我国农村社会保障制度的缺失与完善初探

罗明丽 刘春斌 刘照彬

（江西城市职业学院，江西 南昌 330100）

一、现行农村社会保障制度缺失的主要表现

（一）家庭养老与农村社会保障间的矛盾

家庭养老在我国有着悠久的历史，是我国农村主要的养老保障方式。这种传统的保障形式，一直是农民解决老有所养、病有所医的主要途径。然而，随着我国农村人口的流动和变化，家庭养老的压力在不断加重。首先，我国已经步入人口老龄化国家的行列，人口老龄化会导致社会劳动人口减少，这无形中加重了农村养老的压力。其次，以独生子女政策为核心的计划生育导致了农村家庭结构日趋小型化，这直接弱化了农村家庭的保障能力。再次，农村外出打工人群数量庞大，老年人独自生活在农村的现象增多，也使得农村养老问题面临严峻的考验。然而，与此同时，农村社会保障却面临层次低、覆盖面窄等问题。截至2008年底，全国参加农村养老保险人数为5595万，占农村总人口的比率较低。［3］

（二）土地保障功能与土地保障功能弱化之间的矛盾

在大部分农村地区，农民缺少资金来源，难以形成自发的、合作的社会保障体系。在此情形下，只能选择土地作为保障。然而，现阶段，农民面临的却是土地保障功能的弱化。一是城镇化的发展导致农村可耕种的土地面积在进一步减少，甚至出现了大量的失地农民，而农民从土地农转非中得到的利益却是有限的；二是农村小规模的家庭经济投入产出比极低，在农产品价格和农业生产成本双因素的夹击下，土地报酬率呈现出递减的趋势。而从另一方面来讲，随着农民非农就业机会的增加和农民收入来源渠道的多元化，在农民的收入来源中，农业或土地收入的相对重要性也将趋于下降。因此，土地保障的相对作用也会趋于下降。

（三）城乡居民社会保障之间存在的差异

城市社会保障制度逐步走向完善，而农村社会保障制度则仍然处于低层次阶段。养老保险已是城市社会保障体系中的一个基本组成部分，而其在农村只是在少数地区试行；医疗保险在城市的社会保障体系中也占有重要地位，但是农村只是在近几年才开始开展新型农村合作医疗保险，而且在保障内容与水平上与城镇医疗保险有很大差距；生育保险在城市己经普遍建立，而农村仅有一些地区在试点；再如最低生活保障制度、工伤保险、失业保险，城市都已经普遍建立，而在农村则仍然是一片空白。

由于历史社会等多方面的原因，中国农民一直生活在社会的底层，从社会保障制度的内在要求来看，他们是真正需要社会保障的人。然而，倾向于城市的社会保障制度却将他们拒之门外，就算是参加了农村养老保险的农民，由于制度上所存在的缺陷和农民自身的经济情况也决定了他们的保障是低水平的。

二、导致农村社会保障制度缺失的因素分析

（一）经济基础因素

1.城乡二元经济结构的影响。随着市场经济的不断深入，城乡居民的收入不平等问题也随之成为越来越严重的社会问题。

表1 2005-2009年农村与城镇居民年收入比较

表1数据显示，我国城乡居民收入绝对差距在不断扩大。城乡居民收入之间的差距会导致社会保障间存在着较大差距，这些差距还仅仅是来自于统计的显性的收入差距带来的社会保障之间的差距。城镇居民享受大量隐性补贴，如住房福利、医疗福利、单位内部福利等，这些都导致城乡居民间社会保障的差距增大。

2.政府财政支出不足。充足的社会保障基金是社会保障制度存在和运行的物质保证。虽然近些年国家加大了社会保障的投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，在社会保障投入中还存在支出比例偏低、城乡投入不均衡的状况。我国农村社会保障投入主要以县乡两级财政为主。在经济发达地区，其地方政府有一定的财力，可以进行一些资金的投入，但是在广大的欠发达地区，由于经济落后，地方财力捉襟见肘则很难顾及到社会保障。正是由于资金短缺，我国不少农村地区的社会保障还停留在以福利救济为中心的临时性的、有限的保障措施。［2］在有限的资金投入中，国家还将大部分资金投向城市。据有关统计显示，城市农村保障人均资金水平是30∶1［3］，这明显有失公平。

（二）公共政策因素

1.政府缺乏重视。政府的意愿决定了农村社会保障制度的发展轨迹，在大部分情况下，农村社会保障事业的发展速度与政府对它的关注程度成正比例关系。而长期以来，政府却缺乏对农村社会保障的重视。一是管理混乱，农村社会保障呈现出管理多头、各自为政的分散局面，既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。二是监管机制缺乏，尤其是资金管理缺乏有效的监督，透明度差，致使挤占、挪用甚至贪污、挥霍社会保障基金的现象时有发生。

2.机制不健全。目前，我国尚没有规范社会保障制度的专门法律，在国务院已经制定的条例中也极少有涉及规范农村社会保障制度的法规，对农村社会保障的地位与作用、权利与义务、保障资金的筹措与管理等，也都还没有明确的法律规范。制度上的缺陷，再加执行上的不力，导致农村社会保障得不到很好的发展。

（三）文化因素

1.家庭文化的束缚。文化是有巨大惯性的。在我国，农民主要通过建立在血缘关系基础上的家庭成员的齐心协力来抵御各种风险和灾害，实行家庭保障，为此，在多数人看来，生老病死就应该由家庭负责。这种文化所产生的“软约束”使得农民对社会保障的需求大大削弱。

2.贫困文化的影响。贫困文化是处于社会底层的贫困阶层在长期的贫困生活中逐渐形成的一套“病态”的价值信仰系统，他们不奢望自身的经济繁荣，不期望进阶上层社会，他们有一种强烈的自卑感、宿命感、无助感。［4］这种“病态”的价值观念，使得他们对新生事物有隔膜和排斥，并产生鄙视和畏惧心理，这无疑会阻碍农村社会保障的推行与实施。

三、建立和完善农村社会保障制度的对策

新的社会保障制度应立足农村，以农民为利益主体，适应我国国情，符合我国经济现状及发展趋势。

（一）从经济角度来看

1.政府财政投入应成为社会保障资金来源的主体，光靠农民和村集体筹措资金，社会保障制度就会流于形式。为此，政府应负起财政责任，建立固定的财政机制，并充分考虑各地区经济发展的状况和差异，加大对经济不发达地区的资金投入。另外，各级政府承担的责任需要进行明确的划分，需要根据国家整体情况和当地经济情况作出详细规划。

2.加快农村经济发展，增加农民收入，为建立和完善农村社会保障制度奠定物质基础。首先，国家应努力推进农村城镇化建设，着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局，为农民提供更多的就业机会，增加农民的收入。其次，应加大对农民的培训教育，提高他们服务社会的能力，使他们在社会竞争中处于不败之地，从而提高他们的自我保障能力。

3.落实社会保障资金并保障其安全。首先，要成立管理制度健全、管理方法科学、组织完整的资金运营组织体系，确保资金的不断壮大。其次，在资金使用上要做到专款专用，提高资金发放的社会化程度和资金使用的效率，保证有限的社会保障资金用在刀刃上。

（二）从政府角度来看

1.加强农村社会保障法制化建设。加强农村社会保障法制化建设，首先要加强立法工作，不断完善法律体系。从我国的实际情况与广大农民的基本生活需要出发，尽快制定《农村社会保障法》。其次，大力宣传农村社会保障法律制度。通过宣传教育，使农民充分认识到社会保障的重要性，并鼓励农民积极参加，从而为农村社会保障的推进，为完善农村社会保障法律制度创造条件。再次，建立并完善多层次的监督机制。将社会监督与法律监督结合起来，建立起对社会保障的全面监督制度。

2.处理好效率与公平的关系。社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是要处理好公平与效率的关系。过多地强调公平，会造成普遍福利成为惰性的温床；过多地强调效率，会造成保障水平过低，保障面过窄，社会保障的功能将无法发挥。公平和效率是一对矛盾，但并非不可调和。这就要求国家在建立农村社会保障制度时，切忌靠国家和集体包揽，应合理分配城乡和地区间的社会保障资金和确定国家、集体、个人承担的比例。

［1］中华人民共和国人力资源和社会保障部网站，http：//www.mohrss.gov.cn/.

［2］任辉.当前我国农村社会保障缺失问题研究［J］.广西财经学院学报，2009，（6）：122.

［3］李文.我国农村社会保障制度的研究［D］.山东大学，2006.

［4］梁颖，蔡承智.影响农村社会保障的文化因素探析［J］.生态经济，2009，（5）：189.