依托社会复合主体推进基本公共服务均等化<br/>——基于杭州市案例分析

依托社会复合主体推进基本公共服务均等化
——基于杭州市案例分析

2011-02-01董自光

浙江树人大学学报(人文社会科学版) 2011年5期

董自光

（浙江树人大学现代服务业学院，浙江杭州310015）

基本公共服务均等化是针对我国改革开放30年来社会经济发展过程中出现的“偏差”和“短腿”，在国家“十一五”规划中首次提出的新概念，也是公民的基本权利，充分体现了社会主义发展与构建和谐社会的本质特征。关于如何推进实现基本公共服务均等化，学术界和实践部门基本假定或普遍认为这是政府的基本责任。但笔者认为，实现基本公共服务均等化不但是公共财政目标，更是社会发展的目标，基本公共服务的供给主体不仅是政府，而应该是由多元利益主体共同构成的复合型共同体。

一、基本公共服务均等化的内涵

图1 我国基尼系数变化趋势［1］

随着经济快速增长，我国居民收入差距也呈现扩大趋势，衡量贫富差距的指标基尼系数不断上升（见图1），并于2000年超越国际公认的警戒线0.40；2008年已达0.457；2010年基尼系数则达到0.5。［2］与此同时，改革开放过程中，我国率先在经济体制领域对国有企业、住房制度、医疗卫生体制等进行了一系列市场化变革，将原来在计划经济体制下由政府或集体供给的公共产品和服务转向由市场提供，但政府职能却未向公共服务型政府转变，而是受“增长主义”诱导，表现出极强的企业化倾向；社会管理体制的变革也没有同步跟进，造成了基本公共产品的供给不足或缺失，导致公民就业、住房保障、义务教育、基本医疗和社会保障等领域的问题日益突出。因此，在注重改善民生和社会公平思想的指导下，国家《“十一五”规划》中首次提出了基本公共服务均等化的概念，党的“十七大”提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设完善公共财政体系”；《“十二五”规划纲要》中指出要“建立健全基本公共服务体系，在以人为本、服务优先的原则下，明确推进基本公共服务均等化的目标”。

基本公共服务均等化的概念提出以来，理论界和实践部门开展了一系列研究，学者们分别从不同角度提出了各自不同的观点。唐钧（2006）、楼继伟（2006）和陈海威（2006）等认为，基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利，这些权利包括生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权等。［3］张恒龙、陈宪（2007）从结果的角度认为，基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享受到水平大致相当的基本公共服务，包括义务教育、基础医疗、就业和社会保障等。［4］迟福林（2006）等认为，基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的一种制度安排。［5］幸鸣（2007）从均等化的主体和客体角度来界定，认为基本公共服务均等化主要体现在城乡均等化、区域均等化、群体均等化等方面，均等化的内容（即客体）主要是教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施以及社会治安等方面。［6］常修泽（2007）等从多角度界定，认为基本公共服务均等化可以从三个方面来理解：第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。［7］黄云鹏（2010）认为，“基本公共服务均等化，就是保障一国全体公民不论其民族、性别、收入及地位差异如何，都能公平地享有与经济发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。同时基本公共服务均等化的范围和标准需要适应经济社会发展水平和公共财政承受能力，应当遵循由小及大（实现地域范围），从低到高（实现水平）、先易后难（实现难易程度）的规律渐次推进”。［8］

以上学者分别从本质、范围、水平以及实现过程等方面对基本公共服务均等化进行了系统的研究，具有重要的理论与现实意义。但上述研究对“谁”来实现基本公共服务均等化均未作明确表述，若有也是建立在政府主体假设基础之上，这既有悖于公民社会“善治”的发展目标，也不符合西方高福利国家公共服务民营化、社会化的发展趋势和当前我国政府财政能力不足以完全负担公共服务支出的现实国情。

二、基本公共服务均等化的运作主体

改革开放以来，随着我国经济制度的变革和权力的下放，社会系统从计划经济时代单一的政府主体逐渐分化并形成了政府组织、市场系统或第二部门的企业组织、民间系统或第三部门的社会组织等三大系统或部门，［9］三大部门分别按照价值趋向、社会目标和运作机制来实现其所承担的社会功能。然而，受各自运作特点的影响，政府、企业和社会组织都不是全能的，在公共产品供给中都存着优势和缺陷。

政府是国家公共权力的象征，也是公共权力的承载体和实际行动者，是控制资源最多、权力最大的组织。政府行为的最大特点在于其可凭借所掌握的资源、权力和制度、变革主导者的身份，依靠指示、命令等通过自上而下的计划秩序管理国家公共事务，具有强制性、权威性和广泛性等特点。根据“委托—代理”理论，提供公共产品，保障公民获得基本公共服务是政府作为全民代理人满足公共利益的行动目标之一，是其基本的职能和首要任务。然而，由于计划秩序管理方式所固有的缺陷，例如政府、机构臃肿、寻租现象泛滥、权力滥用以及腐败等，导致它在配置资源时会存在低效、无效、甚至负效率的情况，即所谓的“政府失灵”；在公共产品的供给上，表现为寻租、资源浪费、供给不足或缺位。

在市场经济条件下，企业主体在市场嗅觉、资源配置、项目运作、利润获取和效率保证等方面拥有其他主体无可比拟的优势。企业具有极强的资源运营能力，是其获得经济效益最大化的有力保障。对于资源开发和项目运作而言，企业可谓是最佳的激活者。然而由于垄断、不完全信息、公共产品低效供给等原因，企业主体间往往也会产生类似“囚徒困境”这样的悖论，市场失灵随即产生。在基本公共服务方面，企业参与的供给主要面临的问题是：参与动机不强、公共服务质量难以保障以及监督成本过高等。

由于“市场失灵”和“政府失灵”的存在，对于类似慈善事业、环境保护等政府无力提供、企业不愿供给的（准）公共产品或服务，此时第三部门——社会组织或非政府组织（non-government organization，NGO）应运而生，并参与到公共物品供给之中。NGO不同于政府靠权力驱动，也不同于企业靠利益驱动，而是以志愿精神作为原动力参与公共物品供给，具有参与性、回应性、透明性、广泛性和多样性强等特点，较好地弥补了政府失灵和市场失灵，为社会提供政府和企业供给不足的公共产品和服务。然而由于其自身的局限性，美国学者萨拉蒙最早提出的“志愿失灵”理论指出，社会组织存在资源的组织能力不足、对象的特殊性、资源分配的父权性、人员的业余性等问题，致使其在志愿原则下满足社会需求、提供基本公共服务等方面产生功能缺陷和效率困境。［10］

因此，在制度变革逐步由经济领域向政治领域和社会领域深化的背景下，鉴于政府失灵、市场失灵和志愿失灵的存在，社会系统分化所形成的功能专一性社会主体，面对公共服务日益膨胀的多元化需求与供给缺位、不足之间的矛盾，又重新具备从分化走向复合的动机。根据福利多元主义的主张，社会福利来源的多元化，既不能完全依赖企业，也不能完全依赖国家（政府），福利是全社会的产物，社会福利是由企业、政府和社会组织三者共同提供的，而不是其中某一方的垄断行为。［11］基本公共服务均等化是一项艰巨复杂的系统性工程，它不仅是公共财政的目标，更是全社会的目标，因此其实现过程也必然要充分发挥政府、企业和社会组织各自的比较优势，通过政府、企业和社会组织之间的价值认同、主动联结、互动融合以及分工协作，来架构适应社会结构现代转型和公共精神有效发展的功能复合型共同体（见图2）。构建基本公共服务的多元供给体系，需要通过政府运作、市场运作和第三部门运作的有机复合，使不同主体均能充分发挥比较优势，扬长避短，从而推进实现基本公共服务均等化。

图2 社会治理模式演进示意图

三、杭州市依托社会复合主体推进基本公共服务均等化的实践

（一）社会复合主体的概念和类型

1.社会复合主体的概念。浙江是我国民营经济高度发达，民间力量较为活跃，同时也是高度重视民生问题的省份之一。2008年浙江省政府正式启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008—2012）》，提出“以政府主导、社会参与为基本原则，在强化政府公共服务供给的同时，要充分发挥市场和社会的作用，鼓励引导各方面力量参与基本公共服务供给，形成政府主导、市场和社会充分参与的基本公共服务供给机制”。杭州市在城市建设和管理过程中，以治理理论为指导，积极开展城市管理体制变革，创造性地提出了社会复合主体的概念，并将其成功运用于鼓励创新创业、推动社会项目建设事业发展。与此同时，其在以“破七难”为主题的基本公共服务供给中也发挥了重要的作用。

社会复合主体是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界和媒体界等不同身份人员共同参与、主动关联而形成的，多层构架、网状联结、功能融合、优势互补的新型社会主体。［12］在社会复合主体所架构的多元主体平等合作的社会体系内，政府、企业和社会组织处于同一交互平面，在价值观念上相互认同，在身份上互不隶属，在具体事务上分工协调，在功能上相互融合，在运作中取长补短，改变了传统单向线性的社会治理模式，形成了一种扁平化、网络化、交互式、复合圈层社会治理运作模式，有利于实现不同社会行为主体充分发挥比较优势，合力推进社会事业发展。就基本公共服务均等化而言，社会复合主体通过强化党政界、知识界、行业界和媒体界的分工合作，发挥着既相互区别又不可或缺的角色功能：或是引导协调功能，或是经营运作的功能，或是研究指导的功能，亦或是宣传监督的功能，［13］通过相互间的分工、合作、竞争与监督，增加了基本公共服务供给的高效性、回应性、规范性和平等性，可以有效地应对政府失灵、市场失灵和志愿失灵，从而实现基本公共服务的多元供给。

2.社会复合主体的类型。根据社会项目和事业特点的不同，在具体运作过程中，不同行为主体发挥的作用和地位仍有所差别，据此社会复合主体可分为政府主导型、企业主导型、社会组织主导型三类。

（1）政府主导型社会复合主体。政府主体具有极强的资源控制整合能力和自上而下的计划秩序管理方式，使其在一些需要大规模投入、长期建设运行才能凸显效益的社会性项目和公共产品供给中，有着企业主体和社会组织主体无法比拟的优势。为这一类项目所构建的社会复合主体，往往依靠政府部门发挥主导作用，搭建合作平台，协调整合其他社会行为主体。

（2）企业主导型社会复合主体。对于政府无力或无意直接经营管理或经济效益比较明显的（准）公共产品，用参股或业务外包等形式、以契约约束的方式架构企业主导型社会复合主体，充分发挥企业主体的资源运作能力。企业主体在谋求社会效益的同时能够保证产品供给的低成本，实现经济效益的最大化。

（3）社会组织主导型社会复合主体。社会组织主体是民间团体、公益组织、社会团体等发挥主导作用架构的社会复合主体，相对于政府主导型和企业主导型的社会复合主体而言，其对于政府、企业均无力或无意运作的公益性项目具有更大的优势。

（二）社会复合主体的典型案例分析

杭州市的社会复合主体在知识创业、行业发展、钱江新城建设和西溪湿地开发与保护等社会项目中发挥了巨大的推动作用；同时在破解“看病难、上学难、就医难、行路难”等民生问题上发挥了积极作用。杭州市涌现了一批社会复合主体推进实现基本公共服务均等化的典型案例。

1.政府主导型社会复合主体：运河综合保护治理。杭州是一个与水相生相伴的城市，2010年世博会的杭州展馆以“五水共导、品质杭州”为主题吸引了众多游客，“因水而生、因水而立、因水而兴、因水而名、因水而强”充分彰显了杭州“东方威尼斯”的城市特色。其中，“因水而兴”所指的京杭大运河对城市发展具有重要意义。历史上杭州曾凭借运河与广州、扬州并列为中国三大通商口岸。然而随着技术进步和经济的发展，运河漕运功能逐渐被工业化、现代化进程中车轮运输所替代，至上世纪90年代末，昔日两岸繁华的景象日益萧条，运河因工业废水和生活污水的排放而散发着臭气，代表运河文化的历史遗迹逐渐消失殆尽，运河综合治理已刻不容缓。

2002年初，杭州市第九次党代会决定实施运河（杭州段）综合整治与保护开发工程。根据京杭大运河（杭州段）涉及江干、下城、拱墅和余杭等四个城区以及交通、环保、规划和水利等众多行政主管部门多头分管的特点，杭州市按照“统一领导、市区联动，政府主导、市场运作”的原则，对运河综合保护工程运作模式进行了大胆创新，构架了政府主导型的社会复合主体。率先组建了杭州市运河综合保护委员会（综保委），对运河综合保护治理实行统一规划、统一协调、统筹资金和统筹推进；同时由市政府注资成立了杭州市运河综合保护开发集团公司（运河集团），作为投融资主体，通过市场化运作，为运河综合保护提供资金保障。综保委和运河集团实行一套班子两块牌子，共为运河综合保护与开发的核心组织。在核心层之外，在京杭大运河（杭州段）涉及的下城、江干、拱墅和余杭四区以及（河运交通）主管部门分别成立了分指挥部，为运河治理的第二圈层。此外，由专家学者、市民群众、新闻媒体、研究机构以及其他政府职能部门共同构成了运河治理的第三圈层——“意见智库层”，为运河保护开发提供意见和建议，同时也起到监督制约的作用。［14］

按照既定“还河于民，申报世遗、打造世界级旅游产品”的总体目标，经过近十年的综合治理，京杭大运河（杭州段）已经发生了翻天覆地的变化，水质显著提高，沿岸的居住功能明显改善，生活环境得到优化，原有的历史街区和建筑得到了有效保护和修复；与此同时，在运河开发过程中现代休闲、旅游、娱乐和商务等城市经济发展的新元素也得以充分注入。大运河（杭州段）申报世界文化遗产的工作也已进入倒计时，按计划2014年将进行评审。根据杭州市统计局和杭州市旅委的社会调查显示，运河综合保护工程得到广大市民、游客的充分肯定，公众对运河综合保护的认可度超过了98％。［15］

2.企业主导型社会复合主体：公共交通事业。随着社会经济飞速发展和城市化进程加快，杭州市城市人口数量不断攀升，据2010年第六次全国人口普查数据显示，杭州市主城区①常住人口356.04万人，人口密度达到4 889人/平方千米；同时，截止2011年5月底，主城区汽车保有量达到74.61万辆，［16］加之每年接待国内外数以千万计的游客，城市交通压力越来越大，“行路难、停车难”的城市交通问题日益突出。为此，杭州市形成了以公交公司集团为主体，市委市政府引导扶持、新闻媒体宣传监督、志愿群体积极参与的非正式企业主导型社会复合主体，通过授权经营、服务补偿等形式，贯彻落实杭州市的城市公交优先发展战略，以低成本、高效率提供城市基本公共交通服务。

2004年7月，杭州市下发《关于构建“公交优先”体系，解决市民“出行难”问题的实施意见》，较早确立了公交优先的发展战略；同年12月，杭州市通过深化企业改革，将原公共交通总公司改制并成立杭州市公共交通集团有限公司，统一经营杭州公共交通城市客运服务，兼营出租汽车、汽车修理、汽配销售、燃料供应以及广告发布等业务，成为城市公共交通的运作主体。市政府则通过把握全局和方向，不断完善道路等基础设施；建立了政府购买公益服务的补贴机制，为杭州市70岁以上老人、盲人、离退休干部和现役军人等优抚对象提供免费的公交服务；对学生、60－69周岁老人、低保人员等提供享受公交服务的差额补贴；对公交公司集团承担的新辟、冷辟等入不敷出的线路也给予适当补贴。另外，杭州交通广播电台、杭州电视台等媒体也纷纷设立交通服务类栏目，与政府交通管理部门、公交集团公司等协同为市民提供及时的交通服务信息。与此同时，在杭高校、科研院所的专家学者、政协委员和人大代表等也通过各种渠道为杭州市解决交通问题出谋划策。

此外，作为城市公共交通中的重大创新之举，在杭州市政府的引导扶持、新闻媒体宣传推广和志愿者义务服务支持下，杭州公交公司集团成功运营了我国首个公共自行车交通系统，自2008年5月1日试运营开始，经过三年的发展，已经拥有服务点2411个，公共自行车6.06万辆。2010年至今，公共自行车日平均租用量突破20万人次，日最高租用量达32.2万人次，且91.2％以上的公共自行车使用都是在免费的时长之内，②较好地解决了市民的出行问题。

3.社会组织主导型社会复合主体：春风行动。党的十七大提出了“推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理”的社会建设目标，明确提出，“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服”。自2000年起，杭州在市总工会“送温暖”活动的基础上，发起了以“社会各界送温暖，困难群众沐春风”为主题的“春风行动”，把原来局限于工会系统内的帮扶救困活动由工会的“独唱”转变成了全社会力量广泛参与的“大合唱”，将其作为杭州市破解困难群众生活就业难问题的总载体、总抓手。

“春风行动”坚持以“党政倡导、社会主体、媒体引导”为指导思想，建立了由市委市政府主要领导任顾问和组长的“春风行动”领导工作小组；下设挂靠于杭州市总工会的“春风行动工作领导小组办公室”，具体负责牵头实施全市“春风行动”，指导督促各区县市开展“春风行动”。“春风行动”积极采取如倡导和动员机关、企事业单位和社会各界捐款献爱心，鼓励企业主动承担社会责任，举办“春风行动”慈善晚会、慈善义演、志愿者服务等各种活动和措施提高社会参与度，并通过健全市场化运作机制，挖掘和开发“春风行动”资本，拓宽融资渠道，创新市场经济背景下捐款方式。与此同时，还充分利用报刊、电视、广播、互联网等媒体，开设“春风行动”专题、专栏、爱心榜、特别报道等，树立先进典型，营造良好的舆论氛围，同时也增加了困难群众反映利益诉求的有效渠道，加强对“春风行动”的宣传引导和舆论监督。“春风行动”已经形成了党政倡导、工会牵头实施、部门通力合作、社会各界广泛参与的综合化、社会化帮扶工作格局，架构了杭州市总工会牵头负责的社会组织主导型社会复合主体。

至2010年底，杭州市共有21 863家（次）单位、132.8万人次累计捐款10.9亿元，向困难群众发放一次性救助金5.72亿元，受助困难家庭56.6万户（次）；发放助学救助金1.12亿元，受助寒门学子达4.8万人次；发放夏季“送清凉”慰问金、慰问品6563万元；帮扶救助对象已覆盖到城镇困难职工、城乡低保家庭、残疾人家庭、边缘困难家庭、低收入农户和外来务工人员以及新杭州人；救助的项目和内容也拓展到常年实施的助学援助、医疗援助、就业再就业援助、“急难险”救助等全方位、多领域、不间断的帮扶救助，涵盖了医疗、生活、教育和住房等方方面面。

四、构建基本公共服务多元供给体系的对策建议

综上所述，理论和实践都已证明通过架构不同行为主体共同参与的，功能复合的社会共同体，构建基本公共服务多元供给体系是有效应对政府失灵、市场失灵和志愿失灵，实现基本公共服务均等化目标的有效途径。

（一）明确不同主体的功能定位

基本公共服务的范围广泛，种类繁多，包括基本医疗、义务教育、社会养老、环境保护、公共交通、基础设施等不同的领域，各种基本公共服务之间具有不同的特点，例如：有的领域投资规模大、建设周期长、效益凸显慢，如环境保护；有的领域投资少、见效快，经济性相对较强，如公共交通；还有的领域对物质投资的要求并不高，而需要社会力量更多的投入和关注。因此在构建基本公共服务多元供给体系时，首先必须明确基本公共服务的具体领域和类型，根据不同行业、领域、项目的特点确定政府、企业、社会团体三大社会行为主体在其中所扮演的角色和发挥的作用，明确不同社会行为主体的职能定位和工作职责。如杭州市构建的政府主导型社会复合主体、企业主导型社会复合主体和社会团体主导型社会复合主体。

（二）建立长效稳定的运行机制

在确立了不同社会行为主体功能定位和职责分工的基础上，基本公共服务多元供给体系能否有效发挥作用推进实现基本公共服务均等化，核心在于能否建立长效稳定的运行机制，来引导政府、企业、社会团体等不同主体相互协作、优势互补，利益共享、风险共担，把所做事业项目做到社会效益、生态效益、经济效益多赢。建立长效稳定的运行机制关键在于理顺不同主体在推进基本公共服务均等化过程中的资金来源、组织设计、决策方法、内部考核和利益分配等具体环节中的关系。

（三）建立强化社会考核监管体系

就某一具体领域所构建的社会共同体来说，对其推进基本公共服务均等化的绩效考核不应由政府部门单独认定，而应交由其服务对象或全社会共同评价；对其监管也应建立在社会监管体系不断完善的基础上。具体而言，应该充分发挥新闻媒介的言路通道作用，畅通意见表达和信息反馈机制，充分吸收服务对象、“消费者”和专家学者的意见建议，通过建立完善的社会监管体系，进一步完善基本公共服务的多元供给体系。

注释：①城区包括上城区、下城区、江干区、拱墅区、滨江区和西湖区。②杭州创造，低碳环保——杭州公共自行车交通系统（http://hb.cctv.com/20110525/107238.shtml）。

［1］常兴华，李伟.我国居民收入差距的测算分析及调节建议［J］.中国经贸导刊，2010（20）：29－32.

［2］季明，李云路.“十二五”强调收入增加欲实现国民共富［N/OL］.http://finance.nfdaily.cn/content/2010－10/19/ content_16818823.htm.

［3］黄菊梅.基本公共服务均等化问题研究［J］.经济研究导刊，2009（27）：196－198.

［4］张恒龙，陈宪.构建和谐社会与实现公共服务均等化［J］.地方财政研究，2007（1）：13－17.

［5］迟福林.公共服务均等化：构建新型中央地方关系［J］.廉政瞭望，2006（12）：41.

［6］幸鸣.逐步实现基本公共服务均等化［J］.江淮，2007（2）：15－16.

［7］常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究［J］.天津市委党校学报，2007（2）：66－71

［8］黄云鹏.“十二五”基本公共服务均等化的思路与重点［J］.中国投资，2010（11）：39－43

［9］张兆曙.城市议题与社会复合主体的联合治理——对杭州3种城市治理实践的分析［J］.管理世界，2010（2）：46－59.

［10］孙婷.志愿失灵及其校正中的政府责任［J］.中国行政管理，2010（7）：99－101.

［11］彭华民，黄叶清.福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型［J］.南开学报：哲学社会科学版，2006（6）：40－48.