三网融合试点进展缓慢原因分析与对策建议

杜振华

1引语

推进三网融合，是党中央、国务院做出的重大战略部署。三网融合是为了实现网络资源的共享，避免低水平的重复建设，形成适应性广、容易维护、费用低廉的高速宽带的多媒体基础平台。用户既可以通过有线电视网打电话、宽带上网，也可以通过电信网看电视。2010年7月国务院办公厅公布了第一批三网融合的12个试点，它们是：北京、上海、大连、哈尔滨、南京、杭州、厦门、青岛、武汉、深圳、绵阳以及湖南长株潭地区等。目前三网融合试点工作已推进一年多了，从相关部门对12个试点的调研结果看，试点地区均组织制定了实施方案，加快推进宽带网络建设和光纤落户工程，完成了IPTV、手机电视业务支撑平台的改造建设，推动了IPTv、手机电视、网络视频等三网融合相关业务的发展。三网融合试点地区的IPTV试商用业务用户已超过300万户，基于有线电视网络接入试商用的用户超过100多万；2010年我国三网融合终端和社会制造业实现销售收入2000亿元。但也存在一些问题，其中最主要的是试点城市在IPTV集成播控平台与传输分发系统对接、双向进入经营许可证发放等方面工作进展缓慢，并没有实质性突破。

2试点中进展缓慢的原因分析

三网融合试点的进展与成败直接关系到我国第一阶段战略目标的实现及第二阶段战略部署的实施。因此，总结和分析12个试点进展缓慢的深层次原因，对于实现三网融合的战略部署关系极大。

2.1生产关系束缚了生产力的发展

生产关系必须适应生产力性质的规律是人类社会发展的普遍规律。有什么样的生产力就有什么样的生产关系；同时，生产关系对生产力起着巨大的反作用。在当前的信息社会中，生产力的发展表现为以信息技术为基础的三网融合，而生产关系具体表现为管理体制。信息技术使广播中“点”对“面”的传输，通信中“点”对“点”的传输，计算机中的存储时移融合在一起，更好为人类服务，这是一种高层业务应用的融合。生产力的发展使技术和业务实现的三网融合从根本上改变信息资源保存、管理、传播、使用的传统方式和手段。从我国来看，在电信网、互联网、广播电视网这三张网中，电信网与互联网在前期进行的电信业重组中已经实现了融合，三大电信运营商都同时运营电信和互联网，因此，所谓三网融合关键在于广电网与其他两张网的融合。但由于二者分属电信和广电两大行业，分管于广电总局和工信部两个部门，使被管理的对象处于分割状态。三网融合中，有线电视网络运营商想做宽带接入和电话业务；电信运营商想做IPTV业务。无论从行政权力还是从部门利益角度看，两个部门谁都不愿让对方动了自己的“奶酪”。因此，两个部门相互掣肘，使三网融合很难顺利进行，阻碍了三网融合的发展进程。这就是生产关系对生产力的巨大反作用，落后的生产关系严重束缚了生产力的发展。正如中国信息经济学会理事长杨培芳所痛心疾首的那样，我国通信业经过20年努力，利用后发优势，跨越发展，在数字化阶段已经走到世界前列，但在宽带和三网融合领域，再次处于落后地位。

2.2缺少约束权利的法律底线

市场经济是法制经济，法律是约束当事人经济活动的底线。目前电信部门掌握着互联网数据中心业务、国际互联网出口、ISP牌照发放；广电部门掌控着IPTV牌照、IPTV播控平台的控制权。双方都具有一定的行政权力和一定的经营权利，而社会又都缺乏真对双方权力的法律约束。随着三网融合的推进，电信和广电两个行业在业务上的交叉需要建立统一的监管机制，要有融合性的法律规范。然而目前，《电信条例》和《广播电视条例》分别是电信业和广电业主管部门颁布的条例，并不具有社会公正性和法律的威慑性，相反，双方恰恰以此来保护自己的权利和利益。一般说来，只要允许广播电视单位和电信企业拥有盈利的目的，并以盈利目的进行竞争，就存在因私废公的可能，就会发生广播电视媒体与电信企业的个体利益与社会公共利益与消费者合法权益之间的冲突，因而也就随之产生保护公共利益和消费者权益的必要，因为双方权利与利益争夺中受到伤害最重的是社会公共利益与消费者权益。虽然国务院三网融合领导小组从一开始就要求双方：“服从国家利益、服从人民利益、尊重科学规律”，但却无法从法律上推动三网融合的发展。例如，广电总局曾下发关于严禁通过互联网经机顶盒向电视机终端提供视听节目服务的通知。据有关方面统计，从2005年至2010年，IPTV被广电总局叫停达15次。广电大力发展的手机电视业务，因为受电信限制而不能在手机上落户，广电不得已去发展其他显示终端，手机电视也被改成多媒体终端；广电掌握着节目资源，以牌照的形式将电信企业在视频方面的发展空间封住。此外，两家为抢占家庭终端电视，分别形成了有线电视和IPTV水火不容的两种替代性极强的业务形态。三网融合的停滞不仅没能让群众享受技术进步所带来的巨大优势，而且还让整个社会由此背上巨额的交易成本。

2.3发展路径不同

电信与广电两大部门的管理体制不同导致双方三网融合发展路径上的差异。三网融合的两大部门中，广电行业体制是“条块结合、以块为主”的双重领导体制，也就是行业与地方政府双重领导；而电信行业监管体制的基本特征是以工信部为核心集中、垂直的管理体制。在保证网络安全、信息安全和文化安全的前提下，工信部认为应允许并鼓励探索多种模式，积极推进三网融合，并孕育出当前广受公众欢迎的IPTV三网融合业务。广电总局则大力推进有线电视网络整合，加快网络数字化双向化改造，组建国家级有线电视网络公司，并通过行政手段对三网融合发展模式加以限制。一些地方的广电部门甚至按照广电总局要求，关闭原已开展的IPTV业务，曾得到中央认可的上海等地的发展模式也遭到广电部门的否定。三网融合，本质上是将广电部门的内容优势和电信部门的网络优势组合起来，向公众提供融合业务。三网融合的停滞不仅没能让群众享受技术进步所带来的巨大优势，而且还让信息产业的未来发展受到影响。

3国外三网融合经验借鉴

国外三网融合的发展或许给我们的发展提供一些思考和借鉴。

3.1统一监管

在网络融合的过程中管理和引导非常重要。美国早在1934年成立联邦通信管理委员会(FCC)时，就对传统电信和电视两个行业实行了统一的监管。英国则是在2000年将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会等合而为一，成立独立监管机构——通信办公室(OFCOM)，全面负责英国电信、电视和无线电的监管，从而使英国成为有线电视公司经营电话业务唯一比较成功的国家，也是电信公司最早开始提供IP电视(IPTV)的国家，极大地促进了网络融合的产业发展。管理机构的融合，是网络融合发展到一定阶段的必然要求。国际上，已经建立统一的、综合管制框架的国家和机构还有：澳大利亚的通信与媒体管理局(ACMA)，加拿大的无线电、电视与通

信委员会(CRTC)，日本的总务省(MIC)，以及意大利的通信管理局(AGCOM)等等。管理体制对以技术为代表的生产力发展的及时调整是推动社会生产力持续发展的保障。

3.2法律保障

为促进三网融合，使电信运营商和有线电视运营商通过有序的业务双向进入，达到“有效竞争”目的，西方发达国家一般都通过法律途径加以支撑。美国1996年出台了新的《电信法》，以契合当时的融合潮流。在美国三网融合的过程中，《电信法》是一份基石性文件，它为三网融合扫清了法律障碍。《电信法》规定，有线电视运营商及其附属机构从事电信服务，不必申请获取特许权；特许权管理机构不得禁止或限制有线电视运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件；电信企业可以通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。整个电信市场获得了前所未有的竞争性准入许可。原先分属不同领域的企业所提供的服务差异越来越小，“语音+视频+数据”一体化的模式日趋普遍，并朝着“语音+视频+数据+无线”的方向发展。在法国，支撑三网融合的基本法律是《邮电法》、《电信管制法》、《视听通信法》和《通信自由法》。作为电信根本大法的《邮电法》，其中的条文规定，公共电信运营商可以“建立和经营广播电视网络”。这里说的广播电视网络应当理解为广播电视传输。由于时代变迁需要，《邮电法》在1996年和2006年两次进行重大修改，并且现在改称《电子通信与邮政法》。后者充分吸纳了欧盟指令基本精神，在市场准入方面，除了无线频率和电话号码需要个别许可证或使用权外，将长期实行电信市场准入许可证制度改为“一般授权”。新的电信提供者无需申请许可证就可以进入电信市场，广播电视业自然包括其中。日本已出台9部法律为三网融合的推进保驾护航。从以上各国来看，制定法律旨在打破条块分割，以创造一个通信、广电相关企业都能自由参与竞争的环境。

4三网融合发展的对策建议

三网融合在保障我国网络安全、信息安全、文化安全的前提下，应统一监管和加快立法，并坚持在政府的引导下走市场化道路。

4.1建立统一的监管机构。统一监管

建立一个统一的监管机构对电信和广电进行统一监管，是众多学界专家和从业者达成的共识，这是生产关系适合生产力性质的规律所决定的。虽然生产关系具有相对的稳定性，但当旧的生产关系不能推动生产力发展而成为生产力继续发展的桎梏时，就必须代之以新的管理体制。目前三网融合的最大障碍就是电信和广电之间的市场准入问题。这就要求监管机构站在国家利益、公众利益的角度，对三网融合进行监管，对中国的信息化发展进程负责。建议我国将目前的广电总局与工信部中的通信部门合并，融合原有的电信、电视、广播、无线通信等多个管理机构的职能成立统一的监管机构，这对整个社会来说都是最经济最有效率的管理方法。

4.2加快立法，以法律代替条例

要快速推进三网融合，理顺三网融合中的利益纠葛，必须通过法律进行规范。我国计划经济条件下习惯借助于红头文件对经济活动进行管理，这对于当时单一的公有制是完全适用的。但在社会主义市场经济已确立的今天，市场主体的多元化导致利益主体多元化，即使是公有制也有一定独立的利益，因此，通过法律调节利益主体的关系已成当务之急。我国《电信法》从1980年开始起草，至今已历经31年，却一直处于难产状态。《广播电视法》至今还未起草，1997年只是制定了《广播电视管理条例》。《条例》作为国务院的行政法规虽然地位和效力仅次于法律，但它毕竟是一种行政行为，改变不了它由行政官员制定，并遵循行政首长负责制原则的性质，与民选代表制定的法律有明显的区别。将《条例》上升为正式的法律不仅是民主、法治和人权保障的要求，而且也是时代发展的迫切需要。我们期待未来的《电信法》及《广播电视法》能够对三网融合问题做出明确规范，并明确规定监管体制形态。

4.3走市场化道路，从竞合中获得多赢

三网融合，无论广电还是电信，都应该坚持走市场化道路。从试点情况看，越是网络不发达的地区，三网融合进行的越好。宁夏在全自治区农村已经率先实现了三网融合，由电信建网，广电提供IPTV电视节目，双方按比例分成，合作非常融洽。相反，越是发达地区，三网融合越不顺畅。通过三网融合，促进广电和电信的相互进入，打破广电和电信对各自领域的垄断，基本形成适度竞争的网络产业格局。这既能加快我国信息化发展的步伐，又会使广电和电信企业从快速发展的市场中受益，而最重要的是整个社会都会从三网融合中获得巨大的经济效益和社会福利。