冲突与融合：信息技术*嵌入与组织结构重构——基于“技术执行分析框架“的视角

金杭庆

（复旦大学公共行政系 上海 200433）

一、引言

基于网络技术传递而指导政府服务的电子政府,已成为各国政府再造的策略性措施之一。[1]中国政府也于上世纪90年代开始开始探索运用先进信息技术来提升公共部门的治理效能,加强政府服务公民社会的能力,以打造有特色的“数字政府”。在过去的数十年中,对信息技术的资金投入在不同层级的政府预算中呈现逐年增加的趋势,越来越多的新技术缓慢却持续不断地在公共部门中得到运用,并日益被纳入制度化的规范中。从某种意义上说,信息技术似乎以前所未有的热情为中国的公共行政变革做好了准备。然而,随着种种实践的不断深化,越来越多的现实证明,现代信息技术的引入,虽然对传统科层结构带来了许多挑战,但并不必然会促使公共部门“扁平化”进而提升组织效能（Attawell and Rule,1984；Dutton and Kraemer,1985；Kraemer and K ing,1979,1987；Holden,2003）。[2]考虑到中国数字政府的发展规模、范畴和速度,我们有必要进一步追问,在技术与组织互动的过程中技术究竟以何种机制影响组织运行？技术的“内在结构”与组织的刚性结构相遇时,其互动机制又如何？

二、新研究取向：简·芳汀的执行技术的分析框架

按照技术决定论的观点,连接技术和组织的因果机制是简单直接的,即“信息技术—→可以预见的组织变迁”,依据这这样的推论,电子政务的引入会导致一系列可以预见的变化,其中包括日渐消失的等级界限、不断增长的跨功能团队,更加合作的文化以及更加容易跨越的组织边界。然而,现实的发展状况表明,遵循某种技术逻辑而发展的这些预见,一般来说不会得到验证。许多不尽如人意的探索,例如“条强块弱”的电子政务发展形态及“信息孤岛”现象大量存在。在很多时候电子政务中的“技术主导倾向”只是一种虚拟的美丽。但是,完全漠视信息技术及其社会影响的“社会构建论”无法解释电子政务推行对官僚制组织所带来的一些挑战,虽然只是部分的微调。例如“金桥”、“金网”、“金税”等电子政务工程所取得的成就。任何新的技术都会对组织、制度、社会发生影响,从这点上说,任何新的技术都是组织、制度变革的“赋能者”,即其出现使得组织和制度向着某种方向的变迁成为可能。[3]“互构”的视角,虽然避免了偏执于一方的决定论观点,但其研究层次仍停留在宏大结构层面,在解释电子政务与官僚制组织互动时,缺乏具体机制的解析。巴利（Barley）有感于这种研究现状,曾感言“在经历了多年的研究后,那些关于信息技术影响组织的经验证据也不过是含混不清甚至是矛盾的。”[4]

一些学者进而开始对已有研究开始进行反思,他们认为：单纯在“谁影响谁”层面讨论“变化是什么”是不够的,还应进一步加大研究深度,转而在信息技术与组织之间的互动机制层面讨论“这些变化究竟是如何发生的”。美国国家电子政务中心创始人、原哈佛大学（现为马萨诸塞大学）教授简·芳汀（JaneE.Fountain）在研究现代信息技术作用于美国联邦政府以及陆军的过程中,一直在关注一个核心问题,这就是：作为一个变量,技术处理和传播所产生的根本性变革,以什么样的方式影响着既有制度结构？以另外一种方式,这个问题也可以表达为：信息技术的执行是怎样加强或削弱制度所构成的束缚？围绕上述问题,芳汀教授提出了执行技术的分析框架（见下图）。[5]

执行技术的分析框架

在该框架中,信息技术被看作是内生的,信息技术在被设计和应用的过程中被不断改变。她区分了客观的信息技术（objected technology）和被执行的信息技术（enacted technology）,客观的信息技术包括因特网、其他数字电讯传播技术、硬件和软件,而被执行的信息技术则包括用户对技术的理解以及技术在特殊情境中的设计和使用。此外,她还分析了两种主要组织形式（即官僚制和组织间网络）的中心因素。审视了官僚政府的结构特征以及数字政府的增长途径,为我们理解电子政务引入前后的结构调整奠定了基础。

在芳汀看来,技术执行框架的目标就是掉转技术和结构之间的因果箭头,以显示政府行动者内嵌于认知、文化、社会以及制度结构的特性是怎样影响对因特网和相关的IT技术的设计、感知和使用的。她的分析立足于这样一个观点：“技术的物资构建代表的仅是一个潜在的能力；只有当智力结构（技术使用者）开始使用它的时候,技术才会对个人和组织产生作用。”[6]也就是说,技术不能以一种理性的方式被加以使用。当个人决定怎样设计、执行和使用内嵌于组织环境和制度环境的信息及通讯系统的时候,技术是被个人执行和应用的。在某个环境中表现极佳的信息系统,在另一个环境中可能遭遇失败。由此分析框架延她延伸出三个导向性的命题,即被执行的技术不同于客观的技术。即使技术的执行没有理性或最佳地使用技术,组织的行动者还是倾向于按重塑、加强现行社会制度的方式来执行新技术；执行技术的的过程指的就是这种倾向。组织行动者倾向于利用新技术来维持现行的社会网络关系,并保留执行项目,比如程序、构架以及组织内典型的有组织的反应模式。更具远见和创业精神的专业人员可能用因特网来发展新的能力或者新的网络化的组织形式；一般来说,他们通过模仿一个在社会网络内部运行的过程来实现这一点。[7]她的“技术执行”框架,或多或少为研究者揭示了这样一个长期未得到很好讨论的问题：在信息技术与组织互动过程中,如果存在冲突与融合,那么是什么在冲突？又是什么在融合？“执行技术”框架的运用,使人们看到了一个技术被现实组织结构“嵌入”的过程。芳汀的理论虽然是以美国的电子政务实践为背景得出的结论,但其分析逻辑对我国电子政务发展与官僚制组织重构两者之间关系的研究同样具有启迪意义。

三、冲突与融合：电子政务与官僚制组织的碰撞逻辑

（一）碰撞中的冲突：制度偏好型塑技术选择

技术执行分析框架的第一命题认为被执行的技术不同于客观的技术。即使技术的执行没有理性或最佳地使用技术,组织的行动者还是倾向于按重塑、加强现行社会制度的方式来执行新技术。进一步解释,当电子政务所包含的信息技术植入某个政府机构时,信息技术内嵌的制度安排与组织既有结构会有一个碰撞的过程。如果把这个过程看作是一个时间轴上的连续谱,可以发现在连续谱的始端,重组和转变的不单单是科层结构,技术特征本身也会因受到既有体制结构的影响而不得不“重组”。“重组”的结果是最终生产出一种和原初技术方案不尽相同的“被执行技术”。“被执行技术”之外,一部分原初的技术方案被或明或暗的消解了（它们或者被理所当然的“删除”,或者仍然被保留,但却在实际使用中“束之高阁”）。简·芳汀在其研究中曾做过一个有趣的假设：倘若韦伯能看到今日美国政府体系的变化,那么他还会认为这是一个科层体制吗？她认为,回答无疑是肯定的。“技术执行分析框架”所基于的实证性案例（美国联邦政府以及陆军）显示在电子政务与美国联邦政府的第一次碰撞中被执行技术所产生的结果与其说是取代等级结构或者官僚制度,还不如说是等级结构的成长,并在其上不断“积淀”。“组织、控制、管理理念的金字塔式的等级结构依然占据统治地位。从官僚制度渗出的是各个组织级别上的个人网络、小群体网络和团队网络。[8]对比美国联邦政府的电子政务实践,中国政府以科层制和某种松散网络相结合的方式组织起来的官僚制组织（科层制特征体现在权力和资源的分级配置上,松散的网络表现为条与条之间,条与块之间相对封闭而又保持协同的结构形态）并没有因为电子政务的建设而发生实质性的改变。其自身具有的内在逻辑和偏好就体现在日常运作、官僚政治、规范准则、文化信仰和社会网络中。但是,信息技术也包涵了自身的结构偏好和运作逻辑,而且这种偏好和官僚制组织的逻辑在很大程度上是冲突和矛盾的,随着数字政府的推行和信息技术的植入,两者的碰撞引起了组织结构的紧张。

在此基础上,我们可以认为当电子政务内含的组织安排和官僚制既有的的组织安排初期遭遇时,并不像电子政务“技术主导倾向”观点所认为的信息技术在政务中任何形式的应用都是值得称道的,都会导致理想的结果。在两者的碰撞中,制度安排作为一种中介因素干预了技术的执行。技术执行于是成为认知、文化、结构和政治嵌入的结果。执行类似于“情景的定义”,或者一个问题的主观陈述,这个问题反映了行动者的感性认识和有限的理性思维。[9]具体说来,官僚制结构中封闭、内敛的制度安排,使得组织和个人对电子政务所包涵的信任交换、社会资本、资源合作共享与知识获取等中心因素产生一种反向的解读。进一步解释,由于缺少开放、整合的制度安排,在电子政务引入的初期,两者的关系更多呈现为结构对技术的选择、理解与重新安排,相比之下技术对结构的作用则取决于上级的偶然性的认知情况和政治取向。一个恰如其分的的现实案例是条块层面的“部门协同”,其实质更多是建立在良好同僚关系基础上的沟通机制或者基于分管领导关注下的一种“协同默契”,它带有很强的不稳定性和随机性。而运用电子政务的信息化技术来促进部门协同的切入点恰恰不是原先那种具有不稳定性和随机性的工作机制,而是一种建立在稳定流程上的一种“技术型塑”。换句话说,运用信息化技术来促进部门协同,就是通过技术手段,把原先不稳定的合作关系用软件、数据交换等方式“凝固”下来,从而把合作与协同,变成一种“常规化”“稳定化”的过程。[10]对这个过程大多数领导会显得犹豫不前,因为这种过于直接的手段对他而言太不安全了。基于这样的思考逻辑大多数的个人和组织仅适用他们的硬件、软件和电信能力的一小部分特征。

（二）碰撞中的融合：技术“刚性结构”发挥与现有结构的“虚拟”再造

技术“刚性结构”在这里解释为技术的“自我强化”,其基本含义可以理解为：起初组织可能在利用新技术来维持现行的社会网络关系,并保留程序、构架以及组织内典型的反应模式意图的指引下（简·芳汀“技术执行分析框架”第二命题）或者纯粹出于偶然的因素引入了某项技术,这项技术在某些方面具有效用,并可以为人们带来利益。人们为了熟悉这种技术安排会不断投入学习成本以适应它,结果又创造了一些与这个技术相配套的制度安排。这些制度安排使技术开始更为深入的嵌入到组织中去,并且朝着某个既定方向持续发展。同样的思路也可以在简·芳汀的理论中找到,在技术执行分析框架中,从制度到结果之间的思维是可以逆转的,也就是说,一方面,制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架并影响被执行的信息技术以及占主导地位的组织形式；另一方面,反向的逻辑告诉我们制度安排同时也反过来被它们所影响,那些无意得到的执行结果会导致结构微妙的调整以适应新技术的发展。无意的、微妙的调整的积累可能引起部分的结构和权力转移。组织开始形成与新技术匹配的新制度安排,并使植入的新技术安排逐步进入“自我强化”阶段。由于信息技术在反向运动过程中技术刚性的发挥,因此当电子政务所蕴含的信息技术被植入某个政府组织时,其所具有的促进组织整合（或者说协同）、发展更高通信效率、提供新的机会和压力以及引发变化的潜质总是有“外显”并嵌入组织现有制度结构的倾向。[11]

刚性的呈现是一个渐进的过程。换一种表达,信息技术植入组织的过程是一个历时性的具有很强实践情境特征的“连续谱”,在每个阶段里都会遇到不同的问题,而前一个阶段的问题往拄会影响到后一阶段技术与组织的相互影响。从这个意义上说,技术的刚性发挥以及它对组织深层运作的再组织都是在一个组织与技术互动关系动态演变的历时性情境中展现出来的。在中国电子政务的起始阶段,两者的互动更多呈现为结构对技术的选择、理解与重新安排,其应用形态通常表现为现代信息技术与传统治理方式的简单嫁接。这个阶段的特征是重硬件轻软件,重技术轻应用,大多数情况下,信息技术的应用范围仅限于政府在线网站的建立,对组织结构的影响甚小。以2002年8月确定的国家级电子政务优先工程——一个门户网站、两个平台、四个基础数据库、十二个业务系统所组成的电子政务发展框架为标志。中国电子政务实践从政府信息发布的初级电子政务形态提升到实现网络双向互动的电子政务中级形态。这一阶段中技术和结构相互影响,信息技术以其自身的灵活性适应科层结构的刚性要求,同时在充分提高效率的基础上促进结构“微调”。中国电子政务未来的主流方向和主流模式是跨机构整合系统,这是电子政务的成熟阶段,虚拟结构可能包括一群组织：它们在网上以及网站“背后”、在机构内部以及跨机构地整合了它们的一些活动。在这个层面上,电子政务所包含的信息技术对重建机构过程和信息系统以及重建在机构网络内部实现部分合并的程序而言是一个催化剂,一个赋能者。[12]中国电子政务尚未进入这一阶段,但是应当以此为价值取向。

四、分析总结：中国式互动的现状

技术执行分析框架的命题让我们看到了信息技术与组织之间互动的逻辑,我们要进一步追问的是两者的碰撞在中国电子政务实践中会产生什么样的一种实然状态,也就是说科层制结构到底发生了怎样的变化、哪些信息技术在何种意义上被执行了、两者的冲突与融合对官僚制组织的运作又有什么样的促进。为了对上述疑问作一个中国式的解读,也为了对前文的分析结论作一个回溯性的总结,我对简·芳汀教授的技术执行分析框架进行了扩展并拆解成三个等式：

（1）结构=f（被执行技术,任务设定,内部制度安排,外部环境）

（2）被执行技术=f（管理者的IT认知、任务设定、内部制度安排、外部环境、组织运作）

（3）组织运作=f（结构、管理者的IT认知、被执行技术、IT管理的期望、外部环境）

等式突出了分析框架的共生性,在这三个等式中,每个等式的因变量同时又是其他等式中的自变量之一。换一个角度理解,三个因变量和等式右边的多个变量之间存在一种内生性关系,每个自变量都不是分析框架之外被决定的,都不是外源性因素。而且,一个特定的自变量在不同等式中的具体涵义也不一样,它的具体所指随因变量的变化而变化。例如,当我们对三个因变量分别进行分析时,我们会对外部环境的不同方面感兴趣,这样有选择性的认知可以让分析更有针对性。

（一）在第一等式中,结构被定义为管理层级和管理幅度。科层结构扁平化的着力点在于中间层级的弱化或减少,按照第一等式的逻辑,一个中间管理层级在数量上的变动可以从函数运算的结果中获知。如果把函数运算具化到中国电子政务实践中,我们可以推论,一位中层管理者如果能够完全控制信息技术在组织中的应用,他倾向于增加中层架构中的管理职数,因为层级的增加可以给他带来职业的安全感并延长向上的职业路径；相反,如果信息技术应用的控制权掌握在顶层管理人员手中,这位领导者为了更好完成组织的任务设定倾向于减少中层架构中的职数,尤其是面临财政压力或者是为了回应外部民众要求减少人员的呼声。经验式的研究显示,上述两个假设都不完全存在,信息技术本身既没产生集权,也没产生分权的影响。信息技术倾向于加强现存的趋势,其自身不可能对组织的结构产生重要的影响。[13]相对于管理层级的改变甚微,信息技术对管理幅度的影响较为明显。在理论上存在一条简短的影响路径：信息技术的引入使组织内的信息流通更为顺畅,个人对信息的获取途径更为多样,领导者对组织内个体的行为控制加强,管理幅度随之拓展。而在中国电子政务实践的现阶段,信息技术对管理幅度的影响力随着权利体系的自上而下而减弱,越往基层,管理幅度的增量越小；而中央和省级层面为了调动基层政府的积极性,近年来一直强调权力下放,所以管理幅度的拓展也有限。综合看来,信息技术对管理幅度虽然存在影响,但总体来说也是比较微弱的。

（二）技术执行分析框架指出客观的信息技术不等于被执行的技术,而第二等式要告诉我们的是被执行技术之间也有差异。在第二等式中,任务设定被定义为不同层级的政府面临的政府职能；内部环境包括组织的规模、年龄以及财政状况；外部环境限定为公民和商业机构；组织的运作主要是相对于其他部门的独立性。在横向层级上的不同部门,组织的规模越大,财政状况越好,对信息技术的投入越多,被执行的技术在量上占优势；越是年轻,管理者对IT的认知指数越高的组织,由于没有历史的包袱,加上领导者的推动力,对信息技术的执行越到位。中国电子政务建设中的“一把手工程”就是一个很好的例证。在纵向层级上,不同层级政府政府职能的侧重点各有不同,其所执行的信息技术也各有偏好。业务处理系统（TPS）层的电子政务系统面向基层具体的管理和服务业务。管理信息系统（MIS）层的电子政务系统对应管理控制层的政务活动,与TPS层相比,使用频率降低了。决策支持系统（GSS）为战略层确立国家、地区或行业发展宏观目标提供信息支持,使用频率比MIS更低。而纵横向相对封闭的组织运作使得政府间电子政务（G2G）、政府—商业机构间电子政务（B2G）、政府—公民间电子政务（C2G）中被执行技术的量依次递减。上述自变量在纵横向上不同方式的组合,决定了被执行信息技术在组织中应用程度的差异,进而在形成一个执行技术的等级结构。Kraemer把美国电子政务实践中被执行的信息技术归为十三类并作了大略的统计,其中语音通信技术、用户终端技术和信息输出技术的运用是最多的,而公民交互技术和决策技术的运用最少,这个结果和中国电子政务实践中被执行信息技术的等级结构基本上吻合。[14]

（三）第三个等式解释的是被执行技术和组织结构的中国式互动对组织运作产生的影响。在等式中,组织运作被定义为沟通效率和决策质量,也就是说,沟通效率和决策质量的改变决定了这种影响是在多大程度上发生的。经验的研究显示,被执行技术对沟通效率的影响在某种意义上遵循了技术决定路径,它超越组织结构改变信息流通的方式和编码的过程,进而影响沟通效率。因此,我们看到信息技术的植入虽然没有引起组织结构的重构,但是却使组织的沟通效率得到提升。除沟通效率外,决策质量是评价组织运作更重要的一个指标。虽然在中国电子政务建设实践中,科层结构并没有完成扁平化的转型,但是我们不能完全否认组织结构中管理幅度的小幅扩大对组织决策改善所产生的影响,随着管理幅度的小范围拓展的是信息流集中的速度加快,政策反馈的及时性提升,也就是说与信息技术碰撞后的组织结构是促进决策质量改善的有利因素。相对于结构变量的影响,被执行技术对决策质量的影响则更为直接。随着信息技术和官僚制组织的不断冲突与融合,越来越多的信息技术在组织中被执行,例如TPS系统的运用,可以解决大量日常性、结构化的问题,从而使管理者可以把更多的精力放在战略性、宏观性决策上。另外,在官僚制组织中渗透最多的语音通信技术、用户终端技术和信息输出技术,为管理者的信息获取提供了更丰富,更快捷的途径。被执行技术可以提高决策质量的命题就是建立在上述意义上,虽然,这种改善会因为管理者的IT认知、IT管理的期望、外部环境三个的干扰而减弱。

目前,中国电子政务实践中信息技术在公共部门中的运用并没有达到电子商务的水平,也就是引起公司组织架构的变革,进而提升公司的绩效。一般认为,公共组织的结构相对于私营部门来说更具刚性,更注重规则的约束和形式主义,分权和灵活的形式很难在官僚制组织中得到应用。所以,我们不能简单把信息技术在私人部门的成功嫁接到公共部门中。当然,文章不是否认这样一个命题,即信息技术在某些条件成熟的情况下会根本上改变官僚制组织的结构、绩效以及公民参与等,[15]其立意所在是想表明信息技术只是促进行政变革的一种努力,除非变革所要求的其他因素也发挥作用,否则信息技术无法扮演至关重要的角色。一个大家容易忽视的事实是信息技术在某些情况下会成为变革努力的阻碍因素,真正的改革始于政治意愿,也终于政治安排,信息技术只是改革过程中的多个角色之一。更确切地说,文章不是在广泛意义上讨论信息技术是否会对官僚组织产生影响,而是聚焦于一个更为紧凑的议题,即电子政务中信息技术的运用是否会引起官僚制组织的重构及其影响路径。

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[5][7][8]简·芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新[M].邵国松译.北京：中国人民大学出版社,2004.56-108.

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[11]黄晓春.信息技术嵌入政府部门运作的机制研究[D].上海大学社会学系,2008.

[13]Kraemer K,Dedrick J.Computing and PublicOrganizations[J].PublicAdministrationResearch

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[15]National Performance Review.1993.FromRed Tape to Results：Creating a G ov-ernment That Works Better and CostLess[R].Washington,DC：G overnment Printing Office.