北运河流域管理体制机制的发展方向

孙 迪

（北京市北运河管理处，101100，北京）

一、北运河流域概况

北运河是京杭运河的起始端，发源于北京市境内燕山南麓，经河北省香河县、天津市武清区于天津市入海河，全长238 km。北京境内主河道长89.4 km，流域面积为 4 293 km2，占全市土地总面积的26%，涉及东城、西城、昌平、海淀、朝阳、顺义、通州、石景山、丰台、大兴、门头沟、延庆和怀柔等区县，是北京市人口最集中、产业最聚集、城市化水平最高的流域。

北京市水务局于2009年编制完成《北运河流域水系综合治理规划》，通过建立“水资源保护体系、水资源配置体系、防洪减灾体系”三大体系，将全流域划分为226个治污单元，从工业、农业、垃圾等各个领域入手，对北运河流域进行综合全面的治理。

二、流域管理与区域管理相结合的管理体制

流域管理是当前世界各国治理水问题的普遍趋势，也是解决北京市日益凸显的水资源紧缺问题的重要途径。2002年10月1日我国正式颁布实施的新水法第十二条明确规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。对于流域管理机构与地方水行政主管部门的职权划分，新水法规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。明确了流域管理机构与地方水行政主管部门之间的关系，两者既不排斥也不相互取代，而是相结合的，根据各自权限行使水资源管理和监督职能。

三、北运河流域管理机制探讨

在 “流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”下，建立健全流域综合管理机制应遵循流域统筹规划、流域综合治理、流域统一协调的原则。强化流域机构对流域水事活动的统一协调，加强流域管理机构在流域规划编制和实施、防洪调度、水资源配置、节约用水、水环境保护等方面的监管职能。通过“统筹规划、标准划一、主动参与、部门协商”的方式进行决策。

1.注重立法，科学制定流域规划

通过立法，确立流域管理的地位、目标、管理体制和运行机制，形成规范化的流域管理的法律法规体系，做到有法可依、依法管理。

编制流域治理规划，通过研究流域的现状，分析流域内山、水、田、林等自然环境的特点，统筹考虑生态环境和经济社会发展与水资源的关系，制定适合流域发展及水资源开发利用和保护的基本目标，提出流域治理的主要任务和实施步骤，涉及流域水事管理的准则、要求、政策和指令框架。

目前，《北运河流域水系综合治理规划》已编制完成，在《北京城市总体规划（2004—2020 年）》、各新城规划、北京市环保局所作的《北京市北运河流域污染状况调研报告》基础上，规划建立水资源保护体系，削减入河污染物，实现水源安全、水环境安全；建立水资源利用体系，提高水资源利用效率，实现供水安全；建立防洪减灾体系，修复生态河道，改造病险闸坝，实现防汛安全；完善水系综合治理保障机制，实现流域水系综合治理目标，为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供水资源和水环境保障。

2.制定统一的排放和监测标准，强化联动机制

从多年的治理经验来看，如果一条河流下游的区县非常注重水环境，对水体的排污、监测标准制定得很高，但上游区县却不加限制地排污，或者标准很低，那下游区县付出再多努力也是徒劳无益的。

因此，必须划定严格统一的限制纳污和监测标准，建立排污、监测考核机制，按行政区域划分，逐级建立流域水质监测断面，施行实时监测；按监测断面逐级落实责任，市、区、镇逐级签订责任书，把监测断面水质达标率纳入区县政府的考核范围。

加强联动机制，调动流域内水务、环保、市政、农业、园林等多个部门及各区县政府，统筹协调多方资源，形成合力。以定期召开北运河流域水系综合治理工作联席会议的形式，协调解决综合治理工作中遇到的问题，做到部门随时沟通，信息有效传递，问题及时解决。确保将规划任务分阶段、分年度、有计划、有步骤地组织实施，逐级落实。

3.拓宽宣传模式，形成有效的公众参与机制

北运河流域综合治理事关沿河居民的切身利益，需要全流域乃至全社会民众的关注和参与。拓宽“北运河流域综合治理”宣传模式，完善公众参与机制，形成全方位的宣传态势，将为北运河流域综合治理工作的顺利推进营造良好的环境氛围。

不断完善宣传机制，改变工作重心，走出办公室，深入一线。充分尊重群众的知情权和参与权，通过政务公开、信息互动、成果共享，充分调动全社会参与的积极性。例如，在主要交通干线、道路两侧、大型活动场所设置“北运河流域综合治理”公益广告牌，印发有关北运河综合治理工作的宣传材料，通过发放宣传画册、宣传单、明信片、环保袋等实物载体，号召全社会参与到北运河流域综合治理活动中，开通电子邮箱，设立网上服务平台，定期举办摄影展和有奖征文等活动，鼓励大家为北运河流域综合治理工作建言献策。

实施北运河流域综合治理“手拉手工程”，积极开展联谊活动。与学校、家庭、社会多方联手，通过孩子带动家长，家长带动家庭，家庭带动社会，促进全社会更广泛地参与到综合治理当中，进一步增强公众对水资源保护的责任感和使命感，树立起良好的道德观和价值观。

4.建立政府统一管理和市场化经营的投资机制

在明确污水处理和再生水利用具有公益性的基础上，建立政府统一管理和市场化经营的投资机制，打破行业垄断和区域界限，调动社会参与积极性，加强协调管理，引入市场竞争，引导社会资金注入流域综合治理项目中，加大社会团体对公益性事业的投资力度。整合企业效益、社会效益和环境效益，鼓励社会单位参与北运河流域水系综合治理，强化市场化经营理念，推动多元化投资。

5.强化流域管理机构职能，建立问责机制

从流域管理层面看，问责机制尚未被广泛应用。针对现行的“流域管理与区域管理相结合”的管理体制，应进一步强化流域管理机构对流域水事活动的统一协调，加强流域管理机构在水资源保护、水资源配置、防洪减灾、水环境保护等方面的监管职能。在北运河全流域建立问责体系，以北运河流域管理机构为问责主体，在流域内建立统一的问责指标，具体包括：水质断面考核指标（氨氮、总磷、COD、BOD、悬浮物等），水污染物总量控制指标，工业污染物排放指标，农业面源污染指标，规模化畜禽养殖场规模、数量、排放指标，农村生活垃圾收集率，城镇生活污水处理率等。对未按指标规定排放或未达到指标规定合格率的，按“提示、警告、处罚”三类级别下发告知书，责令主管部门限期整改。

6.巩固综合治理成果，完善长效机制

建立长效机制，深化治理和监管制度。逐步完善包括治理、监督、考核在内的一整套工作机制，将水质断面考核制度、目标责任制度、部门分工负责制度、年度任务分解制度、项目滚动实施制度、部门联席会议制度等各项制度规范化、常态化，以保障治理工作的顺利开展。同时，强化政府监督、社会监督、舆论监督等各种有效形式，落实监督工作的目标责任，建立健全考核激励和责任追究机制，表彰先进，鞭策落后，互相促进，共同提高，推动全流域全面协调可持续发展。

[1]胡振鹏.流域综合管理理论与实践[M].北京：科学出版社，2010.

[2]北京市水务局.北运河流域水系综合治理规划[R].2009.