发展规划亟需决策支持

文/诸葛燕

发展规划亟需决策支持

文/诸葛燕

县域发展规划，必须加快推进规划主体、规划思维和规划程序转变；在县域发展规划决策支持系统中，要形成“五库四功能”结构

浙 江现代产业的发展缘起于农村工业化，县域作为城市经济与农村经济的“结合点”，在全省经济布局中具有重要地位。创新县域发展规划方法，引领县域经济转型升级，对于加快浙江经济又好又快发展具有重大意义。

推进“三大转变”

县域发展规划是一种面向未来的技术过程，是在总结历史经验的基础上，分析现实存在的种种约束，科学预测县域经济系统运行的可能途径，通过选择未来总体目标进而安排和调控现实活动。今后一个阶段是浙江经济发展加速转型期、社会建设整体推进期和体制改革攻坚突破期，县域经济面临的外部环境也日趋复杂。有效应对变化和挑战，县域发展规划必须加快推进规划主体、规划思维和规划程序转变。

（一）由单一规划主体向多元规划主体转变

在很长时间里，县域发展规划往往由政府包打天下，规划权力大多掌握在政府有关机构和人员手中，公民和其他社会主体在规划中应有的权力和作用没有得到充分体现。这种规划主体的单一性，必然强化政府“集中偏好”和“路径依赖”，进而导致县域发展规划科学性的缺失。

从浙江县域发展的总体状况看，经济发展已经达到比较高的水平，但社会发展却呈现出尚未全面跟进的非格式化状态，伴生出经济发展腿长而社会发展腿短、市场经济体制微观基础较硬而宏观基础较软、社会消费升级而社会贫富差距加大、政府干预微观经济活动的职能越位而社会管理、公共服务的职能缺位等诸多问题，加剧了各种社会利益诉求之间的反推力，使得县域发展规划处于非线性关联和耗散性抉择的复杂局面。

要使县域发展规划成为创造公共价值的过程，而不是利益博弈的过程，避免由非公正性带来的规划负效应，就必须通过分散规划权力，扩大规划主体，改变由政府唯一构成的规划主体结构，建立以政府为核心、公民和各种社会主体为圈层的多元主体结构。在这一结构中，政府代表公共利益，创造公共价值，是规划的绝对主体；公民和各种社会主体在规划中拥有表达、维护和实现自身特定利益的权力，是规划的相对主体。两者意志的结合，是县域发展规划功能得以发挥的基础。

（二）由功利规划思维向全面规划思维转变

长期以来，受片面政绩观的影响，一些政府领导把公权只当功能，不当根本，进而只看任期政绩，而不看后续效应和长远效应。这种对自身利益的近视和对群众切身利益、社会整体利益的盲视，集中聚焦为县域发展规划的功利化思维方式。在规划实践中表现为单纯追求经济增量、忽视经济结构优化，单纯追求GDP增长、忽视社会协调发展，单纯追求发展效率、忽视社会公平，由此造成了一系列不协调和难持续问题。为此，必须以科学发展观为指导，树立全面规划思维，重点应把握和体现以下四个方面：

一是历史、现实与未来相结合的规划时空点。任何规划都离不开历史、现实、未来发展逻辑的制约，要从三者的结合点出发，抓住县域发展规划在这三个时空中的实际效应，准确把握规划内容的核心和关键、方向和路径。

二是经济、社会、环境相结合的规划效益点。经济、社会和环境是不可分割的整体，要以经济发展为动力、社会发展为取向、环境优化为保障，兼顾各种规划的直接效益与间接效益、显现效益与潜藏效益、眼前效益与长久效益，并在县域发展规划制订和实施中体现。

三是效率、公平、和谐相结合的规划价值点。没有效率，就不存在公平与和谐的必要，没有公平与和谐，最终也要降低整体效率。要从总体上把握好效率、公平与和谐的统一，县域发展规划既要致力于推动生产力发展，促进经济快速增长，又要创造市场公平竞争的制度环境和政策空间，并利用宏观调控手段进行社会利益再分配，有效地缩短社会的贫富差距，实现县域在较快发展中的公平与和谐。

四是应然性、可能性、现实性相结合的规划着力点。县域发展规划要将理想中的应该干什么、求证中的可以干什么和实际中的能够干什么有机结合，既要有思想的前瞻性，敢于突破和超越，又要有思想的严谨性，善于最大空间地利用现实中不可轻易改变的基础、条件和能力，善于创造和提高现实中可以改变的基础、条件和能力，去实现前瞻性、跨越性和创新性构想设计的发展目标。

（三）由感性规划程序向理性规划程序转变

县域发展规划的程序问题，不是没有程序，而是缺乏科学程序。科学的规划程序体现为理性规划程序，非科学的规划程序体现为感性规划程序。构建县域发展规划的科学机制，必须实现由感性规划程序向理性规划程序的转变。

感性规划程序是以政府机构和人员经验为依据的程序模式，呈现无规则、非规则和潜规则议事状态，既缺乏进行科学规划的基本制度，又没有形成保证科学规划的互动机制，往往导致规划是情绪发作而非思想研究的结果，是匆忙敲定而非反复论证的结果，是个人决定而不是群众意志结合和集体审定的结果，是适应某个地区、部门、系统的情况而非统筹整体和全局的结果。

构建理性规划程序的核心是民主规划机制，价值导向是突出公共利益的主导地位，最根本任务是建立明确公正的规划规则、前后一致的规划标准、民主集中的规划过程、周延衔接的规划环节、科学有效的规划体系，使得各个规划主体的意志具有统一表达的机制，各种规划权力形成有效制衡，最终使公共利益在县域发展规划中得到充分体现。

构筑决策支持系统

县域发展规划决策支持系统中，尽管基本模式不同，但一般均由五部分组成，即规划数据库系统、规划模型库系统、规划方法库系统、规划知识库系统、规划图形库系统，同时具备信息服务、科学计算、决策咨询和人工智能四大支持功能，即县域发展规划决策支持系统的“五库四功能”结构。

规划数据库系统结构与功能开发。规划数据库是县域发展规划决策支持系统的一个最基本部件，是结构化、综合化、共享程度高、使用较频繁的数据集合，由数据库管理、基本数据库、预测数据库、数据库字典和多媒体数据库组成。其主要功能是：以最佳方式、最少数据重复为多种用户服务；支持数据询问与检索，准确、及时、全面地为规划人员提供有价值的信息，支持决策支持系统进行统计分析和模型运算，通过数据库访问决策支持系统中有关规划与决策的文本信息；进行常规的数据库管理；为知识库、模型库、方法库提供信息，在决策推理中提供各种基本事实。

规划模型库系统机构与功能开发。规划模型库是存储于计算机内，用以描述或模拟、预测、规划经济发展与人口、资源、环境变化的各种数学模型的集合，由基本模型库、对接模型库、模型生成库和模型库字典组成。其主要功能是：根据规划者描述问题的性质和环境条件，选择、建立、对接、组合模型；完成模型库与模型字典的定义、建立、存储、查询、修改、删除、插入和重构等任务；控制模型的运行与生成，并与数据库管理技术和知识表达技术兼容；为规划者提供将现实问题抽象成模型的工具和将简单模型构造成复杂模型的手段。

规划方法库系统结构与功能开发。规划方法库主要对各种规划模型提供必要的算法支持：能使规划者用库内方法建立模型，实现方法之间、方法与数据之间、数据与程序之间的连接；满足可扩充性功能，能在程序库和方法库中随时加入新的程序和方法；能容纳由多种语言编制的程序与方法，能将库程序和多种数据库相联，如预测县域发展时需要多种经济社会数据，这些数据存储于不同的数据库中，方法库应能通过各种数据库接口访问这些数据。

规划知识库系统结构与功能开发。规划知识库中知识不是预先就有的，而是在应用过程中逐渐积累和修改而成，因而需要大量实践和许多人努力才能完善。知识库不仅具有定性的知识推理能力，而且具有定量的计算功能，并能将两种功能结合起来；知识库中不仅有与其相应的“特种决策知识”，与模型库和方法库相应的模型与方法知识，而且有来自数据库的数据模式中所需的知识，这些知识大多是规划专家长期起来的经验性知识，需要对其组织整理后，构造知识库。

规划图形库系统结构与功能开发。规划图形库由图形库、图形字典、图形参数库和图形管理组成。图形库的主要内容是图形模型，用于规划问题初始数据和规划结果的图形显示。主要功能包括：能方便地反映历史数据的变动趋势，并使规划结果成为历史数据的自然延伸；能方便地实现图形转换，迅速生成所需要的图件；原始数据和数学模型参数发生变化时，图形应作出相应变动；能与数据库、模型库、方法库有良好的接口；负责库内图形的生成、管理、转换、分类、浏览及打印。

浙江经济职业技术学院；本文系浙江省社科联研究课题（项目编号：08B62）研究成果）