库区旅游开发带动型水库移民安置模式探讨

郑瑞强，于 婧

（江西农业大学经济贸易学院，330045，南昌）

我国已经累计修建了8.6万余座水库，形成了多达2290万人的水库移民，规模居世界之首。在“移民有土安置为主”原则的指导下，相当多的非自愿性水库移民在库区就地后靠安置，受土地、政策等发展资源约束和自身素质所限，自我发展能力不足，成为库区经济社会与环境可持续发展过程中亟待解决的复杂问题。随着库区旅游业的发展与移民搬迁安置理念的不断升华，走“库区旅游开发协同水库移民安置，通过旅游开发推动水库移民安置，实现旅游繁荣、移民发展与库区和谐多目标共赢”的发展途径，其可行性、重要性和紧迫性日益凸显。

一、库区旅游开发与水库移民安置的关系

水库移民安置是区域移民社会经济的重建，库区旅游开发是围绕区域旅游资源开展的系统优化重组，二者互为促进，相互交叉耦合，联系紧密。两系统的协同发展不仅直接关系到水库工程效益的实现和旅游业的持续发展，更关系到库区经济发展、社会稳定和移民的长远利益保障。

1.库区旅游开发对水库移民安置的重要意义

（1）库区旅游资源是移民的重要发展资源

水库地区旅游开发虽然受到起点低、起步晚、交通欠佳等因素的制约，但水库旅游资源是库区移民群众宝贵的优势资源，可利用潜力巨大。水利水电工程所在的江河峡谷地区一般都是旅游资源禀赋丰厚、旅游产品密集之地，往往水域逶迤、峡谷雄奇、山林葱郁、人文景观丰富，加上因水库建设形成的新旅游景观，旅游业无疑是地方最优发展路径首选之一。截至2008年9月，我国已经设立314处国家水利风景区，为区域发展带来了巨大的社会经济价值。库区移民作为区域社会活动主体之一，是库区旅游资源的影响者、维护者和受益者，需要利用库区旅游资源实现移民“搬得出、稳得住”的目标。

（2）水库旅游开发有助于移民安置致富

多数水库移民是从原居住地的河谷、平原等宜农、宜商地区后靠迁往土地资源不充裕的海拔较高或者人口稠密地区，这种基于收入方式重大改变的系统重建对移民发展产生较大挑战。搬迁安置使得库区移民面临传统收入减少、支出增加、再就业困难等风险，新的社会、经济系统重构尚需时日。而旅游业产业培育门槛较低，投资较小，思想观念转变的难度相对不高，且可以有效利用库区的生态环境、族群文化和水库的水域风光，具有明显的可行性。如三峡大坝旅游区自开门迎客以来，已累计接待游客1000余万人次，而三峡库区15个县的移民在旅游业就业的人数为8.8万人，其中直接就业1.76万人。从长远看，旅游业有利于引导水库移民地区的产业结构优化和城镇化发展进程，在“环境友好型”工程建设理念指导下，着力于“生态旅游、低碳旅游”实践探索，逐步提高库区旅游在公共服务、基础设施、旅游环境、消费方式等方面的经营能力，培育出低碳、可持续的经济增长点，拓宽移民发展视野，提高水库地区移民的就业机会和收入水平，是库区移民搬迁安置和发展致富不可多得的路径选择。

（3）库区旅游开发有利于库区社会稳定与文化发展

水库移民不仅意味着移民原有的生活空间的迁移，更意味着生产方式和族群文化的变迁。随着国家构建和谐社会、以人为本执政理念的综合发展，分析当前土地、拆迁、收益分配、社会保障、就业等有关移民安置活动的政策目标指向，水库移民安置越来越强调稳定、民意与和谐，传统的以静态补偿和政府引导为主的移民方式会面临更大的挑战。加强库区旅游开发中的移民参与，一方面可以有效分享工程建设的附加效益，另一方面还可以使得移民以主人翁身份参与决策，取得其对于移民安置工作的支持，降低抵触情绪，实现非自愿移民向自愿化转变，保证工程移民动迁与后期发展管理的顺利进行，确保库区社会稳定团结。同时，旅游业发展过程中人文资源的发掘与提炼，有利于库区移民与非移民在文化传承中弥合文化差异，在搬迁震荡和后续发展中建立相应的身份认同，增进库区文化进步、经济发展和社会整合。

2.水库移民安置对水库旅游开发的重要意义

（1）水库移民是库区旅游发展的重要利益相关者

水库移民是水库建设过程中的关键利益相关者，尤其是很长一段时间内，受计划经济体制的影响，搬迁安置过程中移民的直接成本和间接成本被低估，造成补偿标准过低，合法权益受到不同程度的侵害。为公共利益实现而作出牺牲的水库移民在工程建设中承担了作为关键利益相关者的风险责任，根据罗尔斯的公平正义原则要求，其应分享工程建设带来的收益。故而在旅游开发中，应赋予移民对于库区旅游资源利用与收益的优先权。让移民参与水库建设后的旅游开发，公平分享水库建成后的旅游利益并分担建设后的负面影响，既是水库管理者的社会责任和公平伦理的要求，也是各利益相关者之间的合作、协调和利益均衡的要求。

（2）水库移民为水库旅游开发重要资源组成

一方面，由于水库移民地区可利用的就业机会的局限和人多地少的现状，形成了大量的移民剩余劳动力，可为水库旅游业的发展提供充足的人力资源。另一方面，库区移民精通库区本地文化，对本地充满了感情，且移民文化与历史本身就是一种极具特色的旅游吸引物，是地方旅游资源的重要组成部分。因此，水库移民本身就是库区旅游开发的重要资源组成。

二、模式的逻辑建构

根据系统论的观点，移民安置与库区旅游均是库区区域整体系统的组成子系统，两系统交叉耦合，协同发展服务于区域系统 “经济发展、社会稳定和文化繁荣”目标的实现。①理念上，库区旅游开发推进水库移民安置活动彰显“风险共担，效益共享”的社会和谐型工程建设理念。②缘起与目标上，库区旅游开发与水库移民安置起于水库工程建设，目标指向为区域系统发展优化与移民安稳致富。③空间环境上，水库移民安置区与旅游开发区皆基于库区形成。④开发主体上，库区旅游开发与水库移民安置有着共同的主体——移民。⑤开发途径上，重视库区自然资源与人文资源基础，充分发挥移民的主观能动性。

排除部分没有受到移民安置因素影响的库区旅游开发工程，可以水库移民安置优化为导向，探索“通过发展库区旅游产业，整合库区资源，优化发展环境，进而拓展环境容量，提高区域吸纳移民安置并脱贫致富的能力，促进水库移民安置工作的顺利推进”的库区旅游开发带动型水库移民安置模式。该模式可以从以下方面进行理解：①逻辑上，库区旅游开发使诸多资源汇集与整合，有利于库区资源的开发与利用，尤其是对库区自然资源、人力资源等的使用，而库区移民在搬迁过程中形成的大量资金、人力等社会资源、因水库建设形成的自然资源与区域传承的人文资源恰好通过库区旅游业的发展将其从闲置状态转化为功用发挥状态，产生经济社会效用，进而在区域整体实力增强的基础上有效促进水库移民安置工作，实现 “建设一个工程，造福一批移民”的目标。②机制构建上，一是理念更新，应转变原来库区旅游开发与水库移民安置两个系统独立发展的局面，建构系统协同发展观，整合资源，形成发展合力；二是提升品质，创新库区旅游开发思路，实践生态、低碳旅游发展理念，对接现代旅游和休闲市场需求，提高库区旅游品位；三是优化发展环境，建立完善的库区旅游发展扶持政策、管理体制与机制，保障移民参与，形成库区旅游开发与移民安置的有机衔接，并且注重效果评估与交流学习，以提高模式的实施效果。

三、模式实践过程中存在的问题

1.以库区旅游开发推进移民安置工作的观念落后

由于各地水库旅游资源的市场价值参差不齐，水库旅游开发的利益主体复杂多样，加上工程移民安置与后期扶持管理的理论和思路还在探索当中，国家对于移民安置的方针主要以有土安置为主；“坚持以土为本、以加大农业为基础的方针，大力发展高效农业，有条件的地方应积极发展二三产业，实行多渠道、多产业、多形式妥善安置”。因此，以旅游开发推进移民工作的思想观念虽然在近期被提及与重视，但即使是旅游发展前景好的水库库区，其水库移民安置规划也不同程度地缺乏旅游发展理念的融入，且对参与旅游业的配套优惠政策等后期扶持政策尚未有具体、明晰的政策。

2.开发水平参差不齐，不能有力支持移民工作发展

很长一段时间内，基于“水库建设主要为满足水利、水电、防洪等多元功能要求，即使旅游资源丰富、极具特色，旅游业也只能作为库区伴生产业”的认知，库区旅游业很少成为重点产业予以培养。近年随着旅游业和休闲产业的迅猛发展，库区旅游开发逐渐进入一个新的发展阶段，但大多数库区的旅游业却受制于市场区位、交通条件、管理机制、资源品位等因素，长期在简单初级的道路上徘徊，只有如三峡水库、广东万绿湖、浙江千岛湖等部分库区的旅游业逐渐成规模、成品牌发展。2007年公布的国家5A级风景区中，水利水库类的只有三峡大坝旅游区。库区薄弱的旅游产业基础，给数量巨大的移民参与旅游并分享旅游收益的空间和机会带来了一定的制约，不能完全发挥其效能。

3.库区移民参与旅游开发能力受限

在目前库区的旅游开发中，由于移民受到传统观念、投资风险特别是文化素质与职业技能的影响，致使其参与库区旅游开发的意愿不强，参与的层次较为肤浅，品种单一，成长空间有限。目前移民在库区旅游开发的参与主要集中于餐饮（农家乐）、旅游购物、旅游商品加工、旅游交通等方面及要求简单的用工领域，参与层次低、范围窄，多处于个体、自发阶段，缺乏秩序和引导，收益面与获利能力偏低。移民在旅游开发中“对接能力”的瓶颈，往往导致移民在旅游开发中的边缘化。

四、库区旅游开发推动移民安置工作的对策

要实现库区旅游和移民安置的双赢，应秉承科学发展观，创新工作思路，系统地根据库区旅游区位、旅游资源潜力、旅游市场等特点，加强库区旅游开发与移民的旅游资源利用、旅游资源收益分享水平，通过旅游发展来推动库区移民工作的持续开展。

1.加强移民参与库区旅游开发的观念引导和示范推广

在水库建设和移民安置中，管理部门应深刻领会与实践 “开发性移民安置”的理念，因地制宜，鼓励移民参与旅游业，获得造血式的发展能力。通过充分利用水库工程的建设给库区带来的新机遇，增强旅游经济观念，更新移民发展扶持方式。探索在移民规划之初就强化旅游部门与企业的参与，将移民参与旅游开发的扶持经费纳入移民成本和水库项目的可行性论证，保证旅游参与贯穿于水库建设与移民安置工作的始终；选择旅游产业基础发育厚实、旅游发展后劲充足的水库库区，有较充裕的移民发展扶持资金和文化教育水平的移民村寨和集镇，结合水库建设搬迁和后续安置进行移民参与库区旅游开发的试点，统筹水库移民安置、库区旅游开发、特色产业发展和移民新区建设。结合实践，修改水利风景区评价标准，在“文化景观”中增加移民文化的评价，并在“管理评价”中增加移民参与库区旅游开发的量化评价指标，以更好地为库区旅游开发带动移民安置工作开展提供指导。

2.强化库区旅游开发和对移民安置的支撑

应根据各水库地区的资源禀赋和旅游客源市场状况，因地制宜地发展旅游业。以库区山水峡谷、村寨田园为依托，结合库区移民规划、旅游规划、交通建设、航运规划、码头建设，大力发展水上观光、峡谷观光、生态渔业、乡村旅游、民族旅游和水上体育休闲旅游。与其他类型的旅游产品开发相比，库区旅游开发要更加重视生态环境保护、移民田园资源和人文资源的开发以及移民政策的利用。通过以库区旅游龙头企业为带动，做好库区移民安置中的旅游支柱产业培育发展的前期准备、中期控制与后期扶持，确定旅游产业发展方向和移民参与旅游业的重点，引导移民力量产业培育，使尽可能多的移民在旅游开发中获益。

3.完善库区旅游开发推动移民安置的配套措施

管理部门应充分估量水库对国家和区域的经济效益和社会效益，让移民分享水库工程建设带来的工程效益和社会效益，充分利用国家对移民地区的各项优惠政策，建议在试点的基础上请相关部门制定具体可行、便于量化的库区旅游业发展扶持条款，完善各项政策与措施的配套。对移民参与的旨在提高库区旅游产业竞争力的培育项目，可以按照市场规律，实行较为优惠的有偿扶持政策，如伴随国家对水库建设项目与移民项目监管力度的加大，在水库移民后评价中逐步规范移民参与旅游的评价标准；水库移民补偿设计中要实现工程受益者和受损者之间收益和成本的合理分配；应该逐步引入市场谈判机制，探索以旅游开发区域地表资源、社会资源和移民文化资源投入作为股份联合的方式参与旅游项目分红，创新移民补偿的长效机制。加强旅游交通、供水、供电等基础设施的配套，鼓励移民在迁建过程中实现旅游生产要素的重新组合，并在政策、资金、技术等方面予以大力支持，根据地方旅游资源的时空分布、水库旅游产业结构特点进行规划和资源的合理配置；将移民参与旅游业的项目作为重点项目进行扶持和储备，科学利用对口帮扶政策，并结合移民扶持金、库区开发基金、库区维护基金、后期扶持基金等支持移民参与库区旅游开发，并给予优惠用电、技术援助、低息贷款，在水库养殖、消落带土地利用等方面予以优先开发使用等优惠政策。

4.提高水库移民参与旅游业的热情、能力和受益程度

随着移民参与旅游业的意愿增强，应关注移民的意愿表达、参与能力的培养，在旅游开发中广泛征求、听取移民的意见，缓解移民群体在组织资源、资金、能力、权利、信息等参与旅游业方面的基础约束。政府和水库经营管理者可以通过多种方式为当地移民提供资金和技术能力培训，延长水库地区的产业链条，通过开发新的旅游项目、服务来提升旅游者消费强度，合理利用移民补偿资金，通过移民政策培训、旅游工作技能培训和素质提升培训等教育手段，提高移民的科学文化素质、旅游产业观念、市场竞争观念和管理素养，提高水库移民的旅游参与和竞争力。以多种资源形式替代资金入股，保证移民的优先就业权，探索包括政府、移民与水库旅游开发经营者之间的协作程序、愿景表达等，以实现移民与其他利益相关者在旅游开发中的“共同治理”，倡导旅游开发企业实现经营本土化、产业链本地化、经营者共生化和决策民主化；建立多元化的库区生态补偿机制，鼓励引导移民直接从事旅游业开发与管理。

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