欧盟距离“同一个欧洲”还有多远?——德国联邦宪法法院里斯本条约案判决的法律分析

高仰光

欧盟距离“同一个欧洲”还有多远?
——德国联邦宪法法院里斯本条约案判决的法律分析

高仰光

2009年,德国联邦宪法法院就里斯本条约的合 (宪)法性所做的判决引起了一场争论,争论的焦点在于欧洲一体化的主导权究竟应当由成员国掌握还是由欧盟掌握。判决的支持者认为,该判决有力地保障了成员国本应享有的主导权,联邦宪法法院的审查权仍将一如既往地防止德国在与欧盟的关系中陷于被动地位;判决的反对者则认为,里斯本条约的意义在于使欧盟获得主导权,但是该判决为了狭隘的国家利益违背了这一精神,因此必将阻碍欧洲一体化的进程。孰是孰非?后里斯本时代的欧盟究竟距离“同一个欧洲”的梦想还有多远?我们可以通过梳理里斯本条约案中的法律逻辑来解读这个问题。

里斯本条约;民主原则;主权国家原则;联邦议院参与权

一、里斯本条约案判决引发的双重危机

欧盟改革条约,即里斯本条约 (以下或简称里约),是欧盟为了替代已经于2005年失败的欧盟宪法条约而拟定的一项新协议。怀有“同一个欧洲”梦想的人们对于里斯本条约寄予了很高的期望,一方面,该条约在内容上与欧盟宪法条约保持着相当高的连续性和一致性,人们甚至称其为“简化版的欧盟宪法条约”;另一方面,作为一项对罗马条约和马斯特里赫特条约进行增补和修订的普通法律,其立法层级和复杂程度又显著低于欧盟宪法条约。这意味着,与欧盟宪法条约相比,各国通过并签署里斯本条约的方式相对简单,成本相对低廉,面对的负面压力和遇到的阻碍也相对较小,这使得该条约获得法律效力的可能性大大增加。

尽管欧洲各国都对欧盟放低姿态的举动表示欢迎,并且对里斯本条约的前途抱有乐观的态度,但是种种并未出乎人们预料的阻碍还是纷至沓来,其中最主要的阻碍来自爱尔兰的民众和德国的法院。经过近两年的艰苦努力,欧盟最终为里斯本条约扫清了通向生效的道路上的障碍。2009年12月1日,里斯本条约正式生效,继1993年的马斯特里赫特条约之后实质性地推进了欧洲一体化。然而,喜悦的背后也有担忧。在里斯本条约经历了“看似波折,实则顺利”的批准程序之后,它是否能够切实取得欧盟所预期的政治和社会效果,这在一定程度上仍取决于各成员国对于该条约的合 (宪)法性的判断。尽管欧盟所有的成员国都承认里斯本条约符合其本国的宪法和法律,但是,各成员国站在什么立场上认同这一结论、用什么理由支持这一结论、是否对这一结论有所保留、采取什么形式表述这一结论等等,这些细节都将对后里斯本时代的欧洲产生深远的影响。在这个问题上,欧洲大国的态度尤为引人注目。

与法国在2005年欧盟宪法条约存废问题上所处的地位相类似,德国在里斯本条约的波折之中扮演了关键的角色,它的态度如此重要,以至于大部分欧盟成员国都受到影响,尤其对于欧盟的新成员来说,影响更大——坚持到最后的波兰和捷克两国从缄默、观望到最终放行的一系列行动都是所谓的“德国态度”的延续。由于德国人对法治精神的信赖超过了民主,联邦宪法法院是唯一有机会就里斯本条约的合 (宪)法性作出判断的国家机构。因此,联邦宪法法院就里斯本条约案 (以下或简称为里约案)作出的判决最为集中地表达了所谓的“德国态度”,其核心在于秉承1993年马斯特里赫特条约案 (以下或简称为马约案)判决的精神,捍卫德国是一个主权国家的基本立场,并坚持对欧盟在“政府间主义”的层面上进行理解等等。

很多人对该判决感到欢欣鼓舞,但是,更多的人则持怀疑态度,甚至充满了失望和愤怒的情绪。他们认为,联邦宪法法院表面上承认了里斯本条约的合法性,实际上扼杀了里斯本条约的灵魂,欧洲一体化进程已经陷于进退两难的状态。此外,这一判决明显受到了狭隘的国家利益观念的影响,因而是不公正的。为了获得与欧洲法院相抗衡的能力,联邦宪法法院通过判决自我赋予对于欧盟行动的基于德国基本法的审查权。这一举动虽然使联邦宪法法院更有权势,同时却使它失去了作为公正的灵魂。这种思虑将进一步引起人们对于联邦宪法法院的合 (宪)法性的质疑。客观来说,在德国联邦宪法法院审判的历史之中,大多数判决都能够获得公众的尊重和赞许,少数不能立即为公众所认同的判决也会得到宽容和理解,而像里斯本条约案判决这样一个一经公布便在德国社会各界引发普遍争议和尖锐批评的判决,则几乎没有先例。

总的来说,里斯本条约案判决一方面导致欧盟面临欧洲一体化进程搁浅的政治危机,另一方面也导致了德国社会的法律信仰危机。这两个危机使人们清醒地意识到,到目前为止,“同一个欧洲”还只是一个梦想。但是,人们也从危机的反面看到了一线曙光,因为欧盟与成员国同时渡过危机的时候就将是这一梦想实现的时候。

二、里斯本条约案的争议焦点

(一)德国为里斯本条约所做的立法准备

里斯本条约于2007年12月13日由欧盟非正式首脑会议在葡萄牙首都里斯本通过。2008年上半年,德国为里约做了一系列必要的立法准备,其中有三部立法后来在里约案中成为争议对象。

第一部是“关于里斯本条约的批准法案”(以下简称为里约批准法)。2008年4月24日,联邦议院以绝对多数通过了“关于里斯本条约的批准法案”;2008年5月23日,联邦参议院又以2/3以上多数通过了该法案。该法案是里约案中双方争议的核心。该法案以里斯本条约及其相关协议和声明为附件,完成了对里约在国内法层面的合法性认可。

第二部是德国立法机关为了保障里斯本条约与国内法接轨而制定的一项基本法修正法案 (以下简称为基本法修正案)。该修正案对基本法第23条、第45条和第93条进行了修改:在两处将原本由联邦议院1/3的议员才能行使的诉诸司法救济的权利改为可以由1/4的议员行使;允许联邦议院通过立法的形式对两院决策过程中的多数原则加以变通;同时,授权联邦议院下设的涉欧盟事务委员会代表联邦议院在欧盟行使权利。这一系列规定较大幅度地降低了联邦议院参与涉欧盟事务的门槛,扩大了联邦议院和参议院在这一方面的参与权,同时也扩大了联邦宪法法院行使最终审查权的范围。

第三部是德国联邦议院中几个实力较强的党团为了达到同样目的而推出的一项名为“关于在欧盟事务上扩大和加强联邦议院和参议院的权利的法律”的新法草案 (以下简称为权利扩充法)。该法案旨在修改相关立法,为联邦议院和参议院行使由里约赋予的涉欧盟事务参与权营造一个有利的国内法律环境。该法案具有实体意义的第1条共包含6个款项:第2款规定了两院享有提出“辅助性异议”①“辅助性异议”是指因认为欧盟立法违背“辅助性原则”而向相关欧盟机构提出的异议。本款规定了联邦政府向两院递交欧盟立法草案详情的时间要求,赋予两院通过自身决议程序提出“辅助性异议”的权利,并规定联邦议院议长可以越过联邦政府直接将“辅助性异议”提交欧盟议会议长、欧盟理事会和欧盟委员会等机构。(Subsidiaritätsrüge)的权利;第3款规定了两院通过政府向欧洲法院提起“辅助性诉讼”①“辅助性诉讼”是指因认为欧盟立法违背“辅助性原则”而向欧洲法院提起的诉讼。本款规定,联邦议院1/4的议员可以要求联邦议院发起“辅助性诉讼”;联邦参议院则可以自行规定如何发起该诉讼;作为国内机构的代表,联邦政府必须根据两院的相应决定立即向欧洲法院起诉。(Subsidiaritätsklage)的要求,与基本法修正案第23条新增的1a款相一致;第4款规定了两院对欧盟理事会适用“桥接条款”②“桥接条款”规定在Art48.7 TEU Lisbon,是允许欧盟在特定情况下降低条约修改条件的条款,为防止欧盟滥用这一权力,该条款特别规定了各成员国国内议会对此行使否决权的内容。(Brückenklausel)的否决权以及行使否决权的相互影响③本款规定,如果欧盟的立法动议触及了德国联邦立法权,联邦议院有权根据多数原则分别否决该动议;如果触及州立法权,联邦参议院有权根据多数原则分别否决该动议;而对于欧盟的其他立法动议,联邦议院或参议院须在该动议公布后的四个月之内有权行使否决权;如果出现两院在行使否决权方面的意见不一致,则不得行使否决权等等。;第5款就涉欧盟事务委员会的权力作出了与基本法修正案第45条相一致的规定。该法案在第2条中对于1993年8月11日生效的“联邦宪法法院组织法”和1993年3月12日生效的“联邦议院与联邦政府涉欧盟事务合作法”中的诸多条款进行了具体修改。

(二)德国“疑欧派”提出的宪法诉求

对于这三部法案,德国“疑欧派”的代表人物彼得·高魏勒④彼得·高魏勒 (Peter Gauweiler)是德国当代著名政治家和社会活动家,其党派为巴伐利亚州基督教社会联盟 (CSU)。2005年5月27日,他曾经就联邦参议院批准欧盟宪法条约而向联邦宪法法院递交了宪法诉愿书,并借此阻止了总统对该条约的立即签署。于第一时间抛出了一份长达342页的宪法诉愿书,针对它们的合 (宪)法性提出了质疑,其中包括两类诉求。

第一类是机构争议 (Organstreit)。彼得·高魏勒以联邦议院议员的身份对以联邦议院为首的国家机构的上述立法行为的合宪性提出质疑,指出上述三部法案由于违背了基本法的部分条款,应当被宣告无效 (以下简称为诉一)。第二类是宪法诉愿 (Verfassungsbeschwerde)。彼得·高魏勒以普通德国公民的身份提出,上述三部法案侵犯了自己依据基本法的部分条款应享有的基本权利,因而应当被宣告无效 (以下简称为诉三)。此外,根据基本法第20条第4款赋予公民的抵抗权,彼得·高魏勒还提出了其他救济请求,要求法院提供宪法救济,并同时提出临时禁令请求,要求宪法法院在判决之前对德国总统和德国政府分别下达禁止签署批准书和禁止向意大利共和国政府交存批准书的临时禁令。里约批准法和宪法修正案获得签署之后,彼得·高魏勒对先前的诉愿书作出了相应的调整。[1]2008年10月21日,彼得·高魏勒向联邦宪法法院重新递交了宪法诉愿书。

就在代表了德国中右翼保守势力的彼得·高魏勒起诉之后不久,德国左翼党联邦议院党团也向宪法法院递交了类型为机构争议的宪法诉愿书,提出里约批准法由于侵犯了联邦议院的职权而违宪,同时提出临时禁令请求 (以下简称为诉二)。而后,联邦议院又有53名议员联名向宪法法院递交宪法诉愿书,类型为宪法诉愿 (以下简称为诉四)。此外,宪法法院还收到了两份没有官方背景的社会人员递交的宪法诉愿书,其中一份仅有一人具名 (以下简称为诉五),另一份则有四人具名 (以下简称为诉六),类型均为宪法诉愿。尽管这三份诉愿书中的诉讼请求均没有超出彼得·高魏勒提出的诉一及诉三中的诉讼请求的范围,但是却提出了一些新的诉讼理由,如指控上述三部法案侵犯了德国基本法相关条款所支持的法治原则、分权原则、社会福利原则等基本原则。

鉴于诉三、诉四和诉五中均包含临时禁令请求,联邦总统霍斯特·科勒发表声明,他将不会在宪法法院作出最终判决之前签署里斯本条约的批准书。

(三)“疑欧派”与“亲欧派”的争议焦点

1.“疑欧派”的主张

弗赖堡大学的公法学教授迪特里希·穆尔斯维克是彼得·高魏勒在本案中委托的诉讼代理人之一,他将诉愿书中的诉讼理由简要地归纳为三点:

(1)里约批准法损害了基本法第38条第1款⑤德国基本法第38条第1款规定:德国联邦议院的议员由普遍、直接、自由、平等和无记名的选举产生。他们是全体人民的代表,不受委托和指令的约束,只基于其良心任职。所确立的民主原则。这一方面是因为里约要求德国向欧盟让渡一部分主权,导致联邦议院的权力遭到了削弱;另一方面则是因为欧盟在体制上存在一个被称为“民主短缺”①“民主短缺”一词最早见于英国人比尔·N·唐在1986年对当时欧洲议会的指责,而后被广泛地用于描述那些表面上尊奉民主价值但是在实际操作中不能贯彻民主代议原则的组织和机构。(democratic deficit)的固有缺陷,使它难以将各成员国的民主转换为自身的法律制度。因此,德国对欧盟的授权被视为一个贯彻了民主原则的政治体向一个未贯彻民主原则的政治体让渡权力,这必将导致民主因素的流失。

(2)里约批准法过多地向欧盟让渡德国的主权——无论是内部安全方面的权力还是对外政策方面的权力。里约中的“弹性条款”②所谓“弹性条款”,也称“灵活性条款”,在广义上它是对于里约当中与欧盟自我设定权能有关的一系列条款的统称,具体包括Article 48.6 and 48.7 TEU Lisbon,Article 311,Article 352 TFEU等条款,狭义上仅包括Article 352 TFEU这一个条款。(the flexible clause)使欧盟被授予了可以决定自己权力的权力,最终将欧盟塑造成一个凌驾于诸成员国之上的类似于“准国家”的超国家政治体。这不仅违背了欧盟法中的授权性原则③授权性原则是指欧盟应当在成员国授权的范围内行动,而没有授予的权能仍属于成员国。(principle of conferral)和辅助性原则④辅助性原则是指“一个国家或国家联邦为共同利益而行使的权力,应仅仅是个人、家庭、公司和地方或地方政府所不能单独行使的那些权力”。(principle of subsidiary),也违背了德国基本法第38条中的主权国家原则,从而直接损害了德国联邦和各州的立法权。[2](P52)

(3)基本法修正案及权利扩充法的相关条款损害了联邦议会决议的民主多数原则,因为联邦议院在这些条款中被强制要求根据1/4的议员提出的申请针对多数议员作出的决议向欧洲法院提出所谓“辅助性之诉”,且联邦议院根据里约享有的否决权也可能受到限制。同时,这两个附带性法案中关于涉欧盟事务委员会全权代表联邦议院行使权利的条款架空了联邦议院的民主决策程序,因而也损害了民主多数原则。此外,这两个附带性法案还间接地侵犯了基本法第1条中的人的尊严以及第2条中的人身自由等公民基本权利。

2.“亲欧派”的主张

里约案诉至联邦宪法法院之后迅速引起了整个欧洲的高度关注。作为里约案中的当事人和诉讼相关人,德国联邦议院、联邦政府、联邦参议院、巴登符腾堡州州议院分别就机构争议诉讼(诉一和诉二)及宪法诉愿诉讼 (诉三至诉六)给出了针锋相对的书面答辩意见。答辩人指出:

(1)联邦宪法法院的审判应当仅就里约中出现的新情况进行审查,而无需将马约案判决以及关于阿约、尼约的其他裁判中已经解决的问题拿出来重新考量。

(2)尽管里约批准法的确向欧盟让渡了部分主权,但是这并未僭越基本法第79条第3款所划定的界限。⑤德国基本法第79条第3款划定的界限包括:不得影响联邦由各州组成的事实,不得影响各州参与立法,不得侵害人的尊严、民主、社会福利、联邦制等基本宪法原则。此外,即便在部分主权让渡之后,德国仍保留着作为一个主权国家所必需的实体权力。在本案中,宪法诉愿人只关注里约让德国失去了什么,而不关注里约让德国得到了什么。实际上,德国以让渡部分主权为代价从欧盟那里换来了更多的自由和更广阔的政治空间,这将使德国在各个领域的能力得到明显提升。

(3)里约批准法不违背基本法第38条确立的民主原则,因为欧盟正在通过里约扭转“民主短缺”。无论欧盟理事会还是欧盟议会,其产生和决策机制的运作都体现着建立在各成员国宪法基础上的民主代表权。因此,使欧盟机构获得更广泛的权力非但不会削弱反而将加强德国联邦议院的权力。

(4)里约并未使欧盟获得决定自己权力的权力(Kompetenz-Kompetenz),因为TFEU第352条规定的“弹性条款”并不是一项旨在产生不受约束并自我扩张的权力的规则,在实践中也不会产生诉愿人所担心的效果。

(5)里约并未损害主权国家原则,因为基本法在其序言和其他条款中均表明主权国家原则同时具有“向欧盟开放”的含义。因此,欧洲一体化的目标不仅为基本法所认可,而且根本上是一项为基本法所追求的目标。里约第17号声明①里约附件中共有65个声明,它们对里约及修改后的两个欧盟条约中的若干条款进行了具体解释,其中第17号声明 (优先性声明)指出,欧洲法院在其判例中确认欧盟法具有优先于各成员国国内法的性质,但并未宣布欧盟的基础性法律优先于各成员国的宪法。宣布将原欧共体的法律与欧盟的法律合并,并宣布欧盟法具有优先性。然而,这一事实并不意味着欧盟已经具有主权国家的属性;相反,该声明同时宣布,欧盟将不会改变欧盟法与成员国宪法之间的现有关系,并且将放弃超国家领域与政府间领域的划分,这表明诉愿人对于欧盟正在逐步变成一个主权国家的担忧是多余的。另外,里约赋予各成员国自愿退出欧盟的权利也表明了欧盟并不是一个主权国家。

(6)两个附带性法律均赋予联邦议院1/4议员发起诉讼的资格,其目的在于保护少数派的利益,不仅不构成对民主原则的侵犯,反而是对民主原则的一种保障。权利扩充法中的否决权条款既体现了政治及法律责任在联邦议院和联邦参议院之间进行配置的分权原则,也体现了相应责任在联邦和州之间进行配置的联邦制原则。两个附带性法律中关于联邦议院向涉欧盟事务委员会授权的条款也未违背基本法,原因在于该条款并不具有诉愿人所担心的危险性,即导致该委员会在让渡主权的过程中缺乏有效控制,因为该委员会不可能在没有经过联邦参议院批准的情况下单独将主权让渡给欧盟。最后,诉愿人在公民基本权利方面的担忧也是没有根据的,因为欧盟基本权利宪章完全可以在欧盟法层面上完成基本法对公民基本权利加以保障的使命。

三、里斯本条约案的判决与判决理由

(一)联邦宪法法院的判决

2009年6月30日,德国联邦宪法法院第二审判庭就诉一至诉六进行合并审理并作出判决,其中判决的结果获得了八位法官的一致支持,判决的理由获得七票支持和一票反对。该判决驳回了属于机构争议的诉一和诉二的诉讼请求,对属于宪法诉愿的诉三至诉六中的部分诉讼请求予以支持,其中具有实体意义的核心内容为:

a)基于本判决C.II.3所陈述的理由,由于关于扩充和加强联邦议院和联邦参议院的涉欧事务权利的立法草案 (联邦议院卷宗16/8489)没有将联邦议院和联邦参议院的参与权置于必要范围之内,因此该法案违背了德国联邦基本法第38条第1款和第23条第1款。

b)在该法案就参与权问题完成符合基本法要求的修改并且获得生效之前,德国不得将2007年12月13日在里斯本签订的对于欧盟条约以及欧共体基础性条约进行改革的里斯本条约 (联邦立法公报 2008,II,1039)的批准书进行交存。

该判决以默示方式认可了里约批准法和基本法修正案这两部法案的合宪性,但对于权利扩充法的部分条文的合宪性则予以否定。

这是一个折中判决。宪法法院首先就里斯本条约是否符合德国联邦基本法这一决定性问题已经给出了肯定的答案,即里约在理论上具有与基本法相容的属性。同时,宪法法院也以积极的态度回应了宪法诉愿人的主张,指出联邦议院在涉欧事务方面的权利确实受到了不应有的限制,在一定程度上违背了民主原则和主权国家原则,因而应当排除限制,最终使联邦议院能够独立并且有效地参与欧盟立法及条约修改的程序,这也是里约在实践中具有合 (宪)法性的基本前提。换言之,宪法法院认为,尽管里约本身不违背基本法,但是德国国内的法律环境尚缺乏一个接纳里约的必要条件。由此,宪法法院满足了宪法诉愿人所提出的临时禁令请求,无限期推迟了德国政府对里约批准书的交存时间,在实际效果上也无限期推迟了德国总统对里约批准书的签署时间。

(二)判决的三大核心理由

综合考量诉愿人与答辩人提交的诉讼文书,联邦宪法法院认为,双方的争议主要集中在与基本法第38条有关的三个问题上:欧盟改革是否与德国国内民主宪政的步调相一致?德国的国家主权是否因欧盟改革而受到损害?德国联邦议院在欧盟改革后是否仍保有足够的权能?由于双方对于这三个问题的理解是截然相反的,因此,宪法法院认为自己有义务就这三个问题作出明确的表态。这便是具有终局性的“德国态度”。

1.民主原则之争议

基本法第38条第1款赋予德国公民以平等的选举权,并在此基础之上将民主原则确立为立国之本。但是,欧盟内部的“民主短缺”是一个客观存在的事实,因为欧盟机构的产生缺乏基本的民主因素——普通民众既无法直接参与其中,也无法通过其他人代表自己参与其中,因而根本无法对欧盟的行动产生影响。从根本上来说,“民主短缺”的症结在于欧盟没有自己的享有选举权的公民。

里约也没能改变这一状况。尽管里约推出了“欧盟公民”的概念,并且在理论上竭力把欧盟议会塑造成为建立在“欧盟公民”的普遍选举权之上的代议机构,但是对于任何一位生活在欧盟范围内的自然人来说,他的“欧盟公民”的身份并不能取代他的成员国公民的身份,他的“欧盟公民”的选举权也不能取代他的成员国公民的选举权。而且,在他的双重身份之中,成员国公民的身份远比“欧盟公民”的身份更能产生实际的法律效果。

宪法法院认为,如果像诉愿人那样死板地按照基本法和普通法律对德国国内政治秩序的要求来理解民主原则,那么结果必定是里约违背民主原则。但是,由于基本法第23条第1款第1句并没有对“结构性一致”[3](P112-113)(strukturelle Kongruenz)作出规定,即没有要求欧盟内部的民主必须与德国国内的民主保持同样的规格,因此,欧盟为了使其内部的政治决策更具参与性和透明度,可以自由地寻求贯彻和实现民主的其他方式。换言之,基本法对欧盟内部民主的要求可以而且应当低于对德国国内民主的要求,但是亦不能过低,标准应该以符合欧盟的现实发展状况为宜。

鉴于里约较大幅度地提升了欧盟机构的权能,因此,欧盟内部的民主因素也应当得到相应的增长。但是,经过评估,宪法法院指出,里约在推进欧盟民主改革方面的效果几乎为零。实际上,欧盟可以借助德国国内的选举为德国公民间接参与欧盟内部事务提供补充性的机会,这种“补充的民主化”①宪法法院在马约案判决中第一次使用了“补充的民主化”(ergänzend eine demokratische Abstützung)一词。(complementary democratic legitimization)也是欧盟在现阶段唯一可能达到的民主化的目标。因此,宪法法院判定,尽管欧盟民主化与德国国内民主宪政的步调并不一致,且里约在民主改革方面的收效甚微,但这种低水平的民主是由欧盟的现实发展状况决定的,也是与目前欧盟低水平的政治独立性相吻合的,所以,里约并不违背基本法第38条及第23条确立的民主原则。

2.国家主权之争议

德国是奉行人民主权至上的国家。宪法法院指出,除了德国人民自身,任何国家机构都无权将德国人民的自决权让渡给欧盟。这意味着,由于里约无需各成员国以全民公决的形式作出决定,因此,掌握批准权的联邦机构是不可能将以“宪法认同”为核心的国家主权“廉价出售”②所谓“廉价出售”是里约案诉四在其诉愿书中对德国向欧盟让渡主权的比喻性的描述。给欧盟的。用宪法法院的话来说,决定权仍然掌握在德国人民的手中。

由于里约已经明确放弃将欧盟塑造为一个联邦制国家的计划,因此,宪法法院援引该院在16年前的马约案判决中提出的“国家联合体”(Staatenverbund)的概念,对欧盟这一政治体的性质加以界定。成员国的自愿退出权也从另一个侧面表明了欧盟仅仅是一个“国家联合体”。那么,经里约整合之后的欧盟是否像诉愿人所忧虑的那样,以“国家联合体”之名行主权国家之实呢?为了说明这一问题,宪法法院援引了德国公法学家耶利内克关于国家的一般理论:完整的国家包括三个要素,即人民、领土和主权。[4](P394)

(1)就人民的要素而言,宪法法院在民主原则争议的部分已经做了充分的解释,欧盟仅仅拥有无法为自身提供民主合法性的名义上的人民。

(2)就领土的要素来说,宪法法院认为,欧盟并不享有任何基于领土而产生的直接的主权,而只能享有由各成员国让渡的间接的主权。就像“欧盟公民”的名义不能取代成员国公民的身份一样,欧盟对成员国领土的派生性的管理权也不能取代成员国对自身领土的原生性的主权。因此,德国的领土主权并不会因为边境限制的放开而遭到削弱。

(3)就主权的要素来说,宪法法院再次提及16年前马约案判决曾经驳斥过的“权限之权限”(Kompetenz-Kompetenz)方案[5],即允许成员国向欧盟移交那些可以使欧盟决定自己权力的权力。由于该方案将最终导致欧盟摆脱成员国控制的局面,因而为基本法所禁止。因此,对于里约中“欧盟运作方式条约”(TFEU)第311条第1款所规定的“欧盟应当为自己提供必要的达到目标和执行政策的方法”,宪法法院直接套用马约案判决就马约第6条第4款发表的意见,认为该条款应当被理解为纲领性的声明,它并不会为欧盟创设任何实际的权力。

总的来说,宪法法院认为:首先,里约改革除了赋予欧盟以独立的法律人格之外,并未将其改造为一个主权国家或是超主权国家的政治体。其次,作为一个“国家联合体”,里约时代的欧盟与马约时代的欧盟并没有本质上的区别。再次,德国依据“授权原则”仍旧享有对欧盟的主动权。最后,在基本法的保护之下和宪法法院的监督之下,德国的具有决定性的国家主权不可能被让渡给欧盟。

3.联邦议院权能之争议

联邦议院权能之争议包括了两个方面:其一为联邦议院是否保有足够的对内权能;其二是联邦议院是否获得了足够的涉欧盟事务的参与权。

就第一个方面,宪法法院认为,联邦议院对内应当完整地享有塑造经济、文化和社会环境的政治权能,具体包括:国籍、武装力量、税收与开支、公民基本权利保障,语言政策,家庭及教育环境,思想、新闻、宗教和意识形态方面的自由。据此,宪法法院对刑事法律制度、民事司法合作、司法行政、一般贸易政策和武装力量的境外部署等问题进行了调查,并判定,联邦议院目前仍然保有足够的对内权能。

就第二个方面,宪法法院指出,里约最核心的改革措施之一就是规定了欧盟条约修改的两种模式,即普通修改程序和简易修改程序,并且规定了所谓的“桥接条款”,即欧盟理事会可以作出决定,允许部长理事会对于本来应当经全体一致才能通过的事项变更为经过有效多数便能通过,或是对于本来应当经特殊立法程序才能通过的法案变更为经过普通立法程序便能通过。

对此,宪法法院认为,里约之所以赋予各成员国国内的议会以一票否决“桥接动议”的权利,其目的在于防止过于草率的修约行为。但是,权利扩充法的规定导致联邦议院只有在联邦参议院不反对的情况下才能表示否决,这大大增加了德国行使否决权的困难程度,也就大大增加了欧盟草率修约的几率。因此,该规定一方面与里约设置否决权的目的背道而驰,另一方面,该规定使得在实践中独立承担“一体化责任”(Intergrationsverantwortung)的联邦议院并不能独立地享受与之相应的权利。

因此,宪法法院判定,权利扩充法的这一规定使联邦议院参与欧盟事务的职权受到了不应有的限制,因而违背了基本法第38条第1款和第23条第1款所确立的民主原则。随后,宪法法院要求德国立法机关重新制定一部权利扩充法,一方面使联邦议院不受干扰地行使否决权,另一方面使联邦政府在欧盟层面的特定决策必须获得两院根据第23条第1款的立法授权才能有效,并以此作为重新开启总统对里约的签署程序的前提条件。

四、里斯本条约案判决的评价与展望

就在联邦宪法法院作出判决的第二日,即2009年7月1日,彼得·高魏勒在其个人网站上发表了声明,对冗长的里约案判决进行了总结。他认为,该判决为欧洲一体化指明了进一步发展的方向,它不仅提到了全民公决对于建立“欧洲合众国”的必要性,而且肯定了公民针对欧盟的违背基本法的行动向宪法法院提起宪法诉愿的权利。

与彼得·高魏勒形成鲜明对比的是德国哥廷根大学公法教授克里斯托弗·穆勒和美国密歇根大学法学院的教授丹尼尔·哈伯斯塔姆,他们遗憾地指出,里约案判决就像是一篇行文做作的演说稿,宪法法院通过一种拙劣的修辞方法强调了自身的重要性,该判决在表面上看似放行了里约,其实根本没有。[6](P1241)学者们对里约案判决作出负面评价的原因可以总结为以下几点。

(1)宪法法院本应秉承公平原则进行独立审判,但是在里约案审判中,宪法法院很明显地受到了政治上的主导,服务于某种政治利益。经过对里约案判决的分析可以发现,判决结果是先于法律推理的过程而存在的,也就是说,该判决并非法庭审判的结果,而是法庭审判的前提。此外,为了满足并不公正的判决结果的要求,宪法法院不仅生硬地编造了判决理由,而且不惜犯下很多低级错误。

(2)宪法法院犯下的最严重的错误在于认为欧盟议会由于没有实质性的选民,其选举无法严格遵照一人一票的民主原则,因而欧盟议会并不是真正的代议机构,而只是“第二议院” (second chamber)。这完全是一个从德国国内法的逻辑出发得出的结论。德国联邦参议院作为“第二议院”包含了各州政府的代表权,是一个地方行政机关的合议机构,的确不能被视作真正的议会。然而,这并非是世界各国通行的做法。美国联邦参议院同样没有严格遵照一人一票原则进行选举,但是任何人都无法否认它的民主代议机构的性质。宪法法院机械地用其国内政治体系的标准评价欧盟的政治体系,是十分荒谬的。类似的错误逻辑在里约案判决中还有很多。

(3)德国宪法学界向来缺少关于国家基本任务的学说 (Staataufgabenlehre)。美国最高法院曾经试图对于国家规范应当涉及哪些传统领域进行总结,但是最终归于失败。在无任何先例和理论支持的情况下,里约案判决突然创造出有关国家基本任务的理论,并且明确地将刑事司法、武装力量、税收与开支、社会福利、文化与宗教这五个领域锁定在国家立法保留的范围内。这一判定完全出于宪法法院武断的想象,也是一则宪法法院为了论证先在结论而生拉硬拽的理由。类似的不负责任的断言在里约案判决中还有很多。

(4)宪法法院在里约案判决中丧失了自律性。由于欧洲一体化的深入发展使欧洲法院的权能不断扩大,尤其体现在里约的“辅助性之诉”的条款中,而宪法法院惧怕有一天将受制于欧洲法院[7](P1263),因此,从自身利益出发,宪法法院在里约案判决中通过自我赋予对于欧盟行动的基于基本法的审查权,从而在一定程度上获得了与欧洲法院相抗衡的能力。里约案判决使宪法法院以接近于零的成本换取了长期的高额回报,为此买单的则是代表着27个成员国利益的欧盟。

(5)宪法法院在里约案判决中表现出对联邦政府的极大的不信任。[8](P1267)尽管里约已经规定了各成员国国内议会的参与权,但是宪法法院仍然要求联邦议院和联邦参议院以立法或某种适当的方式影响联邦政府在欧盟层面的意志的形成,并以此为由阻挡总统对里约的签署。这看似是对两院涉欧盟事务参与权的扩充,实际上是宪法法院为扩张自身的审查权提供便利。

(6)如果没有欧洲一体化的深入发展,20世纪90年代东西两德的合并根本不会进行得那么顺利,从这个意义上来说,德国是欧洲一体化的最大受益者。但是,当欧洲一体化最需要强有力的支持的时候,德国却为了狭隘的国家利益傲慢地背弃了曾经对欧盟的承诺,不仅机械地比照16年前的马约案判决作出判决,并且通过对里约中具有创新性的条款进行限制性的解释,竭力使里约停留在马约的水平上,这不仅导致里约在民主改革方面的努力付之东流,更导致欧洲一体化处于无法前行的困境。

上述两种具有代表性的观点截然相悖:一方认为,里约已经将欧洲一体化推进到基本法难以容忍的深度,宪法法院在对里约相关条款作出限制性解释之后允诺放行,这已经最大限度地体现了德国对欧洲一体化的支持;另一方则认为,里约对欧盟的改革不仅是成功的,而且为基本法自身的发展提供了难得的历史机遇,但是宪法法院拒绝了欧盟对德国的邀请,非但错失了这一机遇,反而将里约改革的成就全部消解,阻碍欧洲的历史向前发展。

随着2009年12月1日里斯本条约的生效,人们对于里斯本案判决的争论也渐趋平静。但是,围绕里约案判决激烈争执的双方,即分属于“疑欧派”和“亲欧派”的政治势力,还将长期角逐在欧洲的政治舞台上。欧盟距离“同一个欧洲”的梦想虽然近在咫尺,但却难以触及。对于这个悬而未决的问题,目前两派唯一能够保持一致的是,他们都相信,唯有时间能够证明里斯本条约对于欧洲一体化的价值。

[1] Lisbon case,BVerf G 2 BvE 2/08,from 30 June 2009.available at,http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html.

[2] 曾令良:《欧洲联盟法总论》,武汉,武汉大学出版社,2007。

[3] Kruse.Strukturelle Kongruenz und Homogenität,in:Mensch und Staat in Recht und Geschichte,Festschrift für Herbert Kraus,1954.

[4] Jellinek.Allgemeine Staatslehre,3rd ed.1921.

[5] Maastricht case.BVerf GE 89,155;Lisbon case,BVerf G 2 BvE 2/08,from 30 June 2009,paras.233.

[6] Daniel Halberstam/Christoph Müllers.The German Constitutional Court says“Ja zu Deutschland!”,German Law Journay.

[7] Alfred Grosser.The Federal Constitutional Court's Lisbon Case:Germany's“Sonderweg”——An Outsider's Perspective,German Law Journay,2009.

[8] Matthias Niedobitek.The Lisbon Case of 30 June 2009 ——a Comment from the European Law Perspective,German Law Journay,2009.

(责任编辑 李 理)

How Far is the European Union from One Europe Dream?——A Jurisprudential Analysis of the Judgment of Lisbon Treaty Case by German Federal Constitutional Court

GAO Yang-guang
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

The judgment,which German Federal Constitutional Court made in 2009,upheld the compatibality of the Treaty of Lisbon with the German Constitution.Supporters argued that the decision effectively protected the initiative of the member states because the right of constitutional review of constitutional courts could prevent the European Union from invading the member states’sovereignty.Opponents argued that the decision was definitely contrary to the spirit to the Treaty of Lisbon for the sake of narrow national interests.Therefore,the judgment would hinder the unfinished process of European integration.Who was right?How far is the European Union from One Europe Dream?This article tries to render an answer through a jurisprudential analysis of the judgment.

Treaty of Lisbon;principle of democracy;principle of national sovereignty;parliament's right of participation

高仰光:法学博士,中国人民大学法学院讲师 (北京100872)