广州城市园林绿化的民营化探析

姜小翠

（广州大学公共管理学院，广东 广州 510006）

城市园林绿化对城市建设、社会经济发展、城市居民生活质量的提高及其重要。加大政府对城市园林绿化的投入与多元化管理，推动城市园林绿化管理朝着规范化、法治化、科学化发展，是实现城市园林可持续发展的重要举措，是保持经济快速发展、人民生活质量不断提高、城市竞争力不断增强的关键。

1 广州城市园林绿化实行民营化的必要性

城市园林绿化是城市市政公用事业的一项内容，是重要的城市基础设施建设。对广州城市园林绿化实行民营化经营的必要性主要有两点：

1.1 传统的经营模式已不能满足城市园林绿化的发展需求

传统的城市园林绿化等城市公用事业基本都是由政府直接投资，垄断经营，由城市公共财政支付其建设资金，长期采用低价格高财政补贴的机制，导致政府财政压力大、企业缺乏自主权和积极性、生产效率低、服务质量差等诸多问题。虽然近几年广州为了争创文明城市、创建国家园林城市，政府对城市园林绿化的投资力度不断加大，建设了很多园林绿化工程、开展了各街道的园林绿化活动等，但仍然难以满足园林绿化发展资金的需要，养护管理资金不足，园林绿化投资建设的资金缺口也很大。城市园林绿化民营化可以有效地减轻政府的财政压力，从根本上减少城市政府的补贴，为城市基础设施的现代化建设和社会资金提供了新的投资渠道，进而促进城市经济的增长。

1.2 民营化经营已是城市园林绿化发展的必然选择

民营化有利于充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快政府职能转变，提高城市公用设施的运营效率和服务水平。随着社会的发展，城市园林建设投资主体的单一已经阻碍了城市绿化产业的进一步发展，需要采取多元化的投资新机制。长期以来，我国政企不分的情况导致政府既是各项政策的制定者和监督者，也是具体业务的执行者。广州城市园林绿化的建设与管理一般都是由政府决策、生产、管理、服务、监督。企业承担具体项目的建设，没有实质性的经营决策权，导致企业服务意识和成本经营意识差。民营化经营是打破这种行政垄断的一种很好的选择。实行城市园林绿化的民营化经营，进行市场化改革，引入竞争机制，运用市场机制改善城市园林绿化服务供给能力、效益和质量。实现城市园林绿化投资多元化、经营市场化已经势在必行。广州市政府应放宽民营企业和外资企业进入城市园林绿化管理产业的市场准入标准，拓宽融资渠道，实现投资主体的多元化。

2 广州城市园林绿化实行民营化的可行性分析

公用事业民营化的实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排以及它们之间功能的互补，在公共物品和服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序[1]。城市园林绿化产业是一个以生态环境开发、建设、利用和保护为主的可持续发展且具有产生巨大经济效益的潜力的产业，有实行民营化经营的可能。园林绿化民营化不仅有助于降低政府成本，而且能改善公共服务的质量和水平。广州注重城市绿化的建设，拥有实行民营化经营城市园林绿化的土壤。

2.1 制度与政策的支持

为了加快实行城市园林绿化民营化的步伐，首先要加强城市园林绿化的法制建设和政策支持，以政策和法律的制定和实施来保障园林绿化产业的规范化、市场化。目前关于绿化产业的法律规定有《城市绿化条例》、《城市规划法》、《城市园林绿化条例》、《广州市城市绿化管理条例》、《广州市公园管理条例》等。2002年，广州市委、市政府颁布实施《关于促进个体、私营经济上新水平的若干意见》，在开放投资领域支持引导做强做大和改进服务环境上采取40条有效措施，全面促进广州个体私营经济发展。2003年，发布《中共广东省委、广东省人民政府关于加快民营经济发展的决定》，强调放宽投资领域，力促民营经济大发展，“民营企业收购和兼并国有、集体企业，或国有、集体企业转制为民营企业，享受国有和集体企业改革的优惠政策”。2007年，广州市政府发布《广州市进一步加快民营经济发展工作方案》，强调民营经济的重要性，支持和鼓励民营企业参与国有公用事业及国企改革的重点领域。2010年，发布《中共广州市委、广州市人民政府关于加快发展民营经济的实施意见》，强调“鼓励和引导民间投资进入交通运输等经营性基础产业和基础设施领域，供水、污水和垃圾处理、园林绿化等市政公用事业领域，医疗、教育、体育、文化、社会福利事业等公共服务领域”。

2.2 绿化行业的潜力

城市园林产业作为一个新兴的可持续发展行业，在追求自然、低碳、环保、节约的社会背景下，具有强大的潜在经济效益。随着政府鼓励、引导外资和民间投资参与城市公用事业建设的一系列政策出台，传统的行政垄断行业逐步降低准入门槛，再加上园林绿化产业等城市公用事业需求相对稳定，具有回报稳定、良好流动性等特点，越来越多的民营者、企业家愿意涉足该领域。这就决定了它具有进入竞争所需要的土壤条件，具有民营化的可能。

根据城市园林绿化行业特点，为了满足市场需要，在实际操作中，政府仍然是园林绿化的规划、决策和监督者，同时逐步把园林绿化建设的投资和经营部分交给市场来完成，投资经营主体可以是国有企业、集体企业、中外合资企业，也可以是民营企业等非国有企业。政府逐步开放非国有经济进入城市园林绿化行业的限制，吸引各种经济成份投资经营城市园林绿化事业。城市园林绿化投资主体的多元格局，可以促进他们相互之间竞争、提高效率，开辟政府融资的新渠道，继而可以解决当前城市园林绿化产业普遍存在的资金不足的问题。

2.3 民营经济实力的增强

经过改革开放30年来的积累，我国民间资本迅速成长，民营经济快速发展。随着各级政府对发展民营经济的日益重视，民间资本步入公用事业的门槛降低，这些都为私人部门进入公用事业领域提供了十分有利的契机[2]。同时，民营经济的发展提供大量的就业机会，缓解目前的就业压力。以东莞市为例，2010年东莞市注册资本在1亿元以上的民营企业有82家，民营企业集团90家，注册资本110亿元，全市民营企业主营业务收入超亿元的有425家，其中超10亿元的14家，超50亿元的1家。其中，民营企业纳税过亿的有6家，5000万至1亿元的有12家。全市省级民营科技企业累计达562家，市级民营科技企业2003家。全市20个中国驰名商标中，民营企业占总数的75%；18个中国名牌产品中，民营企业占总数的78%；全市306个省著名商标和省名牌产品中，6成以上为民营企业所拥有。此外，有7家企业进入了全省百强民营企业行列[3]。民营经济实力的增强为城市园林绿化民营化的发展积蓄了力量。

2.4 实现民营化效率的提高

城市园林绿化实行民营化经营模式，可以促使政府与民营企业取长补短，相互协作，共同发展，提高效率和行业服务质量。在民营化背景下，由政府负责对城市园林绿化的规划、决策和监督，相应产生的决策或管制风险由政府承担。至于项目的投资和经营由企业主体负责，带来的融资风险、经营风险、建设风险等都由投资者和经营者承担。两者角色分工不同，风险各自承担，政府减轻了财政补贴的负担，可以从更高角度、投入更多的精力在城市园林绿化事业的规模与质量上，为居民提供更加优质的绿化服务，促进社会的和谐全面发展[4]。结合国营企业的政策稳定和外资企业与民营企业的先进技术和管理制度、理念等，可以提高园林绿化行业的服务质量，带来更大的经济效益与社会效益。

总之，城市园林绿化民营化的目的是鼓励竞争，打破垄断，提高效率，降低成本，同时引进资金，推动城市园林建设，有利于保护和改善城市环境，提高城市居民的生活质量。

3 广州城市园林绿化实行民营化的模式探析

广州城市园林绿化实行民营化的操作方式可以参考当前民营化的几种主要模式进行。

3.1 BOT模式（建设—运营—移交）

这种模式是指由政府与民营投资者就某个通常由政府支配、拥有或控制的大型基础设施建设项目签定合同，政府特许民营部门负责设施的融资、建造、运营和维护，在特许期满后，项目无偿转让给政府，政府以承诺的服务价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报，等同于民营部门对公共部门的融资租赁，价格风险由公共部门承担[5]。目前采用该种模式成功的案例有国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20多年；以BOT方式融资建设的以焚烧垃圾发电的南海环保发电厂；四川瑞云集团的邛崃市新城区等。广州城市园林绿化也可以参照该模式，如公园植被更换项目，由市政府或区政府以项目形式发包给企业，在一定时期内出让建设权与经营权给该企业，等项目全部完成后，重新由政府管理和经营。

3.2 TOT模式（转让—运营—转让）

这种模式是指政府投资建设的公共基础设施，在一定时期内有偿转让于非国有投资主体经营，政府回收的资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权，是通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的一种融资方式[6]。如2002年，天津开发区向泰达股份转让整个开发区272万m2的绿地草坪和园林绿化中心，合作期限为50年。根据协议，泰达股份出资5.85亿元收购这项公用事业资产，开发区政府每年给予泰达公司7.5%的投资回报，也就是每年向上市公司返还4388万资金，这对泰达公司来说无疑是50年的稳定收入。合同期满后，政府回收所有绿地和草坪及其相关土地使用权[7]。这是城市园林经营民营化的一个成功尝试。因为之前开发区一直花费巨资来维持开发区的绿色景观，而泰达股份的资金使政府多年的投资一次性变现，使其可以投资其他市政基础建设。同时，绿地的养管由企业运作比政府更有效率，成本更低，质量更高。

3.3 纯民营模式

这种模式是指由民营资本独家投资建设，投资主体招标、项目法人招标的模式。即通过公开招标，由中标人对公共基础设施进行运营，并从中获取报酬。广州城市园林目前很多项目都采用该方式。2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司，与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。根据该协议，香港亚太环保有限公司到2004年将投资约2.8亿元，在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000 t的垃圾处理厂。从而正式拉开了外资进军中国垃圾产业的序幕。广州民营企业可以通过租赁绿化建设用地，获得一定期限的绿地经营权，也可以将产品出售来提高效益等。2004年，上海市绿化局下属的4座公园的作业层全部由国有转为民营，彻底实现管养分开，除管理岗位外，养护、商业经营、清洁、治安、售票等全部转变为民营。政府采取市场招标方式，将公园养护等作业以项目形式发包给企业，实行企业化承包、专业化管理，逐步把城市园林绿化的管理养护推向市场[8]。

3.4 经营权与产权民营化模式

这种模式与上述模式不同之处在于它不仅对公用事业经营权市场化，而且以往政府掌握的产权也民营化。即政府选择一批投资建成的具有竞争性的城市园林绿化项目，通过招标、拍卖、租赁、承包等方式，按照合法规定的程序，公开向社会招标选择投资者和经营者，将其使用权或产权、经营权和管理权有偿转让给国内外企业，推行市场股份制，通过吸收各种经济成分，将绿化企业改制为有限责任公司或股份有限公司。如东莞市所有市政道路、公用设施及园林绿化的养护已全部实行市场化。通过招投标，以600万元发包给园林、路灯、环卫三家专业公司，不仅提高了质量，而且减轻了政府每年需支付这项绿化的800万元的花费。

广州城市园林绿化建设具体采取何种措施，则需要根据实际情况，从具体项目入手，选择适合绿化产业发展的经营模式。

城市园林绿化实现民营化发展在全国都还处于起步阶段，但具有良好的发展前景，也是大势所趋。广州城市园林绿化具有实行民营化的必要和可能，可以参考公共事业领域其他产业民营化的模式发展，对政府、居民、企业三者都是正向效益的。不过广州城市园林绿化事业既有民营化的可能，也有管制的必要。因为城市园林绿化的建设，追求的是公益性第一，而民营企业资本投资追求的是利益最大化，所以这中间的矛盾还是需要政府出面加以调节和管制。在绿化产业民营化的同时，政府有责任进行监督，在私企运作与社会公益之间寻找平衡点，使广州城市园林绿化产业获得可持续和谐的发展。推进广州城市园林绿化产业民营化的运作是市场经济发展过程中的必然趋势，通过政府制定规划、市场运作达到系统的整合及利益分配的平衡，产生最大的城市绿地生态效益。

[1]马赛.城市园林绿化的民营化[J].上海城市管理职业技术学院学报,2004(1):108-112.

[2]朱文娟.我国公用事业民营化研究[D].成都:四川大学,2006.

[3]韦星,李少威,刘志庚.点评东莞民企现状民营经济发展遭遇“四难”［N］.广州日报,2010-08-12（20）.

[4]何孝星.加快推进我国经营性公用事业民营化问题研究[J].经济学动态,2003(10):29-32.

[5]张伟雄.我国公用事业民营化改革的必要性和可行性分析[J].特区经济,2006（8）:115-116.

[6]褚东惠:关于我国公用事业民营化改革制度构想[BE/OL].（2006-01-01）[2011-06-23].http://www.chinaacc.com/tougao/article/2006/1/7725305251211600215200.html.

[7]圣才学习网:投资公用事业的六大方略[BE/OL].(2009-10-20)[2011-06-23].http://zq.100xuexi.com/detail.aspx?id=249371.

[8]汪芳,吴惠良,朱震峻,等.城市园林规划理念与管理实务[M].北京:北京大学出版社,2009.