重要的一点就是要全面贯彻实施好水土保持方案这一法律制度。

三、关于水土流失治理

新水土保持法在治理方面确实有很多亮点，如明确了对水土保持重点工程的建设和管护，明确建立水土保持生态效益补偿制度，另外也进一步鼓励和支持单位和个人参与水土流失的治理，同时还细化了不同类型区的水土流失治理措施，进一步强化了生产建设活动的水土保持要求等。

我认为水土流失治理这一章最核心的修订是完善了水土保持补偿费制度。因为这条规定在国务院将水土保持法的修订草案报送全国人大常委会审议后，根据常委会组成人员的意见，作了比较大的修订。我们就修订草案征求了各省（自治区、直辖市）的意见，汇总各地的反馈意见时发现，对水土保持补偿费制度的意见最集中，有很多省份对草案中的这条规定提出了意见。

我也作了一些研究，根据当时晋陕蒙重化工能源基地建设现状，当时法律委员会领导同志提出借鉴环境保护“谁污染，谁治理”的原则，坚持在水土保持工作中实行“谁造成水土流失，谁负责治理”原则。因此，原水土保持法中实际上并没有直接提出水土保持补偿费概念，只是强调了“谁造成水土流失谁负责治理”原则。治理是要投入的，法律上对治理投入明确规定“建设过程中发生的水土流失防治费用，从基本建设投资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费用，从生产费用中列支”。水土流失的治理专业性较强，并不是所有企业都能做好的。有的同志建议：如果没有能力治理，生产建设单位可以通过缴纳治理费，由水行政主管部门，即负责水土保持工作的机构进行组织，对这些水土流失进行治理。当时的法律就是这么确定的，但治理费用一定要由造成水土流失的企业来承担。

这个制度形成以后，发挥了一定作用。随着形势的发展，各地在水土保持法施行工作中有了很多创造。如水土保持法实施条例出台后，国务院一方面强调征收防治费，同时又规定了建设项目如果损坏水土保持设施的则要补偿。有些地方根据实施条例的这条规定，通过地方性法规明确了水土保持补偿费制度。河南、山西这两个省的做法就不完全一样，名称分别是水土保持补偿费和水土流失补偿费，但它和治理费是分开的。国务院提交全国人大常委会审议的修订草案中，没有对这两个费用进行区分，因此各地提出了很多意见。在修订调研中，我们和河南省、山西省、黄委会以及市、县各级从事水土保持工作的同志进行了当面的沟通。

当年彭真委员长曾讲过“立法实际上就是在矛盾的焦点上砍一刀”。这一刀怎么砍得准，砍得符合最大多数群众的利益，很重要的一点，就是要深入调查研究，而且要充分考虑不同的利益群体、不同的方面，进行反复沟通和磋商。只有把情况弄得很清楚了，这一刀才能砍得准。经过调研以后，在人大法律委员会的审议过程中，这个问题基本得到了解决。

这个问题可以分为两个层面。

第一个层面，是要明确谁造成流失谁负责治理。如新水土保持法第三十二条规定“开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理”。这是延续原法律规定的原则。如果不治理怎么办？新水土保持法引进了“行政代履行”这样一个行政强制性的法律制度。第五十六条明确规定“违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担”。

此外，行政强制法（草案）已经全国人大常委会多次审议，其对代履行制度将作进一步完善，这样就解决了原来的治理费征收问题。治理费征收属于行政代履行制度的范畴。

第二个层面，建立了水土保持补偿费制度。从我们了解的情况来看，多数省份都已经制定了相应的办法。这次明确水土保持补偿费制度，是在法律层面确立并进一步完善这一制度，具体就是在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易产生水土流失的其他区域，这与水土保持方案制度规定的区域是一致的，除了原水土保持法规定的“三区”以外，新扩展的区域必须通过水土保持规划确定。在这个范围之内，如果开办生产建设项目或者是从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费。法律也明确规定，这个费用要专项用于水土流失的预防和治理。预防和治理由水行政主管部门来负责组织实施。同时，新水土保持法进一步明确“水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定”。至于生产建设项目在建设过程中和在生产过程中发生的水土保持费用，按照国家统一的财务会计制度来处理。

四、关于水土保持监测与监督

针对原水土保持法水土保持监测体系和监督措施不够完善的情况，本次修订在以下方面作了完善：国务院水行政主管部门要完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测；国务院和省（自治区、直辖市）人民政府水行政主管部门，应当根据水土保持监测情况，定期对水土流失状况、变化趋势、造成危害，以及水土流失预防和治理情况进行公告；县级以上人民政府水行政主管部门要加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公共服务中的作用，县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费；对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

同时，为了更好地施行水土保持法，法律授予了水土保持部门监督检查的职权。法律规定“县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查，流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权”。水土保持的监督检查人员依法履行监督检查职责时，有权要求被检查的单位或者个人提供有关的文件、证照、资料。被检查的单位和个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，还可以采取查封、扣押实施违法行为的工具以及施工机械、设备等。

五、关于法律责任

法律制度的核心是权利和义务的对等，体现公正、公平的社会价值。有的同志认为原水土保持法是个“软”法。20多年前，水土保持机构、队伍远没有现在这么健全、完善，我们在晋陕蒙接壤地区调研过程中，发现除了一些新开工的重化工生产基地以外，相当一部分水土流失是坡耕地所造成的。水土流失问题并不能仅靠严格的、强硬的处罚措施来解决。因此，原水土保持法中法律责任的规定是留有余地的，是比较节制的。

中国的法律制度一定要符合中国的实际情况。随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，人民群众的民主法治意识不断增强，政府执法队伍的素质不断提高。在近年各类生产建设活动规模巨大，人为水土流失防治形势仍十分严峻的新形势下，新水土保持法对原水土保持法的法律责任进行了全面修订，由原来的9条增加到12条，其中新增了7条，修订了5条。主要体现在：一是对新设定或者修订的制度设定了法律责任，进一步完善了法律责任体系；二是增加了对违法行为的处罚种类，加大了处罚力度，体现了过罚相当的原则；三是完善了法律责任的履行方式，加强了法律责任的可执行性和可操作性；四是与有关法律相衔接，精简了具体的治安管理处罚、刑事责任和民事责任等的规定。

新水土保持法不仅对违法行为人加大了处罚力度，而且增加了对水行政主管部门，或者是从事水土保持工作的行政主管部门本身的法律责任，我认为这是亮点。新水土保持法第47条规定：“水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这是水土保持工作人员要承担的法律责任，体现了法律权利和义务的对等。一方面法律赋予了行政机关很多权力，要加强监督检查，包括采取行政措施的权利。另一方面法律也对行政机关及其工作人员规定了法律责任，如果不依法行政，也要承担相应的法律责任。

责任编辑 张金慧