人民公社初期农村劳动力的流动与管理

赵入坤

提到中国农村劳动力的流动，引人注目的是改革开放以后，尤其是近20年来中国农村劳动力的大规模流动。学术界有大量的成果研究和讨论这一时期的农村劳动力的流动。对这一时期以前农村劳动力的流动状况，学术界的研究不仅涉及甚少，而且有一种相当普遍的看法认为，自1958年《中华人民共和国户口登记条例》实施后，严格的户籍管理制度严重限制了社会人口的自由流动，造成了城乡分割的二元社会。因此，为缩小城乡发展的差距，推进城市化，改革户籍管理制度自然成为一种广泛而强烈的呼声。农村人民公社出现于1958年，与严格的户籍管理基本上同步。它的各项制度在“文化大革命”爆发前的三年国民经济调整时期基本形成。因此，1958年至1965年这一时段可视为农村人民公社的初期。姑且不论改革户籍制度是否就能推进城市化，研究人民公社初期农村劳动力的流动状况，不仅对检验户籍管理是否严重限制了劳动力的流动有必要，对了解集体经济时期农村社会生活状况也是有益的。

一

劳动力流动的基本目的是实现与生产资料的结合，即就业。劳动力转移理论一般认为农村劳动力的流动是单向的，从产业方面讲，表现为第一产业的劳动力向第二、三产业转移；从地域上看，表现为农村人口向城市的转移。然而，实际情况并非如此简单。从更广义的视角观察，劳动力的流动是劳动力的一种存在方式。农业人口是人类最古老的人口类别。城市的形成本身就是农业人口的转化和集聚。因此，广义的农村劳动力流动既指农村劳动力流出农业和农村，也指劳动力流入农业和农村。前者被称为城市化，后者就叫做逆城市化。无论是城市化还是逆城市化，劳动力的流向都不是单向的流动。在城市化过程中，劳动力的流动既指劳动力发生了地域性转移，即农民离开本乡本土而就业（包括在外地依然从事第一产业），也指劳动力未发生地域性转移，即农民没有离开本乡本土而从事非农产业；既包括永久地脱离农业和农村，从事非农产业的原农村劳动力，也包括没有完全脱离农业和农村而在农业与非农业、城市与乡村交替式就业的农村人口。在逆城市化过程中，流入农村的劳动力既有从事农业生产的，也有在农村地区的非农业领域就业的。

无论外在的因素如何，农村劳动力流动能否实现取决于劳动力个人的主观愿望。因此，从常理来讲，劳动力的流动是自发的、无组织的社会行为。然而，人民公社初期农村劳动力的流动存在两种不同的流动类型，即国家计划主导下的流动和农村劳动力的自发流动。

国家计划主导下的农村劳动力流动是人民公社初期农村劳动力流动的主流。其规模巨大，比如向边远地区的移民垦荒。新中国成立初期，中国政府在集中解决城市失业问题的同时，也考虑到农村剩余劳动力的出路问题。1952年8月公布的《政务院关于劳动就业问题的决定》所提出的解决办法之一就是“有计划有步骤地向东北、西北和西南地区移民，在不破坏水土保持及不妨害畜牧业发展的条件下，进行垦荒，扩大耕地面积”①《中央人民政府法令汇编（1952年）》，法律出版社，1955年，第217页。。国家有组织大规模从内地向边远地区移民始自1956年。当年，从山东、河南、河北、北京、天津和上海移往黑龙江、甘肃、青海、江西、内蒙古、新疆的移民达43.3万余人。还有广东、福建、辽宁、吉林、浙江、江苏等18个省在省内移民29万余人。国家对这项事业非常重视，仅黑龙江、甘肃、青海和内蒙古等9个省区就投资1亿余元②定宜庄：《中国知青史·初澜（1953—1968）》，中国社会科学出版社，1998年，第54页。。

根据首次大规模移民工作的情况，1958年8月中央政治局扩大会议作出了继续进行大规模移民的决定，计划在1958年至1963年间再从内地河北、河南、山东、江苏、安徽、湖北、湖南、浙江、广东、川东等省区动员570万青壮年到内蒙古、东三省、新疆、甘肃、青海、宁夏、云南、海南、川西等边疆和少数民族地区③《中共中央关于动员青年前往边疆和少数民族地区参加社会主义建设的决定》（1958年8月29日），江苏档案馆藏，档案号3086—1—1。。经过两年努力，有17个省、自治区动员和安置支边青壮年及退伍兵99.7万人（另有随迁家属44.6万人），其中由山东去东三省38.8万人，从江苏、安徽、湖北三省去新疆25.1万人，从河南去甘肃、青海18.7万人，从浙江去宁夏8.1万人，从湖南去云南2.3万人④《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第100页。。

去边疆和少数民族地区的劳动力并非全部安置在农业生产上。比如新疆1958至1961年接收的25万余内地青壮年安置在人民公社和国营农牧场的有10万余人，安置在生产建设兵团的将近10万人，城市工矿企业单位的有4万余人。⑤《1965年接迁支边家属工作总结》（1965年8月），江苏档案馆藏，档案号3086—1—16。

人民公社初期国家计划主导下的农村劳动力流动是双向的，既有劳动力流入农村和农业，也有劳动力从农村和农业流出去。不论是流入还是流出，农村劳动力的流动既有长期存在的、规模相对固定的流动，也有持续时间较短、规模较大的流动。

就劳动力流入农村和农业而言，长期存在的、规模相对固定的流入有两种：复员退伍军人和城市上山下乡的知识青年。持续时间较短而规模较大的劳动力流入主要是1961年至1963年的城市职工精减。

新中国成立后，中央人民政府从1950年开始就有计划的复员军队。按照国家的规定，复员建设军人以在原籍安置为原则。家在农村的，以从事农业生产为主。⑥《中华人民共和国法规汇编（1954年9月—1955年6月）》，法律出版社，1956年，第165页。到1957年底，志愿参加人民解放军的军士、兵基本复员完毕，总人数达600万之多。①《中华人民共和国法规汇编（1958年1月—6月）》，法律出版社，1958年，第193页。复员军人的大多数回到了农村，但并非全部回到农业生产上。江苏徐州地区1958年统计，复员军人历年安置在国家机关和企事业部门工作的6971人，从事农业生产的3935人，担任各级基层干部的8934人。②《徐州专员公署民政科1958—1959年工作总结》（1960年2月），徐州市档案馆藏，档案号C3—2—7。从1958年开始，退出现役的基本上是义务兵，每年也有数十万人之众。政府规定，对退伍的义务兵应当本着从哪里来回哪里去的原则进行安置，“入伍时原是家居农村或者城市郊区的农民，退伍后都应当回到原居住地区参加农业生产”；退伍兵中的技术兵可由劳动部门安排就业，国家保障复员退伍军人在招工中一定的优先权。③《中华人民共和国法规汇编（1958年1月—6月）》，第201—202页。江苏徐州地区在1958、1959两年共接收退伍军人7125人，安置从事农业生产的5938人，其余1187人进行了非农安置。④《徐州专员公署民政科1958—1959年工作总结》（1960年2月），徐州市档案馆藏，档案号C3—2—7。

城市知识青年的上山下乡始于20世纪50年代中期，一直持续到20世纪70年代末。1957年，天津、成都等市有了第一批知识青年志愿下乡。60年代的最初两年，全国有近10万知识青年下乡。1962年和1963年，全国共动员了30万人上山下乡。1964年更达到了68万人。⑤《建国以来重要文献选编》第20册，中央文献出版社，1998年，第171页。

政府对经济建设领导的失误导致了严重的三年经济困难。为渡过困难时期，政府从1961年开始大力精减非农劳动力和城市人口，加强农业生产。到1963年7月精减工作结束时，全国在两年半的时间内共减少职工1887万人。⑥《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社，1997年，第551页。这些劳动力全部充实到农业生产上。

至于劳动力从农村和农业的流出，新中国成立以来从未间断过。在1949年至1957年期间，完全脱离农村农业而进入城市和工业的农村劳动力有800万人。“大跃进”期间，短时间内农村劳动力流出的数量惊人，非农产业劳动力的增加和城镇人口的增长数量十分巨大。1957年江苏省农村劳动力为1597万人。1960年上半年下降为1410万人。两年多农村劳动力净减少了230万人。这些人主要是调到各种企业、外流、迁出、升学等。⑦《江苏省三年来农村劳动力变化情况及当前加强农业战线劳动力的情况》（1960年7月），江苏档案馆藏，档案号3137—1—62。从1958年后的两年半内全国从农村招工1200多万人。⑧《建国以来重要文献选编》第13册，中央文献出版社，1996年，第594页。

“大跃进”期间农村劳动力的流出是不正常的现象。在人民公社的其他时间，农村劳动力流出的稳定途径有两条，一是招工、征兵，二是工矿企业的轮换工和各种临时工。自实行义务兵役制后，在大批现役士兵退伍的同时也有大批青年应征入伍。招工自50年代中期开始就基本上由国家统一控制。“大跃进”时期招工管理权一度下放，随后又被收回。在国民经济调整完成后，计划招工就开始恢复，在一些体力要求较高的行业以及艰苦行业，国家招工的大门就向农民敞开了。1963年8月国务院发布《中央直属煤矿企业招用劳动力的暂行规定》，确定煤矿工作人员“主要是从农村中招用自愿到煤矿工作的农民”⑨《国务院关于中央直属煤矿企业招用劳动力的暂行规定》（1963年8月），江苏档案馆藏，档案号3137—1—96。。同年9月，国家规定矿山井下工人、森林采伐工人和盐业工人在农村的子女可以顶替或优先录用。○10《劳动工资法规选编》，国防工业出版社，1966年，第22页。招工的对象既有上山下乡的知识青年，也有农民。“文化大革命”期间，有700万上山下乡的知识青年、800万农民，通过招工、征兵而流出农村和农业。○11《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第138页。

企事业单位使用临时工早已存在，而且规模不小。1958年之前使用临时工最多的年份是1956年，达300万人次，其他年份也不下200万人次。按国家规定，招临时工要先城市后农村。但是许多单位没有严格执行，结果造成在招工时刺激农民大量涌入。①马文瑞：《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定的说明》，《人民日报》1957年12月14日。在60年代初劳动制度改革时，企事业单位使用临时工得到肯定，临时工的使用规模进一步扩大。如辽宁省到1966年末临时工人数达28.7万人，临时工占职工总数的比重由1964年的4.9％上升到1966年的10.2％。②《当代中国的劳动力管理》，第169页。

工矿企业的轮换工在当时叫做“亦工亦农”，与临时工类似，一般按合同雇用，工作期间以一定的比例交出部分工资给所在农业社队，参与生产队内的分配，合同期满后回到农业社。1964年各地区各部门进行了较为广泛的试点。据统计，辽宁、江西等7省区和煤炭、冶金、化工等7部门共有168个试点单位，涉及工人12.77万人。另有170多个专、县企业的5万多工人实行了“亦工亦农”。全国供销系统的加工企业普遍实行了“亦工亦农”，这类人员在棉花加工业中占到52.4％，在烤烟业中占63％。1965年试点进一步扩大，全国试点单位2500多个，人数达58万。人数最多的四川省有13.6万人。③《当代中国的劳动力管理》，第168—169页。煤矿采掘一线工人的1/3是“亦工亦农”的合同工④《当代中国的煤炭工业》，中国社会科学出版社，1988年，第598页。。

二

农村劳动力的自发流动一般叫做“盲流”。这是从新中国成立后不久就出现的，一直也没有中断过的农村劳动力的社会行为。农村劳动力自发流动的时间段一般是当年秋收之后、来年麦收之前，短者两三个月，长者半年到一年以上，时断时续，时高时低。其间，秋收之后到封冻之前、春节之后到麦收之前，常常是农村劳动力自发流动的两个高峰时段。当然，这种情况也不绝对。如徐州收容遣送站收容遣送的农民历年来以冬春两季为多，夏秋两季较少。1961年入夏以后处理人数反而比春天还多。冬春两季平均每月只处理3360人，而夏秋两季平均每月达到5940人。⑤《关于1961年处理自由流动人口的工作总结》（1962年2月），徐州市档案馆藏，档案号F16—2—88。农村人口因春荒而外流一般在春节之后，1964年的这种外流在当年的一月份就已经出现了⑥《国务院副秘书长杨放之在四省外流劝阻会议结束时的讲话》（1964年1月），徐州市档案馆藏，档案号C3—2—72。。

新中国成立后农村劳动力的自发流动自1953年春季就出现了。这种流动全国各地都或多或少存在，而以河南、安徽、山东、江苏、河北等省为最多。一直以来，农村劳动力自发流动的规模也不小。1953年春仅就东北沈阳、鞍山两市的统计就有2万余人。1956年秋，安徽、河南、河北、江苏等省流入陕西、甘肃、新疆等省区的农民有8万余人。⑦《当代中国的劳动力管理》，第127页。1957年夏收之前对部分农民流入地的统计人数就达57万多人。当年秋季到10月上旬，山东、安徽、河南、江苏四省又有11万多农民流入城市。⑧《制止农村人口盲目外流》，《人民日报》1957年11月16日。1959年初，据冀、鲁、豫、晋、辽、吉、皖、浙、湘、鄂的不完全统计，两三个月内农村流出的劳动力约有300万人。⑨《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社，1996年，第28页。1960年全国农村劳动力的流动达到一个高潮，有600万人次。○10《公安部、内务部党组关于坚决制止人口自由流动的报告》（1961年10月31日）。

在有些地区，农村劳动力外流的比例相当大。如1957年河南扶沟县有70个村外流劳动力达到劳动力总数的50％以上。河北省满城县南部10个村庄在1956年秋走了900多人，以至种麦任务没有完成。○11《中华人民共和国法规汇编（1957年1月—6月）》，法律出版社，1957年，第108页。1964年徐州专署所属灾区外流人口一般占总人口数的20％以上，严重的生产队超过50％以上。○12《徐州专员公署关于召开劝阻灾民外流工作会议的报告》（1964年2月），徐州市档案馆藏，档案号C1—1—26。

新中国成立初期农村劳动力外流的一个普遍现象就是链式反应，先前外出的人对没有流出的劳动力的影响相当大，尤其当已外出的人写信或寄钱回家时更是如此。江苏省徐州行署所属沛县、丰县、邳县都有这种情况。如1955年丰县四区有人跑到西安当了小工头。他一次写信回来就叫走了200多人①《徐州专区去冬今春生产救灾工作情况》（1955年5月），徐州档案馆藏，档案号C3—3—3。。1959年沛县流到新疆农垦88师的人寄钱回家致使当地400多人流往该处②《关于农村人口外流和处理情况的报告》（1959年3月），徐州档案馆藏，档案号C1—2—60。。1963年外流到东北某林场的人春节回丰县老家，节后就有37人跟他去了东北。邳县外流到安徽明光的人回家一趟，当地也跟着走了25人③《1962年秋至1963年6月制流工作总结报告》（1963年8月），徐州档案馆藏，档案号C3—2—11。。

农民外流有的是带了路费的。钱的来源多系出卖土地、牲口、树木等所得，或从银行贷款，也有的是借了高利贷。如哈尔滨1954年3月遣送到徐州的40名农民中，卖土地的有11人，卖猪的有7人，出卖树木、农具、被褥等筹集路费的情况都有。来自赣榆三个区的17人中只有一人没有借高利贷④《关于制流情况的报告》（1954年），徐州档案馆藏，档案号F16—2—68。。

农村劳动力外流的方式有时取决于外流的目的。如果是为了出来找工干，他们一般买票乘车。这样的人与一般旅客无异。如果是因灾外流，外流农民一般买短途车票乘长途车或直接扒货车出行，尤以后一种方式居多。严重的时候，陇海线洛阳到邳县段、津浦线浦口到徐州段、京广线安阳到信阳段、淮南线蚌埠到裕溪口段，每天都有7万多人次爬货车。不仅影响了正常运输，而且运输物资被盗和人身伤亡事故也不断发生⑤《四省劝阻灾民外流会议纪要》（1964年1月），徐州市档案馆藏，档案号C3—2—72。。因灾外流的农民往往拖家带口。他们的流动方式一般是沿路乞讨。

在20世纪50年代，社会盲流的绝大多数是农民，此外是复员军人和少量乡社干部。60年代时，农民依然占社会盲流的多数，但下放职工、回乡学生、支边自返人员占了相当数量。据公安、内务部门统计，农民在社会盲流中所占比例在1960年为90％左右，在1961年占60％—70％。个别重灾区高一点，如山东德州专区占85％以上。精减下放而不愿回乡的职工、学生一类原城市人口在1960年所占比例不到10％，1961年则为15％以上。⑥《公安部、内务部党组关于坚决制止人口自由流动的报告》（1961年10月31日）。根据徐州收容遣送站1961年的调查，社会上的盲目流动人员中农民占69％，城镇居民占8.5％，下放职工占2.8％，学生占6.1％，游民小偷占11.2％，其他占2.3％。⑦《关于1961年处理自由流动人口的工作报告》（1962年2月），徐州档案馆藏，档案号F16—2—68。农村外流劳动力的政治成分，据郑州、武汉、兰州、徐州等城市收容站的分析，90％以上是贫农、中农，只有2％左右（个别地方是5％）是五类分子。⑧《内务部关于城市收容遣送农民工作座谈会的报告》（1961年2月6日）。

农村劳动力的流向在50年代一般奔向各大中城市和工业建设重点地区，尤其是东北和西北等新兴工业区；60年代灾区农民往非灾区和收成较好地区流动的较多，下放职工和失学青年则主要流向城市寻找工作，支边人员和1960年以前到东北和西北去的人有许多倒流回来。

农村劳动力的自身状况也影响其流向。农村青壮年一般流向新兴工业区，找临时工做。老弱妇孺一般流向城市或非灾区，乞讨或捡拾农作物，在一些有历史习惯的地区更是如此。如山东郯城大部分是老弱妇孺出来要饭。安徽宿县、灵璧、濉溪等县也有类似的情况。⑨《关于劝阻盲流情况的简报》1957年第10号，徐州档案馆藏，档案号F16—2—58。

三

人民公社初期农村劳动力流动的类型不一，政府的管理自然不同。国家计划主导下的农村劳动力流动，政府均制定了相应的管理政策和措施。

农村劳动力流出农村和农业受国家计划的严格控制。招工在50年代中期就形成了劳动力调配的统一管理制度。农村集体化后，国家的计划招工强调“通过农业社有组织的招工”，以此“控制各单位私自增加人员和防止农民盲目流入城市”。无论城市还是农业社违反这一规定，都将受到监察部门的议处。①马文瑞：《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定的说明》，《人民日报》1957年12月14日。相关政策规定，各单位从农村招工必须按照批准的劳动计划，“持有当地劳动部门的介绍信，在县、乡人民委员会的指导下，与农业生产合作社协商招用，非经乡人民委员会的同意，不得招用单干农民”②《中华人民共和国法规汇编（1957年7月—12月）》，法律出版社，1958年，第482页。。

从农村招用临时工也是如此。从1957年到1965年，国家发布了多个有关临时工招用的法规文件，就招工手续、合同签订、工资待遇等作出明确规定，强调招工必须得到批准，与农村人民公社生产队签订合同，并在合同期满后予以辞退。临时工的工资待遇，由各省、自治区直辖市参照本地区统一规定的相同工种、同等技术的固定工工资标准作出规定。③《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》，《劳动工资法规选编》，第14—15页。对外出做工的社员与农业社的经济关系，政府原则上要求“必须经过社内民主讨论，作到社与社员两利”，并有利于调动外出做工社员的积极性。④马文瑞：《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定的说明》，《人民日报》1957年12月14日。1959年《中共中央关于制止农村劳动力流动的指示》提出，农村外出做工的社员“必须按规定向人民公社交纳一定数额的公积金、公益金等费用，交纳的办法，由各省、市、自治区党委规定”⑤《建国以来重要文献选编》第12册，第30页。。60年代，江苏省统一规定，临时工、轮换工工资交队比例，工资30元以下者为工资的30％，至多不得超过35％。工资在40元以上者一般控制在35％，至多不得超过40％⑥《关于厂矿企业亦工亦农工人工资交队比例问题的通知》（1966年9月），徐州档案馆藏，档案号C1—2—144。。

政府组织的移民在当时是一项重要的政治任务。为此，社会各方面进行了广泛的宣传动员，以形成移民光荣的政治意识。移民对象的确定要经过严格筛选，一个移民任务往往会有多个后备人选。移民的基本方针是坚持自愿原则，成员主要是身体健康，家庭拖累不大的农村青年，也有一些有生产经验的壮年，男女人数大体相等，并配套一个包括各行各业人员的班子。除了大部分是农民外，还有一定数量的工人（包括手工业工人）及商业、教育、卫生和各种服务业的人员。⑦《中共中央关于动员青年前往边疆和少数民族地区参加社会主义建设的决定》（1958年8月29日），江苏档案馆藏，档案号3086—1—1。

政府移民的组织领导在中央先由内务部负责，后归农垦部管理。有移民任务的省份也成立了相应的组织机构。其经费由中央和地方共同承担。政府组织的内地移民到达边疆后，由于种种原因，不断出现移民返回内地的现象。为此，中央专门作出指示，要求进一步加强组织领导和思想教育工作，切实解决移民生活困难，做好移民家属的接送和安置。中央强调，移民巩固的关键“是大力组织移民搞好农副业生产”，保证“移民的收入达到或超过移出地区的水平”。因此，“必须根据因地、因社制宜的原则，开展多种经营”⑧《中华人民共和国法规汇编（1957年1月—6月）》，第104页。。

复员退伍军人的安置也被看做一项重要的政治任务。中央政府为此连年发出指示，制定相关法规。各级政府成立了由民政部门主管的转业建设委员会，负责日常事务。这个部门不仅得到同级人武部门的协助，必要时还有人事、劳动、文教、卫生、财政等机构的力量支持。中央政府严厉批评了各地安置复员退伍军人工作中的种种错误，明确列举了各项纠正办法，做出了相关决议，要求各地坚决贯彻执行。⑨《中华人民共和国法规汇编（1954年9月—1955年6月）》，第187—193页。为调动地方工作的积极性，1956年8月国务院颁布了《关于安置复员建设军人工作的奖励办法》，明确了奖励的程序及奖励的方式。①《中华人民共和国法规汇编（1956年7月—12月）》，法律出版社，1957年，第218—220页。

20世纪50年代中期建立的劳动力统一调配制度客观上要求劳动力流动的统一管理。1955年6月国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，初步建立起对人口，尤其是劳动力流动的管理。因此，中国政府对农村劳动力盲目流动的基本态度是不支持的。但实施的具体政策在50年代和60年代是有区别的。

国家从1953年起连年发出指示，要求各地努力制止农民盲目流向城市。政府一方面努力劝止农民的盲目流动，另一方面又没有采取决然的措施，完全堵死农民进城务工的渠道，而是采取分别不同情况处理的方针。国务院指示各地，对盲目流入的农民，凡是有亲友可以依靠或者自己能够找到生产门路的，应当允许他们居留。凡是本地可以安置的，应当设法予以安置。特别是在人少地多的地区，可以把他们安置在农村，从事垦荒生产。只有既无亲友可以投靠，又无生产门路可以安置者，才遣送回原籍，并帮助他们解决实际困难，使他们能够安心在家乡生产和工作。灾区农民只要确有可以投靠的亲友或者已经找到了工作，外出后生活不致发生困难的，就可以允许他们外出。无论是灾区还是非灾区的农民、复员军人和乡、社干部，如果并无切实可靠的出路，只是羡慕城市生活或听信传闻，就盲目外出，应当切实加以劝阻②参见《中华人民共和国法规汇编（1956年7月—12月）》，第225—226页。。

有鉴于农村劳动力的剩余和农闲期间农村劳动力的有效利用，政府一方面强调厂、矿、建筑等用人单位向农村招工“须报经当地劳动行政部门，进行有组织有计划的介绍和调动，不得私自到农村招收工人”，另一方面要求各地必须领导农民积极从事农业生产，“通过精耕细作、改进生产技术、整修土地、改良土壤、兴修水利、植树造林等项工作，来解决农村的剩余劳动力问题。在农闲季节，并应领导农民开展各种有出路的副业生产”。③《中央人民政府法令汇编（1954年1月—9月）》，法律出版社，1955年，第194页。

这种处理方式本身就包含着相互矛盾的因素。当一些农民被允许留在城市，也就很难说服另一些农民离开城市。当有人在外乡取得了成功，也同样难以让具有同样条件的人依然留在原籍。因此，在相当长的时间内，劝阻农民盲目流向城市的效果并不大。这是因为一方面农村集体化的发展还处在起步阶段，有计划有组织地转移农村劳动力还缺乏实施的依托；另一方面国家建设的发展也确实需要劳动力，尤其建筑等体力要求比较高的行业更是如此。

这种状况在1957年后逐步发生了变化。由于农业合作化的实现，绝大多数农民已被组织起来。更由于反冒进带来的国民经济调整，各项经济指标急剧压缩，劳动力的需求量大大减少，城市新增劳动力的就业问题在1957年夏季一下子突显出来。为避免秋后农民大量进城造成的就业压力，国家空前加强了制止农民盲流的力度。1957年12月13日国务院就各单位从农村招用临时工问题作出了明确规定，要求各单位严格遵守劳动计划。同年12月18日中共中央、国务院就制止农村人口盲目流入城市发出联合指示。与过去不同的是，往年这种指示基本上出自国务院或其所属部门。这次的指示由中共中央和国务院联合发布，显示这一问题已引起了中共最高层的密切关注。同时，中央规定的各项制止农民盲流的措施相当严密，要求贯彻这些措施的态度也相当严厉。中央要求在城市和工矿区必须遣返盲目流入的农村人口。对由外地流入本地农村的人，尚未安置的也应当动员他们返回原籍。禁止一切用人单位擅自招用工人或临时工，凡用工必须通过劳动部门统一调配或招工。对违犯规定者，应当由各地劳动部门和检查部门给予处分。中央指示在铁路沿线或交通要道设立以民政部门为主，有公安、铁路等部门参加的劝阻机构，加强劝阻工作。乡人民委员会和农业生产合作社也须切实劝阻企图外流的农村人口，对屡教不改的外流人员，“应当交农业生产合作社监督他们劳动”①《中共中央、国务院关于制止农村人口盲目外流的指示》，《人民日报》1957年12月19日。。

根据中央指示，农民流出较多的地区普遍设立了劝止盲流工作委员会，由民政、劳动、公安、交通、青年团等相关部门联合办公，加强了劝阻工作。国家也在徐州、郑州、西安、天津、沈阳等交通中心设立劝阻站，由当地政府、铁道部门和农民流出地政府共同抽派干部，负责劝阻和遣送外流农民。

严厉的限制政策受到了“大跃进”的冲击，农村劳动力流动的统一管理遭遇干扰。然而，这种状况并未持续多久。经济领导工作的严重失误和自然灾害造成了三年困难时期。中央一方面要求各地继续认真贯彻制止农民盲目流动的国家政策，另一方面针对农业农村遭受自然灾害的实际情况，连续指示各地加强灾区的生产自救，解决灾区农民的实际困难，以便制止灾民盲目外逃，强调只要“救灾工作，救得好，劝阻灾民外逃就有力”②《中华人民共和国法规汇编（1957年7月—12月）》，第225页。。

相对于50年代农民构成社会盲流的绝大部分，60年代社会盲流的构成发生了很大变化。农民所占比例有了很大下降，屡遣不归的人增多，占到15％—20％。盲流导致的社会治安形势日益严峻。农民盲目外出并非都能找到工作。既无工作可做，又花光了路费的外流农民多数流落街头，生活困难，成为政府不得不解决的问题。逃跑的劳改犯和劳教分子、惯偷惯窃等犯罪分子混杂其间，制造了许多恶性案件。③《公安部、内务部党组关于坚决制止人口自由流动的报告》（1961年10月31日）。有鉴于此，国家对社会自由流动人口的管理政策有了调整。

1961年10月，公安部、内务部召开联席会议，分析了社会劳动力自由流动的情况，认为制止劳动力自由流动的根本办法必须是党委统一领导，有关部门密切配合，坚决执行中央的从严方针，把好“三关”。两部会议认为，积极制住人口自由流动的最基本“一关”是从各方面做好工作。无论城乡都应教育群众遵守纪律，不要盲流，并注意安排好困难户的生活，做好社会救济工作。同时要严格治安管理，特别加强对懒汉、二流子的管教和改造。对于下放的职工、学生和遣返回乡的自流人口，农村社队要负责做好安置工作，切实解决他们的口粮、户口、住房、自留地等问题，使他们安居下来。灾区要千方百计地组织生产自救，稳定群众情绪，劝阻农民不要盲目外流。取缔黑市交易，关闭城市和车站、码头的自由市场。此外，严格执行车船的剪、查票制度，加强货车警卫，恢复以铁路交通为中心的运输秩序。“凡是自流人口，一律坚决收容起来，分别处理”。④《公安部、内务部党组关于坚决制止人口自由流动的报告》（1961年10月31日）。为配合制止人口自由流动，公安部提出了加强治安管理的十项措施。中央在批转两部报告时强调：“在一手抓治安的同时，必须一手抓教育，向全体干部和群众进行社会主义教育，和遵守纪律，遵守法律的教育，并注意整顿内部纪律，以维护正常的社会秩序”⑤《中共中央批转公安部、内务部党组两个文件》（1961年11月18日），江苏档案馆藏，档案号3085—1—99。。

根据从严制止农民盲目流动的精神，1962年2月，国务院就自由流动人口的安置问题作出指示，规定“凡是有家可归的农民，应当尽量动员遣送回乡，妥善安置”，“无家可归或屡谴不归者，安置到农村，或在生产队，或者在由专、县举办的国营农场或农垦系统的国营农场中参加生产或监督生产”⑥《劳动工资法规选编》，第41—43页。。为规范收容遣送程序，整顿各收容站的工作，内务部召开了城市收容遣送外流农民工作座谈会，决定把天津、济南、徐州、郑州、上海等11个城市收容遣送站作为全国盲流转接的中转站；规定外流的遣送工作由遣送地区为主负责到底，所需经费由遣送地区开支，列入救济费内；整顿收容遣送站，明确收容政策，充实专职干部，清洗外流留用人员。⑦《内务部关于城市收容遣送外流农民工作座谈会的报告》（1961年2月6日）。

四

上文的叙述表明，人民公社初期农村劳动力的流动是存在的，而且规模不小。“一五”计划期间，由于国家政策本身的弹性，农村劳动力大规模转移没有受到实质性影响。“大跃进”期间更是达到了新中国成立以来的最高潮。“二五”计划期间，户籍制度的实施、农村集体化的实现和劳动力统一调配工作的加强，国家制止农民盲目流动的效果空前提高，但也没有阻止住农村劳动力的流出。由下表徐州劝阻站历年收容遣送的人次就可见一斑。

年份 1959年 1960年 1961年 1962年 1963年 1964年 1965年人次127170 354596 68839 24243 87624 413843 71671

同样，在50年代末60年代初，除国家有组织移民之外还有农民的自发移民。据估计，迄80年代初的30多年间，仅自发的省际移民即在1000万人以上①张善余：《中国人口地理》，商务印书馆，1997年，第372页。。

事实表明，《户口登记条例》并没有阻断农村劳动力的流动。户籍管理对人口流动的某些约束性规定并不是限制公民的居住和迁徙自由。正如时任公安部长罗瑞卿所言，这些约束性规定也仅仅是限制盲目流动迁徙的不合理行为，对“正当的居住和迁徙自由，我们是丝毫也不加以限制”②《中华人民共和国法规汇编（1958年1月—6月）》，第213页。。户籍管理不应为二元社会的形成负责。二元社会的形成是城乡在经济、社会发展等方面种种差别性政策所致。这些差别性政策可能附着在户籍上，但不是户籍管理制度本身。从户籍上剥离，它们也并非不能存在。这就是目前户籍改革中某些地区的农村劳动力不愿要城市户籍的根源。

同样，人民公社初期农村劳动力流动属于什么性质也值得推敲。我们知道，现代工业的高工资和高效率不是造成农村劳动力流动的唯一动力。③赵入坤：《二十世纪五六十年代中国农村劳动力转移述论》，《中共党史研究》2009年第1期。劳动力的流动早已存在，其基本目的是就业，获得劳动收入。因此，农村劳动力在前一种情况下的流动可以称之为发展性流动，而后一种流动则是生存性的。发展性流动在当时确实存在。正如有些做实际工作的人认识到的那样：“这主要是农民在生活上的向上要求”，由于城乡生活水平的现实差距，有些农民思想上已经起了变化。“外流现象是很难避免的”。因而，农民抗拒收容和在遣送途中逃跑就会不可避免地经常发生。④《关于劝阻盲流情况的简报》1957年第5号，徐州档案馆藏，档案号F16—2—58。

然而，这种因生活上的向上追求而致的农村劳动力流动，并不是当时农村劳动力流动的主流。多数农村劳动力的流动还是一种生存性流动。这种劳动力流动的流向并不是人口稠密的经济发达地区，而是人口相对较少、能够满足基本生存需要的地区；在产业转换上则表现为从狭义农业向广义农业的流动。从19世纪以来，中国人口的流动一直是从国家中心区向边疆地区迁移。这种状况在新中国的头二三十年不仅继续保持，而且得到加强。有人统计，50年代至70年代人口迁移率最高的省区分别是内蒙古、吉林、新疆、黑龙江、辽宁、青海、宁夏等省区⑤张善余：《中国人口地理》，第376页。。除吉林、辽宁外，上述多数省区均不是新中国成立初期国家建设的重点地区。内地农民之所以大批流入，是因为这些地区荒地较多，谋生之路广。

同时，仔细审视当时农村劳动力流动的规模状况，可以发现农民流动的起伏与国家建设并不完全同步。从上述徐州劝阻站的统计可以看出，外流农民人数最多的是1964年，最少的是1962年。1964年之所以最多，是徐州周围连续几年遭灾，农村人口因而大量外出。1962年则是因为农村实行包产到户，不仅极大地调动了农民生产的积极性，而且还吸引了一些家居农村的职工返回农业，以至中央采取吸收家居城市的职工子女顶替的办法来补充企业必要的劳动力①参见《劳动工资法规选编》，第27页。。这一正一反两种情况说明，大多数农村劳动力的流动远不是城市和工业发展刺激的结果。

总之，在人口众多的中国，农村劳动力流动的诱因相当复杂，传统的工业化和城市化理论并不能说明一切。综观当时农村劳动力的流动情况可以认为，农村剩余劳动力的就业在工业化和城市化以外同样存在多样途径。因此，解决农村剩余劳动力的出路应该是社会经济的整体发展，不能单纯强调工业化和城市化。政府调控农村劳动力的流动是计划经济的需要，在经济和社会发展欠发达的情况下也有一定的必要性。但是，农村劳动力流动毕竟是一种经济问题，应该通过经济手段去引导农村劳动力的流动，过多的人为干预并不是明智之举，人为的限制更不可取。在农村劳动力流动过程中，政府的作用应该在把握产业与社会发展的宏观层面，努力使农村劳动力流动与国家的整体发展相契合。

同样，尽管有“大跃进”期间农村劳动力的大量流出严重影响农业生产的教训，但是，从总体上看，人民公社初期农村劳动力流动的社会影响，无论是对流出地还是对流入地均是值得肯定的。比如政府组织的大规模边疆移民，虽然有些地方的移民巩固率不高，但总体上有2/3以上的移民留在了移入地。他们与自由流入的劳动力一起补充了边疆地区经济建设所缺乏的劳动力。更明显的事实是，人民公社初期政府利用农闲时节，调动农村劳动力进行的水利建设规模巨大，如1957年冬至1958年春，全国投入的劳动力超过6000万人。安徽的出工人数占全省农业劳动力的80％左右。山东有些乡社的出勤率在90％以上。②参见《全国六千万人投入修水利运动》，《每日新闻》1957年12月31日。这一时期兴建的水利工程成为以后几十年农业生产发展的重要保障。