水利工程代建制发展的影响因素及对策研究

陈里晋,李秀莲

(宁波酬勤水利项目管理有限公司,浙江 宁波 315100)

1 水利工程推行代建制的必要性

20世纪80年代中期以前,投资方与建设方合二为一是我国项目管理模式的主要形式,然而在该种管理模式下,管理机构临时拼凑,缺少专业管理能力和经验,效率较低,造成人员臃肿、拖延工期等问题;20世纪80年代中期至20世纪末,我国采取了工程建设管理三制,即项目法人制、项目监理制和项目招投标制。该模式虽然规避了管理机构重复建设的弊端,但项目法人往往不具备与项目规模相适应的水利专业队伍和组织管理能力,而且原本应以 “公正、独立、科学” 的原则针对项目的质量、进度、投资进行监督管理的监理,由于利益驱使,难以做到真正的公平公正,致使管理工作效率难以有效提高。直到2004年7月16日,《国务院关于投资体制改革的决定》正式批准,该决定要求非经营政府投资项目加快推行代建制。项目代建制是指政府通过招标的方式,选择社会专业化的项目管理单位(以下简称“代建单位”)负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的公益性项目建设管理方式。项目代建制最早起源于美国的建设经理制 (CM制),它将投资、建设、运营、监管分开,不仅有效地保证工程质量,提高政府投资效益,抑制超投资、超规模、超标准的“三超”痼疾,预防建筑工程中的腐败发生,而且对利用社会化专业机构管理水平,从源头上解决政府投资管理过程中的约束软化、项目建设单位专业管理经验不足、超投资风险防范制约机制缺失等问题[1]。代建制已应用到北京奥运项目、大规模城市改造、基础设施建设等国家大型项目中,并取得了明显的效益。“十二五”期间是国家更加重视水利工程建设的5 a,若项目代建制在我国水利工程项目中得以全面实施与完善,必将有效推动我国水利事业健康发展。

2 水利工程代建制发展现状

随着代建制在我国的进一步推广,尤其是近年来随着我国投资体制改革的不断深入,政府投资项目通过代建方式逐步将 “投资、建设、管理、使用”多位一体的项目管理模式转化为职能分离的模式,并实现专业化建设管理。截至2010年12月,我国约有47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市先后试行了代建制,并取得了较好的经济效益和社会效益。各代建试点地区结合本地情况开发了符合自己特点的代建制模式,基本形成了北京模式、上海模式和福建模式,积累了成功经验。

水利工程作为政府投资的公益性投资项目正积极探索代建制管理的潜能及优势。《南水北调工程代建项目管理办法 (试行)》规定在南水北调主体工程建设中,南水北调工程项目法人通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力、具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织(即项目管理单位),承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。随着代建制在我国水利工程中的推广实施,招标制度也进一步得到完善。安徽省涡河近期治理大寺闸枢纽加固、扩建工程项目管理是我国水利行业第一个采用招标方式确定建设管理代建单位的项目,该项目由江河水利水电咨询中心组建安徽大寺闸建设管理项目部,负责工程项目建设实施全面管理。项目建设管理费仅116万元,相当于批复建设管理费的75%,为国家和业主节约了大量建设经费,并且大寺枢纽加固扩建工程被水利部授予 “2006年度水利系统文明建设工地”称号[2]。在试点和借鉴其他相关行业经验以及深入调研的基础上,于2010年6月出台 《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》,在全省水利建设中大力推行代建制。上海、江浙一带的水利工程建设已开始实施项目代建制。

3 水利工程建设现行代建制存在的主要问题

代建制作为一个新兴管理模式,避免了“投资、建设、管理、使用”多位一体的项目管理模式的诸多弊端,在水利工程项目中得到了较好的应用。但是由于各种因素的影响,致使工程实施过程中的代建效果与预期目标存在一定的差距,同时一些问题也逐渐显现出来。

3.1 代建制的定位不明

代建制在我国仍处在推行阶段,现有的管理模式实质上还是停留在 “投资、建设、管理、使用”四位一体的形式上[3]。因此,不少项目都是到了建设实施阶段代建单位才介入,没有明确划分代建单位、使用单位与投资单位的职责、权利和义务,致使项目代建单位的优势不能充分发挥出来,影响项目的总体控制效果。由于出于自身利益考虑,委托单位授权不充分,并在项目实施过程中进行干预,影响代建单位对项目的管理;使用单位也存在随意修改设计、虚增投资额和工程量等现象,致使代建单位在预算编制、财务管理、投资控制等方面缺乏自主权,极大地影响了代建单位的积极性和主动性。

3.2 风险转移,责任推诿

代建企业在项目建设阶段是否具有法人地位,一直以来都是人们争论的焦点。《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》明确规定代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。然而目前代建单位多为一些咨询单位、监理单位、设计单位,这些单位的资产有限,注册资金较少,一旦代建工程由于代建单位的疏漏而发生重大质量或安全事故,很难承担责任赔偿。过低的代建费用致使代建企业不愿意承担过多的代建责任。委托单位也因代建单位不能完全承担风险而对代建单位持有疑虑。《国务院关于投资体制改革的决定》也没有明确项目实施建设的法人实体究竟由代建企业或是其他单位承担。因此,代建制中委托方与代建方责任认定不确定导致在工程建设过程中,扯皮、纠纷、责任推诿等情况时有发生。

3.3 代建市场尚未健全,未形成有效的竞争机制

水利工程项目代建制的实施仍处在初级阶段,代建市场尚未建立。我国现行代建单位基本可以分为脱离于政府建设主管部门的事业单位、国有大型建筑施工企业、事业单位和国有大型建筑施工企业的联营体、民营资本组建的建设施工企业[4]。我国现行的代建项目基本是政府主导建设,而事业单位依托与政府原有的隶属关系,独自拥有代建市场,使代建市场竞争不充分,其他建设管理企业难以介入。这种裙带关系所形成的行业保护主义、地方保护主义,极大地阻碍了代建制企业的市场竞争,降低了代建制在建筑市场科学管理、投资控制、减少腐败方面应发挥的作用。

3.4 代建单位参差不齐,人员结构不合理

我国水利工程投资巨大、专业面广、技术性强、风险性高,代建单位的代建能力和从业人员的专业素质决定代建工程的成败。水利工程代建单位应具备专业化管理人员与技术人员,精通管理、商务、法律、设计、施工等专业知识和技能;丰富的经验和良好的信誉以及一定的资产和融资能力。然而我国目前中标的项目代建单位大多是一些设计单位、监理单位、咨询单位,有的甚至根本没有从事过建设管理工作,管理机构临时组建,建设管理人员也多为聘用。代建行业目前尚未明确提出资质的概念,无法对代建单位的实力从工程代建角度进行客观评判,致使代建制企业良莠不齐,人员组织结构不合理,培训经费缺乏,从业人员知识面偏窄,综合协调管理能力较弱,缺少熟悉国际惯例和从事国际工程咨询的人才。

3.5 代建费用标准偏低,奖惩考核体制不完善

目前我国水利工程代建费只能从建设管理费中列支,而概算中建设管理费本身就偏低[1]。此外,我国代建市场管理体制尚未健全,部分项目存在无序竞争,过分压低价格,造成代建费一降再降。为保证建设资金的安全,代建单位需要一定的资金履约担保,进一步增加了代建单位的资金负担。《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法 (试行)》中明确规定:项目代建合同生效前,代建单位须按工程估算总投资的5%～10%向责任单位提供银行出具的履约保函。代建单位由于成本原因,不能选派更为适宜的人员,也无法承担更多的项目责任,给代建工作造成不利影响,甚至形成恶性循环,制约代建制的发展。

4 水利工程代建制发展对策

4.1 完善代建相关法律法规,明确代建各方责任

目前,我国有关代建制法律法规的制定尚处于起步阶段,并没有赋予代建单位明确的主体地位,各代建合同由于认识不一致,责、权、利的约定也各不相同,致使工程建设过程中出现责任推诿现象。因此,需进一步完善与代建制相关的法律法规,通过法律法规明确代建的概念、定位、适用范围、管理办法,明确代建项目各方的权利、职责和义务;完善代建招标制度,制定代建招标投标的程序、方法、标准等。水利管理部门也要完善代建单位资格认定备案制度、代建单位招标评标办法等配套制度,在代建制实施时做到“有法可依,有法必依”。

4.2 制订合理的代建费用标准和奖惩机制

过低的代建费用不仅容易挫伤代建单位的工作积极性,减少代建单位对高素质人员的培训投入,也不利于提高代建单位的管理水平。因此,收取合理的代建费用是代建单位实施代建项目的必要条件之一。通过制订合理的代建费用标准,能有效避免代建行业的恶性竞争,有利于代建市场有序健康发展。为了提高代建单位的积极性,有必要在代建合同中明确对代建人的奖惩机制。若代建单位按时、按质、安全地完成代建项目,经国家投资和财政主管部门批准,在节余的投资中给予代建单位一定比例的奖励;如果决算投资超过批准概算投资,超过部分由代建单位从银行履约保函中抵扣;对因代建单位的原因,造成工期拖延、工程质量或安全事故等问题,予以罚款,罚款金额在代建合同中明确,但不应高于其注册资金数额[5]。

4.3 大力培育专业项目代建单位,健全代建市场

通过制订规章制度规范代建市场准入制度和招标制度,明确代建项目管理公司应具备代建能力,并根据代建单位的人力资源、资信、财务、业务范围等状况,划分资质等级。鼓励具有代建资质的企业和中介咨询机构通过兼并、联合、重组等途径组建适合工程项目全过程整体化、系统化和管理社会化、专业化的代建项目管理公司。建立培训机构,解决培训经费,培养一批掌握国家经济政策法规、专业素质强、作风过硬的代建队伍。强制推行招标制度,理顺代建市场,形成充分竞争的氛围。

4.4 规范代建招标程序

通过公开投标选择具有专业素质的项目代建单位是实施代建制的关键[6]。由于代建市场尚未建立,市场竞争不充分,有些代建项目并不是严格按照招投标方式产生,甚至个别没有代建资质的企事业单位也参与投标,成为项目代建单位。这些都不利于代建制市场的发展,对项目的代建效果和工程质量均带来负面影响。因此,在代建项目招投标过程中严格按照招投标程序进行,通过合同方式,确定投资人、代建人和使用人的权利与义务。

4.5 完善代建监管制度

代建制能有效地避免原项目管理模式的诸多弊端,但若代建制在实施过程中脱离有效的监管,仍然有可能成为滋生腐败的温床。因此,在代建项目招投标过程中,政府应从招投标环节退出,减少行政干预,严格按照市场化机制运作,公开招标。同时,应对代建单位实施有效监督,建立完善可行的审核制度,避免代建人违规违法行为。对于代建单位也需加强服务意识和责任感,加强行业自律,更好地求生存、谋发展。

5 结 语

我国水利工程建设项目投资巨大、工期较长、技术复杂、涉及的部门多,在水利工程建设中引入代建制,能有效保证工程质量,提高政府投资效益,控制建设规模,预防建筑工程中的腐败发生。虽然目前代建制实施过程中存在法律法规不健全、法人地位不明确、市场化运作程度低、代建费用偏低等问题。但通过推进代建制相关法律法规的研究、培育专业代建单位及健全代建市场等工作,必将促进代建制日趋完善及在全国范围内推广。

[1]赵金河,刘树庶.湖北省水利工程项目实施代建制的实践与思考 [J].工程建设与管理,2011(2):44-46.

[2]陈光临,房新勤.“代建制”与现行基建管理体制关系初探[J].水利工程建设,2005(10):29-30.

[3]王国强,陈仁琛,高宇.水利工程“代建制”刍议 [J].理论研究,2007(1):44-46.

[4]游建京,韩英.影响项目代建制发展的相关因素及分析[J].中国工程咨询,2010(1):55-56.

[5]钟鸣辉.水利工程代建单位招标问题初探 [J].广东水利电力职业技术学院学报,2006(8):39-41.

[6]姜然然.“代建制”在我国的发展状况作用及问题 [J].建筑市场与招标投标,2010(1):14-16.