欧美第三类医疗器械的监管现状及对我国的启示

徐丽娟，陈玉文，鲁贝贝（沈阳药科大学工商管理学院，沈阳市 110016）

欧美第三类医疗器械的监管现状及对我国的启示

徐丽娟＊，陈玉文#，鲁贝贝（沈阳药科大学工商管理学院，沈阳市 110016）

目的：为我国对第三类医疗器械的合理监管提出建议。方法：通过文献调研法和归纳法，从医疗器械上市前、后两个方面总结欧美对第三类医疗器械的监管模式，并分析我国医疗器械的监管状况，对比我国与欧美的监管差异，从而得出我国第三类医疗器械监管模式。结果与结论：我国应从明确的界定品种、加强监督的技术手段以及积极建立上市后监管体系三个方面加强对第三类医疗器械的监管。

第三类医疗器械；欧美；监管

我国国家食品药品监督管理局（SFDA）局务会审议通过的《医疗器械分类规则》[1]规定，医疗器械的分类是综合考虑医疗器械的结构特征、医疗器械使用形式和医疗器械使用状况而得出的。第三类医疗器械是指植入人体，用于支持、维持生命，对人体具有潜在危险，对其安全性、有效性必须严格控制的医疗器械。第三类医疗器械的危险性和重要性由此可见一斑。

1 欧美对第三类医疗器械监管的状况

1.1 美国对第三类医疗器械的监管

美国对第三类医疗器械的定义为支持或维持人体生命的及预防损害人类健康的或阻止疾病的，存在潜在、不合理风险的，但是仅靠一般或特殊控制不足以保证其安全性和有效性的医疗器械，例如人工心脏、心脏起搏器和人工血管等[2]。

1.1.1 上市前的监管 美国对医疗器械的监管是按照药品的监管模式来执行的，对第三类医疗器械生产企业在产品进入市场之前必须向FDA提交微生物、免疫、毒性、储存期限、生物相容性等的动物、人体临床试验报告，以及产品符合要求和临床应用安全的报告；另外，还要提交预期医疗作用效果的证明文件；其次，产品必须通过“上市前批准”（PMA）程序，在申请上市时要提交PMA申请书及相关资料[2]。

1.1.2 上市后监管 1990年，《食品、药品和化妆品法》的修订法《安全医疗器械法》（SMDA）对医疗器械的上市后监管进行了修订，增加医疗器械上市后的规范，包括质量体系检查、上市后监督研究、器械跟踪随访和医疗器械报告。第一，FDA主要通过对医疗器械制造商的监督来完成医疗器械的上市后监管，对于第三类医疗器械一般规定每2年检查一次质量体系，如果发现问题随时进行检查以保证质量体系的运行。第二，为搜集安全性和有效性的相关材料，FDA命令制造商对可能存在严重危害后果的第三类医疗器械进行上市后监督研究，制造商要在30天内提出研究计划，上报FDA以获得批准，FDA要在60天内决定监督执行人是否有资格和经验，以及该计划是否会收集到其他保护公共健康所需的信息或显示无法预料的不良事件的资料。第三，对于存在严重危害后果的或植入体内超过1年的第三类医疗器械，FDA有权要求其制造商进行跟踪随访，以及时发现潜在的危险[2]。

1.2 欧盟对第三类医疗器械的监管

欧盟把医疗器械被划分为Ⅰ、Ⅱa、Ⅱb、Ⅲ4个类别，从某种意义上来讲，低风险性医疗器械属于Ⅰ类，中度风险性医疗器械属于Ⅱa类和Ⅱb类，高度风险性医疗器械属于Ⅲ类。

1.2.1 上市前监管 欧盟制定了多种上市前的评估程序，由公告机构负责执行。较低风险的产品，仅需要简单确认其符合指令要求即可，甚至不需公告机构参与，而对于高风险的医疗器械，则需要公告机构进行严格且复杂的评估程序给予评估。制造商需要向公告机构递交完整的产品技术文档以及产品的代表性样品，公告机构要检查其产品是否与技术文档一致，以及是否符合基本要求，必要时还要进行检测。当认定所评估的医疗器械符合指令要求时，该医疗器械产品方可准许标识EC标志（指符合欧洲的法规要求），并开始在欧盟市场中流通和使用。

1.2.2 上市后监管 首先，对于高风险的Ⅲ类医疗器械要有生产质量保证和产品质量保证体系，即由公告机构证明这一系统能保证器械可依据经过EC型式检测的型号产品，或依据技术文件中描述的器械生产。其次，建立不良事件报告和反馈体系。各国主管部门要求医疗机构建立不良事件报告制度和植入器械随访记录。同时，各个生产企业也必须建立不良事件档案，并作为质量体系检查的一个重要内容。

2 我国对第三类医疗器械的监管状况及与欧美的差异

2.1 我国对第三类医疗器械监管的状况

2.1.1 企业准入制度 我国对风险相对较小的第一类医疗器械企业实施备案制度，而对于风险较高的第二、三类医疗器械生产实施许可证管理制度，即开办生产、经营企业需要申请《医疗器械生产/经营企业许可证》；第三类医疗器械企业合并、分立或者跨原管辖地迁移的要按规定重新办理《医疗器械生产企业许可证》；第三类医疗器械生产企业跨省设立本企业生产场地但没有形成独立生产企业的，应当向原审批部门提出申请，填写《第二类、第三类医疗器械生产企业跨省设立生产场地登记表》并提交相关材料，申请《医疗器械生产企业许可证》变更登记。原审批部门按照规定进行办理，准予变更的，原审批部门应当向生产场地所在地省、自治区、直辖市（食品）药品监督管理部门通报变更情况[3，4]。

2.1.2 注册制度 生产第三类医疗器械的企业要由食品药品监督管理部门审查批准，并发给产品生产注册证书。第一类医疗器械不用进行注册检验，而对于第三类医疗器械必须要进行注册检验[5]。

2.1.3 临床验证 第三类医疗器械新品的临床试用，要按照食品药品监督管理部门的规定，经批准验证才能试用[6]。

2.2 与欧美的差异

我国对医疗器械的监管历史短、基础差，与欧美国家相比，在具体的第三类医疗器械监管中存在较多问题。加上我国与欧美国家的政治体制、文化观念、价值体系以及经济基础的不同，也必然会在医疗器械的监管中存在很多差异。

2.2.1 分类规则 首先，欧洲医疗器械指令（MDD）将所有医疗器械分为4个管理类别；而美国和我国则将医疗器械分为3个管理类别。对于产品众多的医疗器械，欧洲4个等级的分类制度被认为更合理。另外，高风险医疗器械即第三类医疗器械所占的比例在这三大体系中都不一样。我国第三类医疗器械的比重超过20%，而美国和欧洲只有8%～10%被划分为高风险医疗器械[7]。当第三类医疗器械把更多的产品包含进来时，会加重政府的监管负担、降低效率，也会给生产者带来更大的经济负担。

2.2.2 上市前的监管 在上市前的监管过程中，我国与欧美国家在对第三类器械监管标准的应用、技术和专家的支持、对有效性的要求和产品审查的灵活性等方面存在不同。

首先，标准的应用。欧盟和美国把标准作为上市前控制的技术指标，政府密切关注标准的建立，并积极与国际标准组织保持密切联系，从而及时了解最新的标准。欧盟还在MDD中确立了标准的法定地位，标准的要求被作为关键的安全审查依据。我国也有自己的标准体系，但是由于人力、物力的不足，远不能满足现在产品发展的要求。

其次，技术和专家的支持。欧盟建立了医疗器械技术委员会，作为法规制订和实施技术力量；美国拥有力量更强大的专业技术小组，组成产品审查委员会；我国虽然成立了国家和省级技术审评中心和检测中心，但是技术力量依然很薄弱。

再者，产品有效性的证明。美国对医疗器械有效性的验证采用和药品相同的监管模式，要求必须经过临床的试验；欧盟则更注重通过文献和试验结果来证明医疗器械的有效性。我国效仿美国的经验，对第三类医疗器械都要求进行临床试验。

最后，产品审查的灵活性。欧盟在这一方面的做法就目前来看，被称作是一种管理创新，欧盟MDD提供了不同申报途径，生产者可以根据自己的情况来申报，有很大的灵活性。而我国和美国没有这样灵活的体制。

2.2.3 上市后的监管 美国在上市后的监管过程中做得很完善，主要包括生产质量管理规范、上市后监督研究、医疗器械跟踪制度以及医疗器械召回制度。欧盟也效仿美国建立了报告制度和相应的上市后监管体制。我国主要采取许可检查、日常监督检查、专项监督检查和质量监督抽查等方法，但由于经验不足，上市后的监管与其他国家比较还是有很大差距。我国正在开展医疗器械不良事件报告和再评价工作，进一步完善上市后的监管，这也说明我国对医疗器械监管工作逐步从“重事前审批”向“事前审批和事后监管并重”的转变[8]。

3 欧美第三类医疗器械的监管对我国的启示

3.1 明确界定分类目录

就我国目前的情况来看，现行分类目录对医疗器械的界定仅作原则规定，具体品种的界定相对模糊，这样一来必然会限制医疗器械的监管，从而导致出现很多问题[9]。

3.1.1 突出监管重点，明确具体的分类目录 基于第三类医疗器械的差异性，要在具体的监管过程中突出监管的重点，对不同的类别要实施不同的监管方式。虽然目前我国也对三类器械采用不同的监管方式，但在具体的操作过程中，很多器械的分类相对模糊，在实际的监管过程中必然有很多问题。建议建立专门的医疗器械分类委员会，以保证产品分类的准确，并且要制定具体详细的分类目录，根据实际情况不断进行更新。

3.1.2 严格控制第三类医疗器械的上市数量 美国主要采取法规的限定并结合产品数据库的方式来对16个医学大类中大约1700种器械进行分类。其中第一、二、三类所占比例分别为45%、47%和8%。根据产品的复杂性和风险程度对产品进行划分，能够合理的控制器械产品的风险，严格控制各类产品的上市数量，可以有效地节省政府的监管资源，确保器械产品上市后的安全有效。

3.2 加强监督的技术手段

3.2.1 加大资金的投入，建立专门的技术创新财政支持政策 我国对医疗器械的监管起步晚，在技术检测、标准化方面存在不足，这很大程度上与我国的投入资金不足有关。经费的不足必然会影响有效的执法，例如在标准化方面投入资金不足，必然带来我国标准化的滞后[10]。另外，我国应对技术创新的项目降低资金方面的门槛，制定针对医疗器械行业技术创新的专门财政支持政策。

3.2.2 建立合理而有效的医疗器械检验机构体系 强有力的技术监督是有效监管的重要保障。医疗器械行业的技术含量高，涉及的行业多元而复杂，非专业人员很难深入掌握，所以要建立合理而有效地医疗器械检验机构体系，真正保证使用安全[8]。

3.3 积极建立上市后监管体系

第三类医疗器械的风险性仅靠上市前的监管是不够的，应建立具体的上市跟踪体制及召回政策，以保证患者的健康安全。我国目前只有对“一次性使用无菌医疗器械”进行追溯管理的法规，而对第三类植入性的医疗器械却没有明确的法律法规，所以应加强风险较大的第三类医疗器械上市后的监管。

完善的医疗器械监管法规体系是对产品的整个生命周期进行管理。上市前的审查、发证只是有效管理的一部分，对于风险性较大的第三类医疗器械，如果把上市后的跟踪缺失了，一旦在使用过程中出现问题就会很难解决。我国应加强全程监管，全面启动不良事件监测和再评价工作，切实加强上市后监管，采取上市后监督研究、跟踪随访和不良事件报告等措施；尽快出台医疗器械不良事件报告制度、医疗器械的追溯和不良医疗器械召回管理办法，开展重点医疗器械的再评价，建立动态的监管概念，积极开展医疗器械不良事件监测工作[8]。

[1] 国家药品监督管理局.医疗器械分类规则[S].国家药品监督管理局令第15号，2000.

[2] 阮吉敏.中美医疗器械监管的比较与分析[J].国际医药卫生导报，2005（7）：98.

[3] 国家食品药品监督管理局.医疗器械生产监督管理办法[S].国家食品药品监督管理局令第12号，2004.

[4] 国家食品药品监督管理局.医疗器械经营企业监督管理办法[S].国家食品药品监督管理局令第15号，2004.

[5] 国家食品药品监督管理局.医疗器械注册管理办法[S].国家食品药品监督管理局令第16号，2004.

[6] 国家食品药品监督管理局.医疗器械临床试验规定[S].国家食品药品监督管理局令第5号，2004.

[7] 孙 勤，严 梁.欧美医疗器械管理经验及对中国医疗器械法规体系改革的启示[J].中国医疗器械杂志，2006，30（1）：43.

[8] 韩振宇.我国医疗器械监管中存在的问题及对策探析[D].山东大学硕士学位论文，2008：11.

[9] 苑富强，冷 鹏，汤京龙，等.国内医疗器械产品分类界定的概况与思考[J].中国医疗器械信息，2010，16（3）：44.

[10] 李 颖.我国医疗器械规范化管理的对策研究[D].黑龙江中医药大学硕士学位论文，2008：5.

Regulatory Status of ClassⅢMedical Devices in Europe and America and the Enlightenment for China

XU Li-juan，CHEN Yu-wen，LU Bei-bei（College of Business Administration，Shenyang Pharmaceutical University，Shenyang 100016，China）

OBJECTIVE：To put forward suggestions for classⅢ medical devices regulatory in China.METHODS：By literature research and inductive method，regulatory modes of classⅢ medical devices in Europe and America were summarized before and after on sale.The regulatory status of classⅢmedical devices in China was analyzed.The difference of classⅢmedical devices regulatory was compared to obtain suitable regulatory modes of classⅢ medical devices in China.RESULTS&CONCLUSION：ClassⅢ medical devices regulatory should be strengthened by defining type of medical devices，strengthening regulatory methods and establishing regulatory system after listing.

ClassⅢmedical devices；Europe and America；Regulatory

R95

C

1001-0408（2011）16-1534-03

2010-12-07

2011-01-11）