地方政府间竞争视角下的公共服务型政府建设*

张紧跟

一、问题的提出

进入新世纪以来，公共服务型政府建设逐渐成为政府、舆论以及学术界共同关注的热点话题。改革以来所形成的地方政府间竞争发展态势，不仅是公共服务型政府建设兴起的重要动因，也在相当程度上决定了公共服务型政府建设的走向。所谓地方政府间竞争，是指一个国家内部不同行政区域地方政府间为提供公共产品，吸引资本、技术等流动要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面展开的竞争。1956年，美国经济学家蒂布特(Tiebout)提出了著名的“以脚投票”理论，被认为是开创了地方政府间竞争研究的先河。其理论认为，地方政府间竞争有助于增强地方政府提供地方性公共品的积极性①C.M.Tiebout.A pure theory of total expenditures.Journal of Political Economy，1956，64:416—424.。斯蒂格利茨(Stiglitz)也认为:竞争“不仅确保了公共物品得以有效的供应，而且在公共物品的数量和种类上更符合公众的需求”②［美］斯蒂格利茨著、郑秉文译:《政府为什么干预经济:政府在市场经济中的角色》，北京:中国物质出版社，1998年，第100页。。毋庸置疑，地方政府间竞争促使地方政府在减少行政审批、简化工作程序、转变服务方式、推行政务公开等方面已经取得了长足的进展③吴玉宗:《服务型政府建设研究》，北京:经济日报出版社，2007年，第122—148页。，地方政府也增加了公共产品的供给数量、初步建立了完善的公共服务体系④李军鹏:《公共服务型政府》，北京:北京大学出版社，2004年，第63—67页。。但是，与广大民众对改善公共服务的希冀相比，公共服务型政府建设依然任重而道远。由于政府财政投入的不足，广大民众的读书、看病、就业与住房等难题依旧严峻。如2007年我国教育、医疗和社会保障三项公共服务投入合计占政府总支出的29.2%，与人均GDP3，000美元以下国家和人均GDP3，000—6，000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点⑤余斌、陈昌盛:《专家:国资收入应转为政府公共支出和居民可支配收入》，《东方早报》2009年12月4日。。于是，在经济飞速增长的同时，社会发展问题不断累积，最终导致了经济增长与社会发展的严重失衡①吕炜、王伟同:《发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好与政府效率视角的分析》，《中国社会科学》2008年第4期。。因此，从地方政府间竞争的视角来研究当代中国的公共服务型政府建设，既具有理论意义，也具有重大实践价值。

二、文献综述

公共服务型政府建设最基本的内容是政府向公众提供充足优质的公共服务，把主要职能定位于教育、医疗、社会保障以及研究和发展等公共服务领域②迟福林:《适时推进公共服务型政府建设》，《科学咨询》2003年第19期。。由于公共服务一般是直接面向公众的，因此公共服务的提供不可能由中央政府来解决，地方政府在公共服务的供给中便担负起更重要的使命。事实上，在当代中国的基本公共服务领域，如教育、医疗卫生、文化和科学、社会保障与就业等方面，地方政府支出几乎占总支出的90%以上③傅勇:《中国式分权与地方政府行为:探索转变发展模式的制度性框架》，上海:复旦大学出版社，2010年，第101页。。当代中国公共服务型政府建设的关键在于地方政府。

除了厘清公共服务型政府的基本内涵以及强调公共服务型政府建设的重要意义④范逢春:《我国地方政府建设服务型政府述论》，《安徽师范大学学报》人文社会科学版2004年第4期。之外，研究者在总结国内公共服务型政府建设的经验教训基础上，讨论了地方政府建设公共服务型政府的基本思路与现实着力点，为此要重塑政府理念、转变政府职能、优化政府组织结构、健全政府运行机制、创新政府管理和服务方式，并将强化政府公共服务职能和完善公共服务体系、构建公共财政体制视为基本着力点⑤参见周恩来政府管理学院课题组:《公共服务型政府建设问题研究分析》，《南开学报》哲学社会科学版2005年第5期;何水:《国内服务型政府研究述评》，《政治学研究》2008年第5期;燕继荣:《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》，《学海》2009年第1期;沈荣华、王扩建:《我国服务型政府研究览析》，《行政论坛》2010年第4期;韩磊等:《我国服务型政府构建研究综述》，《云南行政学院学报》2010年第5期。。在肯定当前公共服务型政府建设取得成绩的同时，研究者也剖析了其中存在的问题和提出了相应的对策。有研究者注意到主要存在着政府市场服务职能尚待完善、政府公共服务职能较为薄弱、公共财政体制尚未最终建立、政府自身建设落后于社会经济发展等问题⑥参见李军鹏:《公共服务型政府》，第256—259页。。还有研究者强调了地方公共服务型政府建设的“财政瓶颈”⑦杨国栋:《公共财政视角下的地方服务型政府建设与制度选择》，《福建论坛》经济社会版2007年第8期。。

已有研究深化了人们对公共服务型政府的认识，丰富了公共服务型政府理论研究的内容，在一定程度上促进了公共服务型政府建设。但是，研究者往往将注意力集中在政府理念重塑、政府职能转变、政府结构调整、政府管理方式方法改进等问题上，相当程度上忽略了公共服务型政府建设的实践内涵。有研究者指出:无论是地方政府职能转变滞后还是财力与事权的不匹配仅仅是造成公共服务供给不足的直接原因，地方政府是否有足够的动力才是根本原因⑧参见宋小宁、苑德宇:《基本公共服务供给失衡的政治经济逻辑》，《东北财经大学学报》2009年第2期;吕炜、王伟同:《政府服务型支出缘何不足?——基于服务型支出体制性障碍的研究》，《经济社会体制比较》2010年第1期。。从地方政府间竞争的视角来思考如何为地方政府注入足够的动力，才是公共服务型政府建设的良治之道。虽然有研究者意识到政府竞争是研究服务型政府建设的重要维度⑨参见汪永成:《基于政府竞争视角的服务型政府建设》，《当代中国政治研究报告V》，北京:社会科学文献出版社，2008年，第408—423页;李玲玲:《政府竞争视角下的新型服务型政府建设》，《合作经济与科技》2009年7月号。，但却未意识到地方政府间竞争产生了当代中国政治体制内非常成功的激励机制。从地方政府间竞争视角来思考公共服务型政府建设，仍然是一个需要继续研究的重大理论与实践问题。

三、地方政府间竞争推动了公共服务型政府建设

在市场经济条件下，政府的基本职能就是为社会提供市场所不能有效供给的公共产品和服务。在资源要素自由流动的背景下，这种公共产品与服务的供给过程，同时也是政府间竞争的过程。基于资本、技术与人才等流动要素对地区经济发展的关键性作用，地方政府必然会想方设法通过增加公共产品与服务的有效供给来吸纳和留住这些稀缺性的流动要素，从而导致地方政府间在供给公共产品与服务上展开激烈竞争。如果说20世纪八九十年代中国地方政府间竞争主要靠优惠政策，90年代中期以来主要靠基础设施的话，那么今后地方政府间竞争致胜的关键显然是看谁能最有效地提供公共产品和服务。诚如蒂布特所言，地方政府间竞争可以促进公共品的有效供给。他认为:如果居民能够在社区之间流动，社区间就会产生类似于厂商间为了消费者而展开的竞争，能够导致资源的有效配置，达到帕累托最优①C.M.Tiebout.A pure theory of total expenditures.Journal of Political Economy，1956，64:416—424.。岳书敬、曾召友也认为:竞争可以进一步激励地方政府更有效地提供公共品。因为地方政府间竞争越激烈，厂商和居民的“用脚投票”能力越强，地方政府对提供地方性公共品的效率就会越敏感，就越会促使地方政府采用有效率的公共品提供方式②岳书敬、曾召友:《地方政府竞争与地方性公共物品的提供》，《经济问题探索》2005年第6期。。《中国地方政府竞争与公共物品融资》课题组的研究表明:地方政府间竞争有利于融资方式的创新，进而促进地方政府更好地提供公共品③“中国地方政府竞争”课题组:《中国地方政府竞争与公共物品融资》，《财贸经济》2002年第10期。。因此，地方政府间竞争在相当程度上推动了公共服务型政府建设。

(一)推动了经济持续高速增长，为公共服务型政府建设奠定了坚实的基础

地方政府间竞争主要是由政治激励和经济激励决定的。经济激励是指财政分权改革硬化了地方政府的预算约束，使得地方政府从地方经济发展中获得财政收益，激励地方政府发展地方经济④Jin Hehui，Yingyi Qian，and Barry R.Weingast.Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style.Journal of Public Economics，2005(9—10):1719—1742.。政治激励是指中央政府利用人事任免和提拔，激励地方政府发展经济，实现中央政府所期望的发展目标⑤Li Hongbin，and Li An Zhou.Political Turnover and Economic Performance:The Disciplinary Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics，2005(9—10):1743 －1762.。政治激励和经济激励为地方政府充分发挥自身的积极性和主动性提供了充足的动力。因为不管是政治激励还是经济激励，最后都体现在经济增长上，最终表现为地方政府惟经济增长之马首是瞻。在中国的M型经济结构(资源按照“块块”配置)下，上述经济激励机制和政治激励机制驱使地方政府为经济增长更快而进行着激烈竞争，从而促进了各地区经济的快速增长，进而实现了中国30余年来经济超预期的高度繁荣。1978—2007年，我国GDP从3，624亿元增长到24.7万亿元，年均递增9.6%。2007年，中国财政税收达到5.1万亿元。经济实力与财政能力的增强，无疑为公共服务型政府建设奠定了坚实的基础。

(二)促进了市场化进程

正是竞争给予地方政府充分的激励，促使其进行各种政策试验。哈耶克认为:“地方政府之间的竞争……在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点。”⑥［英］弗里德里西·冯·哈耶克著、邓正来译:《自由秩序原理》下卷，北京:三联书店，1997年，第16页。地方政府的分散化政策试验推动了中国的市场化进程，具体表现在:其一，弱化了国有企业预算软约束。钱颖一等分析了地方政府在面对吸引流动要素和中央转移支付情况下的竞争，表明在要素自由流动条件下的地方财政竞争增加了政府挽救陷入困境中企业的机会成本，因为挽救会削弱分散的地方政府对流动要素的竞争优势①Qian，Y.and G.Roland.Federalism and the soft budget constraint.American Economic Review，1998，77:265—284.。他们认为:中国改革开放以来的分权造成地方政府间竞争，要素流动性增加给投资项目和企业的预算软约束施加了一个机会成本限制。同时，货币的中央集权和财政分权一起硬化了预算约束，并有助于降低通货膨胀。其二，促进了民营经济发展。在民营化进程中，各级地方政府是主要的推动力量。张维迎等②参见张维迎、栗树和:《地区之间的竞争与中国国有企业的民营化》，《经济研究》1998年第12期;朱恒鹏:《地区间竞争、财政自给率和公有制企业民营化》，《经济研究》2004年第10期。的实证分析表明:地方政府间竞争的确会推动民营化进程;改革初期的地方分权政策引发地区间竞争，而中国的民营化过程是地区竞争的结果。

(三)规范了地方政府行为

市场竞争能够形成价格均衡，保护消费者免受厂商的掠夺。政府竞争也能规范地方政府的行为，使辖区内的居民免受政治家和官僚的掠夺。诺思指出:“统治者总存在对手:与之竞争的国家或本国内部的潜在统治者。后者相当于一个垄断者的潜在竞争对手。哪里不存在势均力敌的替代者，哪里现存的统治者就好似一个暴君、一个独裁者或一个专制君主。替代者越是势均力敌，统治者所拥有的自由度就越低，选民所保留的收入增长的份额也越大。”③［美］道格拉斯.C.诺思著、罗华平译:《经济史中的结构与变迁》，上海:上海三联书店，1994年，第27页。政府间竞争使得流动要素可以在不同的供给者中进行比较和权衡，进而对辖区政府的行为构成有力的约束，从而限制辖区政府对公共权力的滥用。可见，地方政府间的竞争能够有效地约束政府权力的滥用，在竞争压力下，政府不得不约束自己的行为。在政府面临竞争压力时，辖区公众与政府之间的交流和对话渠道也会更为通畅，决策者制定政策时会更多地考虑公众的需要。“竞争使政治家和政党服从于投票场所这个过滤器，就像竞争使经理服从于市场这个过滤器一样。”④［美］埃里克·弗鲁博顿、［德］鲁道夫·芮切特著，姜建强、罗长远译:《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，上海:上海三联书店，2006年，第542页。地方政府间竞争迫使地方政府对辖区居民的合理意愿做出回应，纠正自身的不规范行为。

(四)提高了地方公共服务质量与效率

就地方公共物品看，其供给过程同时也是地方政府间竞争的过程。在能够自由流动的条件下，居民会根据不同辖区公共物品的供给状况和税收水平选择定居的地点，而居民以及与之相关的资金、技术等流动，又会导致不同辖区之间为竞争更多、更好的要素而努力提高公共物品的供给水平。为了留住这些要素或吸引要素流入，地方政府必须想方设法地增加公共物品的有效供给。一方面表现为硬环境的改善，如交通基础设施、市容环境建设等。研究表明:地方政府间竞相吸引FDI的行为，派生了地方政府为改善基础设施而进行的竞争⑤张军、高远、傅勇、张弘:《中国为什么拥有了良好的基础设施?》，《经济研究》2007年第3期。。另一方面也表现为地方政府服务质量软环境的改善，如简化办事程序、推行政务公开、提供稳定的法制环境等。为此，各地方政府纷纷深化行政审批制度改革、完善综合配套服务体系、推进电子政务建设、完善决策论证制度和专家咨询制度、健全和强化行政责任制⑥参见陈锦德:《广州市推进依法行政 建设服务型政府》，《中国行政管理》2004年第11期;陈礼海:《南京市推进公共服务型政府建设简况》，《中国行政管理》2004年第11期;秦国民、何水:《服务型政府建设中的不同模式及其启示——基于香港、南京、成都的实证分析》，《中州学刊》2009年第2期。。

当前中国各级地方政府兴起的公共服务型政府建设浪潮，不是因为地方官员喜欢政府改革，也不是因为行政改革时髦新鲜，而是因为在无形的地方政府间竞争压力下，不进行改革的地方和城市就会在地方竞争中落伍和失败。

四、地方政府间竞争对公共服务型政府建设的消极影响

尽管地方政府间竞争成为推动公共服务型政府建设的动力，但在现行的激励机制下，地方政府片面追求经济总量的快速扩张，发展只看经济绩效而漠视社会绩效。同时，为招商引资和吸纳稀缺性流动要素，各地争相进行有利于彰显政绩的基础设施建设，而对教育、医疗等公共服务领域的财政投入严重不足，结果导致地方政府财政支出的结构扭曲和公共事业的公平缺失。在当下中国的政治体制下，辖区居民的“以手投票”机制和“以脚投票”机制在相当程度上对地方政府缺乏基本的约束力，公共服务供给问题对地方政府官员政绩和升迁的影响远远低于经济增长指标，因此地方政府往往“选择性执行”中央政府政策，更重视经济增长、税收、计划生育等硬性指标，而社会发展却被长期忽视。有研究表明，由于竞争中的地方政府将过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共服务的建设①Demurger.S.Infrastructure Development and Economic Growth:An Explanation for Regional Disparities in China.Journal of Comparative Economics，2001，29:95—117.。这种重经济增长、轻社会发展的财政支出结构在分税制运行十几年来愈演愈烈，直接导致了除基础设施发展较快外，公共服务供给总量严重不足，与广大民众对建设公共服务型政府的实际需求相距甚远。于是，在经济飞速增长的同时，社会发展问题不断累积。最终，导致了经济增长与社会发展的严重失衡，这不仅不利于经济的可持续高速增长，也会危及社会稳定与和谐社会建设。具体而言，这种失衡主要体现在:

(一)教育投入不足

改革以来，我国财政性教育支出在绝对数上有较大增长，由1980年的114.2亿元增加到2008年的9，010.21亿元，占财政支出的比重也由9.29%上升到14.39%。但是，财政性教育支出始终难以达到占GDP4%的发展目标，从1993—2005年一直徘徊在2.4—2.9%之间，在2008年也只上升为2.99%②参见《中国统计年鉴2009》，北京:中国统计出版社，2009年。。这一比重与我国1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“国家财政性教育经费支出占国内生产总值即GDP的比例，在本世纪末达到4%”这一目标相差甚远，也与世界5.1%的平均水平相差甚远，与发展中国家4%的平均水平相差1个多百分点。教育投入不足，使得我国教育设施条件落后，教师待遇偏低，教师流失严重。同时，许多学校为了筹集经费，不断增加教育收费，加重学生负担，导致近年来许多地区中小学生辍学人数增加，教育普及水平及总体教育发展水平低下，人均受教育程度依然较低。

(二)科技投入不足

20世纪80年代以来，发达国家的政府科研经费占GDP的比重一般在2.5—3.0%之间，而且其增长速度高出同期GDP的增长水平。我国的财政性科学事业支出(含用于科研和政府投资)虽然从1980年的64.59亿元增长到2008年的2，129.21亿元，绝对数额的增长是很快的，但从相对数来看，财政科研支出无论是占财政支出的比重，还是占GDP的比重，均有所下降。财政科研支出占GDP的比重，1978—1986年间保持在1—1.5%之间，1987年以后则从未达到过1%，1995年为0.52%，1996为0.51%，2008年也仅为0.7%③参见《中国统计年鉴2009》，北京:中国统计出版社，2009年。，远远低于我国有关法律规定的研究与开发经费占GDP的比重不低于1.5%的要求。大量的研究和实践表明:科技进步能够促进经济增长，是经济增长的不竭动力。然而，科技进步需要持续不断的人力、物力和财力的投入，科技投入不足是我国可持续发展面临的重要问题之一。

(三)公共卫生投入不足

改革开放以来，我国用较少的投入取得了医疗卫生事业较大的成就，但随着社会的发展，投入与需求的矛盾越来越突出，忧患也越来越大，已严重影响到国民的健康素质。我国财政医疗和卫生支出的绝对值和占财政经常性收入的增幅均逐年增长，但占我国医疗卫生总费用的比例逐年快速下降，与卫生需求差距更大、支出结构更加不合理。根据卫生部《2009年我国卫生事业发展情况简报》、财政部《中国财政基本情况(2008)》和2010年的《政府工作报告》的数据，1978—2009年，我国医疗卫生总费用从110.2亿元增长到16，118.8亿元，人均由11.44元增长到1，213.76元，增量很大。2003—2009年，国家财政医疗卫生投入仅从831亿元增长到1，277亿元，即人均年1，213.76元的医疗卫生总费用支出中，仅98.23元由国家财政负担。假如将社会支出高估至40%，居民个人支出仍然超过了50%，我国依然是全球个人负担较重的国家。世界上最不发达国家和发展中国家在2000年居民个人医疗卫生支出负担即分别为 42.8%和 40.7%①李蓉:《加大财政投入，促进基本公共卫生服务均等化》，《团结》2010年第3期。。

(四)社会保障投入不足

《中国统计年鉴2009》显示:从1998—2008年，财政社会保障支出从599亿元增加到6，804亿元，增加6，205亿元;财政社会保障支出占财政支出的比例从5.54%提高到10.87%，上升了5.33个百分点。尽管我国财政社会保障支出逐年递增，但与世界上其他国家相比，仍存在较大差距。即使是马来西亚、巴西等发展中国家，早在上世纪90年代的财政社会保障支出水平就已经超过我国目前的水平，1996年马来西亚、巴西的财政社会保障支出占财政支出比重分别为13.4%、36.7%。发达国家财政社会保障支出水平就更高，2001年，法国、德国、瑞典的财政社会保障支出占财政支出比重分别为38.6%、46.2%、41.1%②刘畅:《我国社会保障应加大财政“砝码”》，《中国社会保障》2010年第3期。。社会保障支出水平尚不能较好满足构建和谐社会和全面建设小康社会的需要等，这是在下一步社会保障发展改革中需要着力研究和解决的问题。

由于地方政府缺乏在公共服务上增加财政投入的积极性③2010年11月17日国家审计署发布的《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果》显示:北京等22个城市从土地出让净收益中，少提取廉租住房保障资金146.23亿元;此外，6个城市和4个县的廉租住房保障资金被挪用1.5亿元、6个城市的34个项目利用虚假材料套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金6，129万元。参见:《审计署公布19省市保障房审计结果2亿廉租房保障金被套取挪用，22城市少提廉租房保障金146亿》，《南方都市报》2010年11月18日。，因此相关公共服务的支出压力最终被转嫁到普通民众身上，增加了普通民众的消费压力。再加上整体性社会财富分配中的“国富民穷”格局，于是在经济飞速增长的同时，就累积了诸多社会发展问题，产生了诸多社会矛盾和社会冲突，影响了经济社会的健康发展，影响了社会和谐。这种现状与趋势的存在虽然目前并没有成为经济增长的障碍，但从长远发展看，它不仅将在宏观层面反映出负面影响，而且将影响到中国未来经济与社会的可持续发展，因此必须尽快作出适应性调整。

五、重构地方政府间竞争

正是考虑到上述地方政府间竞争所导致的经济增长与社会发展的严重失衡，进入新世纪后，中央政府多次将公共服务型政府建设写进政府报告和党的文件，党的十七大还将公共服务型政府建设作为新时期中国政府改革的基本目标。中央政府的这一新型政策目标如何实现呢?

统计资料显示:文教、科学、卫生以及社会保障等公共服务性支出由1978年的131，157亿元增长到2006年的11，787，176亿元，增长了89倍;维持政府自身运作的行政管理支却由1978年的49，109亿元猛增为2006年的5，639，105亿元，增长了近114倍④参见《中国统计年鉴2007》，北京:中国统计出版社，2007年。。政府用于维持自身运转的支出增长幅度远大于基本公共服务支出的增长幅度，反映了政府运行效率的持续低下，这表明诉诸转变政府职能、改革政府结构、转变政府运行方式等的公共服务型政府建设并未取得实质性进展。另外，尽管县、乡两级政府普遍存在着财政短缺，但即使在那些国家级贫困县也可以看到豪华的政府办公楼及各种巨大的城市广场⑤《安徽一贫困县建豪华办公楼 规模超8个白宫》，《城市晚报》2010年9月22日。。统计资料显示:2008年全国地方政府的预算内财政收入达到28，649.79亿元，占全国财政收入的比重为46.7%，虽然地方政府承担了预算内78.7%的支出，两者之间存在着明显的差距⑥参见《中国统计年鉴2009》，北京:中国统计出版社，2009年。。除了预算内收入以外，中央政府实际上还默许了地方政府规模庞大的预算外和制度外收入①平新乔估算:2004年地方政府留用的土地出租收入约为6，151亿元，加上预算外收入4，323亿元，与当年地方政府预算内收入11，894亿元基本持平。参见平新乔:《中国地方预算体制的绩效评估及指标设计》，北京大学中国经济研究中心工作论文，2006年10月。。因此，地方政府的公共服务型政府建设，非不能也，主要是不为也。改革三十余年来地方政府间竞争的成功实践表明:只要充分发挥当代中国政治体制内在的激励作用，地方政府就有足够的动力去实现中央政府倡导的政策目标。建设公共服务型政府这一新型政策目标的基本思路在于重构地方政府间竞争，不仅要使地方政府间有动力去建设公共服务型政府，而且也要使地方政府有能力去建设公共服务型政府。

(一)重构激励机制

现行体制下，地方政府间竞争的关键在于任期内的经济增长对地方政府主要官员的仕途升迁起决定性作用。不仅如此，在现行各级政府党政干部考核体系中，一票否决指标中出现频率较多的是财政收入与经济增长、维护社会稳定等。虽然公共服务型政府建设对地区经济可持续增长和居民福利的积极意义毋庸置疑，但在现行地方政府间竞争的激励机制作用下，出于对任期内政绩的追求，地方政府必然会将其基本公共服务项目上的财政支出一再压缩，更愿意努力招商引资、大兴基础设施、优化投资环境等。其结果必然是基本公共服务的供给不足和过度市场化带来的不公。究其原因，是教育等公共服务权重在中国地方官员升迁机制中的边缘化所致②张光、江依妮:《为什么财政教育投入达不到占GDP百分之四的目标:一个基于跨省多年度数据分析的实证研究》，《公共行政评论》2010年第4期。。因此，适时改革现行的党政干部考核体系，不仅要增加公共服务等体现科学发展观的内容，而且应该让公共服务的供给对地方政府主要官员的仕途升迁起决定性作用，以此来激励地方政府间逐渐走向“为公共服务而竞争”。事实上，地方政府间“为公共服务而竞争”，不仅有利于地方居民，也有利于通过不断提升地区软环境来吸引稀缺资源流入，最终必然会促进地方经济社会的可持续发展③周业安、赵晓男:《地方政府竞争模式研究——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析》，《管理世界》2002年第12期。。

(二)发展约束机制

虽然重构自上而下的政绩考核机制有利于加强对地方政府的约束，但仍然不足以约束地方政府。这是因为:一方面由于在执行来自中央政府的各种指令政策时，基层上下级政府常常共谋策划、暗度陈仓④周雪光:《基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。，纵向政府间在相当程度上是一个“政绩共同体”;另一方面由于纵向政府间客观存在的信息不对称，使得地方政府的逆向选择与道德风险很容易发生。因此，改革自上而下的行政约束只是促使地方政府间“为公共服务而竞争”的第一步。更为有效的约束应该是“自下而上”的考核，因为辖区居民是地方政府公共服务的最终消费者，没有人比辖区居民更关心地方政府在建设公共服务型政府中的表现了。其实，在著名的蒂布特模型中，要素(尤其是居民/选民)的完全自由流动和政府对选民负责是两个最重要的假设⑤Pranab Bardhan.Decentralization of Government and Growth.Journal of Economic Perspectives，2002，16(4):185—205.。为了完善约束机制，一方面，应该进一步改革户籍制度，真正赋予辖区居民“以脚投票”的权利。随着户籍制度的逐步改革和人口流动的自由化，地方政府必将越来越重视如何留住并吸引稀缺人力资本和其他资源。不仅如此，辖区居民“以脚投票”权的落实有助于实现公共服务提供的“选择与竞争”模式，既促进了地方政府对辖区居民需要和需求的积极反应，也为地方政府提供了激励因素⑥［英］朱利安·勒·格兰德著、韩波译:《另一只无形的手:通过选择与竞争提升公共服务》，北京:新华出版社，2010年，第36页。。另一方面，还应该适时启动民主建设，建立、健全地方政府对辖区居民负责的约束机制，赋予辖区居民对地方政府政绩有更大的发言权或者说“以手投票”的权利，使居民偏好不仅能更真实地表达并显示出来，而且使得地方政府的行为能更加符合社会福利函数的指向。事实上，从对当代中国基层治理的研究来看，自治改进了支出透明度、提高了支出效率、增加了人均公共投资额，从而有助于改善公共服务供给①Zhang xiaobo and Shenggen Fan，Liuxiu zhang and Jikun huang.Local governance and public goods provisions in rural China.Journal of Public Economics，2004，88:2857—2871.。更重要的是，由于中央政府建设公共服务型政府的政策诉求与普通民众的民主权利实现的契合，从而形成联盟之势，这无疑有助于当代中国的政治文明建设②崔之元:《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》，胡鞍钢、王绍光编:《政府与市场》，北京:中国计划出版社，2000年，第170—185页。。

(三)完善保障机制

在地方政府“为公共服务而竞争”提供强大动力的同时，也必须为之配备相应的财政能力。由于在现有财政格局下基本公共服务的支出责任主要由县、乡两级政府承担，如果不能让县、乡政府支配更多的财政资源，即使有再强的动力也很难保证公共服务履行到位。因此，应该重新调整纵向政府间的公共支出责任与财政资源配置。在现代公共经济学理论中，研究发现:“在地方公共物品和地方公共服务之间存在着一条重要的区别，这就是，前者往往属于资本密集型，而后者往往属于劳动密集型。资本密集型的产品如供水和排水系统更体现了规模收益的特征，即随着生产规模的扩大，生产的平均单位成本呈下降的趋势。劳动密集型的服务如治安保卫则与此不同，其潜在的规模效益更可能很快地失去，这部分是因为这些服务更依赖具体的时空下的信息。”③［美］罗纳德.J.奥克森著、万鹏飞译:《治理地方公共经济》，北京:北京大学出版社，2004年，第20页。基于此，应该将那些劳动密集型的基本公共服务支出责任适当下放给县、乡政府，并配备相应的财政资源保障;而将那些资本密集型的公共物品支出责任适当上收，以体现规模经济效益、社会公平和减少地区间的外溢性。此外，还应该改革目前低效的财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，提高地方政府提供基本公共服务能力，加快建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务能力④王雍君:《中国的财政均等化与转移支付体制改革》，《中央财经大学学报》2006年第9期。。

党的十七届五中全会提出:要把经济结构调整作为转变经济发展方式的主攻方向，要把保障和改善民生作为转变经济发展方式的出发点和落脚点。最近，一些地方政府间竞争开始向公共服务领域拓展，如陕西省吴起、广东省东莞石排镇相继提出免费教育，陕西省神木等县试行全民免费医疗。地方政府间竞争向公共服务领域延伸，无疑有利于加快公共服务型政府建设。但是，如果对公共服务型政府建设的重视，只是个别地方政府的热情，或者只是某一省份几个县市的“小气候”，这仍然不能从根本上改变公共服务型政府建设整体不足的现状。所以，更重要的问题是，如何将吴起和神木等地方政府的自发，变成地方政府的自觉目标选择，并形成“地方政府间为公共服务而竞争”的局面。这就意味着要重构地方政府间竞争，引入激励约束机制、完善保障机制。可以预见，随着中央政府对公共服务型政府建设的重视和地方民主的发展完善，地方政府间竞争将由过去以经济建设为主，转向经济建设和公共服务并重的格局，这种地方政府间竞争的转型将加速公共服务型政府建设。