基于危机预警的社会矛盾化解机制构建：以上海为例

朱瑞博

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204）

当前，我国正处于社会矛盾的凸显期和叠加期。各种社会风险因素增多，多种矛盾碰头叠加，社会不满群体呈扩大趋势，群体性突发事件呈明显上升态势。种种迹象表明，目前我国正处在社会矛盾激化的高危期，面对这种局面，如何妥善处置和化解各类社会矛盾，已成为维护社会稳定、建设和谐社会的首要任务。本文从社会矛盾转化为群体性事件的演进机制与一般规律入手，通过对上海社会矛盾的结构性要素、突发性要素和过程性要素的分析，研究当前上海社会矛盾碰头叠加的新表现形式，在此基础上研究基于危机预警的社会矛盾化解机制创新。

一、社会矛盾的演进机制与危机驱动要素模型

与任何一个生命体一样，社会问题或社会矛盾演变为严重的群体性危机事件也有一个从萌芽到发展、再到大规模爆发、最后衰退化解的过程，即危机生命周期。图1中的抛物线型的曲线就是一个完整的危机事件在二维坐标轴上运行的轨迹。其中，横轴是时间轴，表明危机从孕育、发生、发展、高潮和回落的时间序列。纵轴表示危机在不同的时间点上给社会或组织带来的风险、损失或威胁。社会矛盾的演进过程是一个能量由小到大的累积过程，当其“累积效应”超过社会有序组织可能承受的临界值时，在外部条件的刺激下，就有可能迅速转变成激烈的社会冲突（见图1）。任何群体性危机事件都是结构性危机驱动要素、突发性危机驱动要素和过程性危机驱动要素共同作用的结果，其中，结构性危机要素是导致危机发生的根本原因；突发性危机要素是危机爆发的触发器；过程性危机要素是使危机的根本原因起作用从而引发危机的条件，即影响危机走势的内外条件。[1]

图1 社会矛盾与危机演进的驱动要素

结构性危机驱动要素是危机发生的诱发因子，是导致危机发生的最根本原因，即结构性诱因。从本质上来看，重大的群体性危机事件都是各种潜在社会矛盾和问题长期积聚后的爆发形式，或者说是冲突人群试图通过非常规或极端的方式促使政府部门解决没有预见或长期积存的问题。魏新文和高峰（2007）指出群体性事件是多种原因引发的社会冲突的表现，是正常的社会争端解决机制难以奏效的情况下发生的一种集体越轨行为。群体性事件的本质是利益冲突，但其表现形式却严重地影响了社会稳定。[2]

突发性危机驱动要素是危机爆发的触发器或导火索，也就是突发事件的触发点，即某个对正常秩序具有破坏性的或者具有冲击性的行动或事件。突发性危机要素具有非常强的偶然性，而且这种偶然性并不足以引发或演变为群体性事件。

结构性诱因和突发性要素是群体性事件爆发的必要而非充分条件。任何突发事件都是偶然性与必然性相互碰撞的产物。[3]根据斯梅尔塞 （Neil J．Semelser）的价值累加理论（Value-added theory），结构性诱因 （Structural conduciveness）、 结构性怨恨（Structural strain）、一般化信念（Generalized belief）、触发性事件 （Precipitating factors）、 有效的动员（Mobilization for action）、社会控制能力下降（Failure of social control）被视为集体行为发生的充要条件。这六个因素孤立出现的时候也许并不足以导致群体性事件的发生，但当这六个条件依次形成，它们的价值就会被放大，群体性行为出现的可能性就大大增加。价值累加理论中六个条件的次第形成过程也就是危机前阶段（也就是准危机阶段）的演进过程，这一演进过程主要受过程性危机要素的作用。过程性危机要素可以划分为积极影响要素和消极影响要素两种。触发事件突然出现后，如果消极影响要素的作用力大于积极影响要素的作用力，触发性事件就会逐步发酵，给社会或组织带来的风险、威胁或损失就会越来越大，达到社会可承受的临界线，最终导致社会系统正常运行中断或失序，公共危机爆发；如果积极影响要素的作用力大于消极影响要素的作用力，突发性事件就会逐渐趋于消亡，不会给社会带来不可承受的损失。

二、快速转型期上海社会矛盾演进的驱动要素分析

未来一段时间内，上海经济社会仍将处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化的趋势更加明显，利益多元化格局将更加鲜明。在这样的大背景下，上海在改革开放进程中潜伏的各种社会矛盾将会继续积累，世界金融危机的巨大冲击将对全球产业格局和金融体系产生重大的影响，从而使上海经济社会发展面临前所未有的挑战。因此，必须从社会矛盾运动规律入手，深入分析研究驱动社会问题演变为群体性事件的结构性要素、突发性要素和过程性要素，以前瞻性地预测和判断上海潜在的突出社会矛盾。

（一）结构性驱动要素

第一，产业结构调整和城市功能升级将加快上海社会结构重组的步伐，可能会出现新一轮比较严重的结构性失业，城市失业率攀升，弱势群体数量增加，核心产业、战略产业（如金融业等）与淘汰产业、限制发展产业之间的收入差距可能会进一步拉大，贫富差距有尖锐化、复杂化的发展趋势。此外，上海市对外部能源、原材料的依赖度很大，在工业化、城镇化的加速过程中，经济发展与资源环境矛盾日益激化和凸显。

第二，日益庞大的外来流动人口逐年增加，对上海的经济发展和市场繁荣做出了重要贡献，发挥着积极作用，但同时也带来了不少城市管理和社会秩序等方面的问题，如计划生育、子女教育、劳动保护、社会保障、非法群租等。在未来一段时间内，上海的外来人口仍将迅速增加。随着外来人口的增多，政府面临的信息不对称现象就会加重，社会管理的难度越来越大，社会矛盾不断积累。这些社会矛盾可能以民事诉讼、劳动争议等合法形式表现出来，也可能以治安案件、刑事案件、群体性事件等非法形式表现出来。据研究，流动人口犯罪已经成为目前城市犯罪的主要构成因素之一，上海流动人口犯罪比重已占到城市犯罪总数的60%左右，并呈继续上升趋势。[4]当前和今后一段时期内，现行的居住证制度不利于流动人口在上海的社会融合。流动人口的计划生育、子女接受义务教育、劳动保护、社会保障、非法群租等问题将会比较严重，这些社会问题不仅威胁到上海的局势稳定，而且会破坏发展环境，影响企业的投资决策，损害经济发展。如果流动人口长期被排斥在社会主导产业和主流社会之外，他们将成为上海社会结构中最容易出事的群体。

第三，老龄化社会面临严峻挑战。近年来上海人口老龄化速度呈加速增长的趋势。如表2和表3显示，1996-2000年、2000-2005年、2005-2007年，老年人口平均每年分别增加1．5万人、5万人和10万人；老年人口占总人口的比重平均每年上升幅度分别为0．1 个、0．3 个和 0．6 个百分点。2008 年末，上海市户籍人口1391．04万人，其中60岁及以上老年人口达到300．57 万人， 比上年增加 13．74 万人， 增长 4．8%，占21．6%，比上年提高0．8个百分点。上海市老年人口已突破300万大关，2002年250万不到，增加50万老人仅用了6年时间。根据华东师范大学中国现代城市研究中心桂世勋教授的预测研究成果，[5]全市60岁及以上户籍老人数在2048年达到最高峰，为561．35万， 是 2000年 241．76万人的 2．32倍， 是 2008年300．57万人的1．87倍。近年来上海的老年抚养系数不断上升。2008年，本市少儿抚养系数与上年持平，总抚养系数逐年递增。影响总抚养系数提高的主要原因是老年抚养系数不断上升，2008年达到30．8%(见表1)。按照上海市人口年龄结构分析，未来很长一段时期内社会负担主要偏向老年人。 人口的老龄化和高龄化，不仅将对基本养老、医疗等社会保险基金的支付带来巨大压力，而且也将对全市养老事业的发展提出更高要求，尤其是在养老床位的增加、老年护理等养老服务的改善等方面，面临着一系列的社会压力。

表1 2005-2008年末上海市人口抚养系数单位：%

第四，进入21世纪，上海的贫富差距急剧扩大、阶层差异扩大，社会风险积累不断增加，成为影响社会稳定的主导因素。根据国家统计局上海调查总队提供的城市居民家庭收支抽样调查数据，2000年收入最高的1/5人口城市居民家庭人均可支配收入是收入最低的1/5人口的1．7倍，2006年增加到 2．07倍，2007 年猛增到 4．58 倍，2008 年则为 4．63 倍 （见表2）。城市居民之间由于多种原因在收入分配上存在差别是必然的，但这种差别应当控制在比较适度的范围内，否则低收入阶层会产生“相对剥夺感”，心理失衡严重将导致仇富、报复社会等行为，引发一系列社会问题。占人口绝大多数的上海普通民众，其相对社会地位有所下降，其生存处境在急剧的社会变迁和高涨的房价、医疗服务中变得越发艰难，具体表现为就业难、就医难和住房难。下岗失业者、低收入者和收入水平下降者、边缘人群或者弱势群体成为社会转型中的高风险群体。

表2主要年份城市居民家庭人均可支配收入与消费支出单位：元

第五，广大群众的维权意识不断增强。近年来，上海广大群众的维权意识不断增强、关心社会事业、关注社会公平正义的觉悟不断提高。当前，在社会市场经济的建设过程中，随着利益格局的深刻调整、思想观念的深刻转变，国家政策导向的不断明确，以改善民生为重点的社会建设不断加强，绝大多数人民群众的经济意识、法治意识、维权意识与社会责任意识都在不断增强，关注的方面不仅仅是自身权益问题，还涉及到社会公益领域，甚至已触及社会管理领域的深层次问题。一些群众要求提高生活保障和医疗保障程度，享受改革开放的成果。改革开放以来，随着经济发展、社会进步，人民群众的幸福安康与我国社会主义社会的保障制度息息相关。但是，由于目前处于社会主义初级阶段、政府财力有限，因此城乡间、地域间、不同身份间的社会保障范围有较大区别，社会保障程度也还处于较低水平。一些企业退休人员希望养老保障政策予以调整向他们倾斜，一些患大病、重病和特殊疾病的患者不堪医疗费用的重负，要求给予帮困救助等等。

（二）突发性驱动要素

第一，公共政策、基础设施项目等的决策过程不透明、不合理引发群体性事件。公共政策是政府对社会公共利益在社会成员之间的协调、分配制度，政府通过制定和实施公共政策，协调社会主体之间的利益关系，化解社会矛盾、解决社会问题，保证社会和谐和不断进步。公平有效、公正合理、科学民主的公共政策是构建和谐社会的重要前提和基本保证，而未通过科学民主决策程序产生的不具备公平合理性的公共政策，一方面使公共政策偏离了公平合理的价值取向，导致了公共政策的非公共化；另一方面，有关公共政策未能发挥有效调节的功能，通过政策调整期望的应然现象与社会现实出现的实然现象出现偏差，从而产生一些社会问题。而作为公共政策出台的制订者和实施者，政府也常常成为公共政策争议的焦点，成为群体性事件的目标指向。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策，特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于部分执行者认识上和方法上的简单粗暴，使一些群众利益受损而对政策不满，常常引起非正常上访。同时，一些政策的制定缺乏严肃性、连续性、科学性，相关政策之间缺乏关联性，也是引起群众非正常上访甚至群体性事件的重要触发原因。

第二，相关政策缺乏系统设计、整体规划，头痛医头，脚痛医脚，常常造成历史遗留问题。例如在知青返城问题上，往往会根据不同地区、不同企业、不同种类的知青，制定特定办法、研究特别措施，往往是贴张“膏药”，“打个补丁”，只治表，不治本，“按下葫芦浮起瓢”，给未来留下一些越来越难以解决的疑难杂症。再如，当前上海的各级政府出台了一些鼓励创业和促进就业的政策，但仔细去研究，大多是临时性的，或者是特殊范围内的优惠政策，而不是鼓励创业和就业的长期和普适的政策。如专门针对下岗职工、专门针对大学生、专门针对复员军人的一些政策，在时间上往往只有两到三年。这就很容易使没有得到优惠政策的创业者感觉不公平，得到优惠政策的创业者感到不长久。有关部门应系统地研究鼓励创业的长久和普适的思路、战略、体制和政策，从根源上解决再就业问题。又如，不同时期对失地农民安置模式的不同，政策之间衔接不足，“被征地”和“被用地”农民之间的补偿标准的差异，使早期安置人员、“被用地”农民等产生强烈的“被剥夺感”，已经形成了不容忽视的、新的历史遗留难题。

第三，长期积累的官民隔阂、疏离，造成了极端的缺乏互信，民心不稳，常常使小事酿成重大的群体性事件。从近年来爆发的群体性事件来看，大部分群体性事件背后都有官员腐败、权力寻租的现象。甚至还出现了因一场大火烧出了一个特大贪官、一个意外事故暴露官员万贯家财等事件。这些群体性事件或公共危机事件背后都有公共权力异化的影子，某些政府部门或官员利用公共权力与民争利是群体性事件的重要诱发因子。目前，上海的干群之间也存在着官员腐败、权力寻租等引发的官民冲突、互不信任等情况，在关系群众切身利益的土地征用、企业改制、住房拆迁、基础设施建设等过程中侵害群众利益，从而使部分民众产生怨气和不公平感，是仇官、仇警、袭官、袭警甚至杀官等极端社会心理危机的重要诱因。

第四，特大城市发展面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发事件处置不当或不及时引发社会危机。特大城市比一般城市更脆弱。城市越大，面临的各种传统和非传统、自然和社会的致灾风险越多。随着上海城市规模不断增长，目前城市抵御灾害的抗风险能力还比较弱，城市灾害呈现突发性、多样性、复杂性、连锁性（次生、衍生和耦合），城市受灾对象的集中性，城市灾害后果的严重性和城市灾害的放大性等特点。高技术和信息产业的高速发展，在为区域经济和个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全风险。水、电、油、气等生命线工程和信息网络一旦被破坏，轻则导致经济损失和生活不便，重则会使我们的政治、经济、军事陷入局部或暂时的瘫痪，社会秩序暂时失控。同时特大城市中发生的企业生产恶性事故、公共场所重大事故、交通运输重大事故、流行疫病、火灾事故、群体事件和恐怖暴力活动等公共突发事件，往往相互叠加、相互影响，危害具有非常恐怖的放大效应，使社会总体呈现出较强的脆弱性。

第五，国际经济可能陷入“滞涨”，带来企业倒闭、员工失业和严重的通货膨胀等。一旦因就业困难、失业率上升导致个人生存危机，社会矛盾就有可能尖锐化。

（三）过程性驱动要素

第一，工作不当或不作为成为社会矛盾转化为群体性事件的主要消极影响因素。按照“职权法定”的要求，政府工作部门和具备公共管理职能的企事业单位，应当依照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的纲领性要求，依法履行职责、提高效能，为社会创造良好的发展环境提供优质服务，保障公民合法权益，维护社会公平正义。然而由于有关部门工作不当，常常导致普通的纠纷、小事转变为比较严重的社会矛盾、甚至恶性的群体性事件。在很多群体性冲突事件中，受到利益损害的人民群众在长期投诉无门、上访无果的情况下，往往最终选择简单而又有效的暴力手段来解决问题。

第二，利益诉求及矛盾化解不及时、不到位导致“小事变大”。群众信访作为一条制度化的表达民意诉求的渠道，许多群众便通过信访反映自身利益诉求，表达政治参与的愿望。群众信访已经成为当前社会问题和社会现实的一面镜子。近年来，上海市的信访工作任务日益繁重，信访部门不仅要处理来信接访等日常工作，还要承担矛盾化解、劝返稳控等任务。由于信访部门对有权解决信访问题的职能部门缺乏有效制约手段，许多责任单位对信访部门的协调、督办意见未认真加以落实，在解决信访问题时经常推诿、扯皮，导致信访问题得不到及时解决。相对于日益增多的社会问题，当前上海各级信访部门普遍人手紧张，只能抓住重点开展工作，即更关注突出、疑难信访问题的处理，没有更多的精力处理初信初访事项。这种做法带来一些负面效应，导致一些未能得到及时处理的初信初访演变成重复信访甚至疑难信访事项，再回过头来处理这些问题时又花去大量精力，从而形成恶性循环。另外，信访工作程序尚不够健全，如，少数责任单位未按法规政策要求解决信访人合理诉求，未按要求在规定时限内给予信访人答复等。这些都表明，利益诉求及矛盾化解机制亟待进一步健全、完善。

第三，舆论引导不力导致事态进一步恶化。社会问题孕育、发酵转变为恶性的群体性突发公共事件，往往伴随着各种传闻、谣言，这些传闻和谣言遵循自身的传播规律，并对突发事件起着或大或小的推波助澜作用。

第四，决策迟缓、处置不适当、出警不及时等导致事态逐步蔓延。

三、上海社会矛盾的碰头叠加趋势

根据社会矛盾转化为群体性事件的演进机制与演进规律和对上海近期潜在突出社会问题的结构性驱动要素、突发性驱动要素和过程性驱动要素的分析，本文认为上海的主要社会问题都属于非对抗性的人民内部矛盾，但对抗性有增强的趋势，而且多种主要社会问题碰头叠加、相互交织，社会风险日趋严峻。从图1的知青返城问题、住房保障与动拆迁问题、再就业问题、外来流动人口管理问题和失地农民问题的运行轨迹可以看出，近年来，这五大类突出社会问题以新的特征都已经在高位运行，并且相互交织、碰头叠加，呈现出七大趋势特征，这七大趋势将在一个比较长的时期内存在。

（一）知青返城问题突出表现为回沪老年人的社会保障和住房问题，其后代也往往出现“贫二代”、“贫三代”现象

改革开放前响应国家号召的各种支内、支边、支农、上山下乡、干部下放等原因离开上海的人员总数为208．4万，其中已经回沪的各类人员为95．1万，约15 万人生活困难[6]（P95）（见表 3），现在这些人员逐渐进入老年阶段，在养老、医疗和住房等方面存在着特殊的困难和问题。近年来，上海市政府有关部门针对这些人员的实际困难，出台了一些补贴政策，并将其中的部分人员纳入“市民社区医疗互助帮困计划”，但这些帮扶杯水车薪，受财力约束，上海市政府很难彻底解决其养老、医疗和住房以及子女就业、第三代在上海读高中和上大学等困难。

表3 迁出和回沪人员构成单位：万人，%

造成这些困难的主要原因有：（1）受地区间发展不均衡的影响，回沪退休养老人员在外地获得的养老金收入水平远远低于上海；（2）上海的城市生活费用偏高，而不少人夫妻双方都是回沪人员，整个家庭成员收入都比较低，不少子女生活困难，不但不能照顾、接济老人，往往还需要老年人照顾，“贫二代”、“贫三代”现象非常明显；（3）长期在新疆、贵州、青海、甘肃等自然环境、气候条件比较恶劣省市支援当地建设的职工和知青，很多人都患上了各种疾病甚至残疾，对医疗保障的依赖性非常大，但因种种原因他们在上海得不到足够的保障；（4）受上海房价大幅度上涨的影响，回沪的人一般买不起房子，常常借住在父母、兄弟姐妹或其他亲属家里，居住条件偏差，寄人篱下，思想压力大，很容易产生家庭矛盾，存在着一定的不安定隐患。

（二）受制于房价飙升，住房保障与动拆迁日趋艰难，单纯市场化的动拆迁运作机制已经捉襟见肘。

随着上海房价的一路飙升，动拆迁成本迅速上升，上海旧区改造的难度越来越大，进程开始变慢。原因主要有：（1）房价迅速上涨，而中心旧城区的低收入阶层的可支配收入增长非常缓慢，对支付经济适用房的首付也往往无能为力。（2）不够享受购买经济适用房的中间阶层，越来越无力购买高涨的商品房。即使通过“啃老”、高额借款而勉强购买了商品房的家庭，其生活水准也开始大幅度下降，成为压力沉重的“房奴”。（3）因低收入阶层的信息甄别机制不健全，受经济适用房上市交易后巨额差价的激励，在个人收入信息制度不健全的情况下，一些中高收入阶层企图混入低收入阶层，攫取差价受益，同时也很容易滋生腐败，导致大量“开着私车住经适房”的现象，同时“摇号”舞弊事件频频发生，经济适用房很容易流入炒房者手中，使贫富对立进一步恶化。（4）相对于房价上涨，上海的“中低收入阶层”日趋扩大，住房保障覆盖面仍显偏小，受财力制约，政府也很难扩大覆盖面。（5）上海市保障性住房基地大多处于城市外围配套盲点地区，中低收入家庭居住空间越来越被边缘化，这给他们带来了就业机会问题、交通出行问题、配套服务问题等等生活上的不便。虽然外迁的中低收入居民改善了居住条件，但带来的是就业风险增加、生活成本提高和社会服务水平降低甚至社会贫富差距拉大，形成了贫民区。其所有的低教育水平、低就业率、高犯罪率，这些都成为影响城市和谐的隐患。（6）尚未健全统筹各区县间建设经济适用房用地的利益补偿机制。当前在推进项目过程中，各区县 （特别是近郊非中心城区）因对经济适用住房供应的综合配套政策存在顾虑（如财政转移支付标准、一次性财政补贴政策尚需明确等），以及宏观调控、需求情况欠明朗等因素的影响，对经济适用房住房项目的上报、立项普遍积极性不高。[7]（P184）（7）房产商开发建造经济适用房的意愿严重不足，市场化的运作机制受到约束。

图2 上海五类突出社会问题的运行轨迹

（三）再就业问题呈现“高学历、低龄化”趋势，“贫二代”已经成为弱势群体的新代表，其就业问题成为社会关注的热点之一

近年来，上海的大学生等低龄青年的就业问题日趋凸显，形成了一批依靠父母生活的“啃老族”。上海市总工会2008年9月3日发布的 《上海职工劳动就业状况分析及趋势研究》报告显示，目前上海的失业者中，有38．5%为35岁以下青年，这些处于就业黄金年龄段的年轻人因没有工作，经济上不得不依靠父母，成为“啃老族”。调查数据显示，上海35岁以下青年的失业比例仅次于45岁以上大龄失业人员，且呈逐步扩大的态势。在这些人中，还存在部分主动失业在家的“自愿啃老”人群，他们以大专以上学历居多，占所有失业青年总数的26．1%。这表明这几年政府针对“4050”人员所做的再就业工程逐渐产生成效，但是针对年轻人的就业服务亟待加强。贫、富、官两种代际传承现象，表明社会资源分配的不公正，更表明中国的社会阶层流动正趋于滞涩和固化。“贫二代”在心理上的认同和集结，已经成为社会不稳定的重大隐患之一。

（四）受制于户籍制度，外来常住人口极其渴望获得与其贡献相匹配的中长期的社会福利和权利，特别是当前的子女教育问题和退休后的医疗保险、养老保险等问题

上海的外来人口具有年龄结构轻、男性比例偏高、竞争能力强、知识水平低等特点。经济活动人口（15－59 岁）是外来人口的主体，比重高达 86．38%，远高于户籍人口中经济活动人口的比重（71．7%）。其中35岁以下的年轻人，占总数的60%。外来人口的存在有效地减缓了上海本地人口的老龄化趋势，为上海的经济建设和城市繁荣作出了不可磨灭的贡献，外来常住人口已经成为上海“市民”的重要组成部分。这种结构性的变化是上海社会管理和服务体制改革必须面对的新课题。受制于户籍制度，外来常住人口极其渴望获得与其贡献相匹配的中长期的社会福利和权利，特别是退休后的医疗保险和养老保险问题。

（五）社会保障制度的“碎片化”使庞大的弱势群体长期处在边缘化和贫困化的生存状态，容易使他们产生相对被剥夺感和对抗情绪，从而使这一群体中蕴藏着巨大的风险隐患，构成引发社会安全问题的重要因素

随着经济体制转轨和社会结构的进一步变迁，上海社会阶层发生了巨大的分化。一部分人由于文化程度低、劳动技能差、社会资源短缺，以及其他生理性因素等原因，导致经济贫困、生活困难、社会地位低下，即成为弱势群体。上海现有全家下岗失业无业家庭5万多户，“老养残”家庭7000多户，“祖养孙”家庭1万多户，支内支边退休返沪老人11万余人，残疾人94万人，失地农民100多万人，外来民工近500万人，成为一个规模庞大的弱势群体。[8]弱势群体既是一个经济问题，更是一个严重的社会问题和政治问题。如果我们不能在发展经济和消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小贫富差距，实现全覆盖的、“大一统”的社会保障网络，那么，弱势群体边缘化和贫困化的生存状态，容易使他们产生相对被剥夺感和对抗情绪，从而使得这一群体中蕴藏着巨大的风险隐患，是引发社会安全问题的重要因素。当前全国的社保制度一盘散沙，呈现典型的“碎片化”特征。大碎片包括城镇职工保险，公务员传统劳保，失业群体，农村，农民工，许多地区和个体出现了很多小碎片，尤其发达地区，费率不一致，待遇不一致，甚至有的地方为了吸引外资，甚至免交。各种制度规则五花八门，不一而足。多种碎片制度的存在就会产生差别，群体攀比往往导致矛盾激化，进而演化成阶级矛盾。当前中国的社保制度和法国十分类似。法国几百年来高度碎片化的社保制度是法国经常爆发大规模社会骚乱的根源，仅2008年法国就因福利制度改革而引发100多起社会骚乱，国家几乎陷入瘫痪。第二次世界大战后期，法国也曾试图效仿英国，对其碎片化制度进行整合，但最终收效甚微。

“五险合一”的镇保政策已经难以完全适应新形势下失地农民的社会保障需求，而且原先已得到安置的部分失地农民，也正面临着就业和生活的困境，基本养老和医疗问题日益突出。

上海还正面临着发展转型和城市功能升级的战略转折，老龄化和高龄化使社会保障资金入不敷出，劳资矛盾和“碎片化”的社保制度导致贫富差距日趋扩大，社会风险日趋严峻。

四、新形势下社会矛盾化解的机制构建

制度矛盾和机制缺失是群体性事件爆发的最本质的根源。具有一定规模的群体事件，必然是有较多人参与的事件，而当人们同时参与某一事件甚至出现严重纠纷时，就应当考虑是何种共同利益使他们采取了一致行动。社会生活中某个阶层或某个群体的共同利益都是受某种制度制约的，即便没有明确的法律法规等正式制度的制约，也会受到人们的风俗习惯、价值信念、行为方式或生活方式等非正式制度的制约。妥善处置和化解新形势下的社会矛盾，需要着力建立健全预警和化解社会矛盾的长效机制。一个完善的预警和化解社会矛盾的长效机制主要包括多元化的利益表达机制、全方位的社会问题监测与预警机制、有效衔接的多元调解与化解机制、完善的公共政策的科学决策与评估机制、社会心理调节机制和健全领导问责机制等构成（见图3）。

（一）构建多层次、多渠道，覆盖整个社会面的灵敏、高效的社会矛盾情报信息预警网络体系，加大对结构性和突发性危机要素的监测、监控，充分发挥其隐患排查与预警功能

第一，建立隐患排查机制。可以由维稳办牵头建立由“市——区县——街道——居委会”多个层面信息员组成的四级紧密型基本情报信息网络，实行重大情况随时报告制度。针对危机成因模型和危机诱发因子、触发点和临界点的风险水平，全面做好薄弱评估与监控工作，定期（每季）组织一次群体性事件隐患排查，排查对象为涉及10人以上可能引发群体性事件的社会矛盾纠纷，重点是土地征用、旧城改造、拆迁安置、环境污染等权属纠纷和失地农民、外来民工、知青退休回沪老人等弱势群体及其他容易引发群体性事件的不稳定因素。

图3 社会矛盾化解和处置的长效机制

第二，加强关键点的监测。在可能诱发群体性事件的重点部门、要害部位、治安复杂的场所，在外来人口、重点人员、治安复杂区域的务工人员等重点群体中，特色建立一批质量高、数量足、布局合理的特情、耳目，以便及时获取到预警性、苗头性、内幕性的深层次情报信息。

第三，建立舆情、廉情的检测和预警机制。对广受关注的各种公共事务实施舆情、廉情收集、分析处理，将民意采集渠道制度化，搭建政府与公众沟通互动的平台。要从网络舆论、群众“顺口溜”、街谈巷议中发现问题，把握社会心态中存在什么问题，群众在想什么、盼什么、怨什么、恨什么，原因是什么，并通过量化处理判断问题的严重程度，形成直观鲜明的预警信号。

第四，着力理顺利益关系，建立公共政策、重点工程建设项目社会稳定风险评估机制，严格防范因决策和政策不当引发社会矛盾和冲突。针对许多群体性事件是由城市规划、房屋拆迁补偿、居民安置、职工待遇调整、影响居民生产生活环境的公共设施使用和工程选址等公共决策过程的不透明、不公正等引发的特点，专门建立公共政策、重点工程建设项目的社会稳定风险评估机制。经社会稳定风险评估，拟决策事项超出群众目前实际承受能力的，应暂缓决策；损害广大群众利益的，应终止决策。经济效益评估是看项目要不要干，社会稳定风险评估是看项目能不能干。只有这两个评估都通过了，才能从源头上减少或避免社会矛盾。

第五，建立社会风险的研判化解机制。对排查出来的各类重点或关键隐患，科学研判、分析其对象规模、诉求性质、激烈程度、发展趋势等情况，综合权衡后提出疏导化解工作建议，分门别类报党委政府和有关部门，以进行前瞻性地防范和干预，及时采取化解措施，消灭危机于萌芽状态。把结构性的危机要素作为危机管理的逻辑起点，让领导者从“救火队长”的角色中解脱出来。

第六，切实填补预警与早期反应之间的沟壑，进一步修正和完善各项应急预案。危机预警与早期反应之间有一定的沟壑，因此必须把预警分析结果转化成有效行动，根据危机预警的风险分析结果，对原有应急预案的针对性、完备性和可操作性进行科学评估，进而对预案进行修改完善，减少应急的迟滞性和盲目性，保证预案能够有效发挥对危机预控和化解的功能，最大限度地保障人们的生命财产安全和社会稳定。

（二）创新信访工作机制，构建多元化的利益表达机制，健全和完善有效衔接的多元调解与化解机制，强化对过程性危机要素的监控，防止突发性事件向群体性突发事件演变。

第一，要加强信访工作交办、督办、督察的功能，建立基层党代表、人大代表密切联系群众的长效机制。借鉴新加坡人民行动党联系群众的系列制度，建立基层党代表、人大代表常年联系群众的长效机制，明确党代表、人大代表在群众利益诉求中的职责，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来，从而真正把预防、排查、调解、引导等维稳工作做在初始阶段，在党代表、人大代表的监督和协调下，把大部分群众来信来访化解在基层。

第二，探索建立集体谈判机制。在制度层面上保障和规范各群众团体、社会中介组织等的职责和权利，使相应团体和组织机构在通过法律规范自己行为的同时，通过合法途径进行合法、正当、富有建设性的集体利益表达。

第三，积极落实人民调解协议诉前司法确认机制，完善三大调解手段的有机衔接。甘肃定西法院系统率先在全国推行的“人民调解协议诉前司法确认机制”已经得到了中共中央、最高人民法院的高度认可，上海需要在借鉴甘肃经验的基础上结合上海实际情况，尽快制订人民调解协议诉前司法确认机制的实施细则，赋予人民调解协议以法律强制执行力，切实增强人民调解、行政调解的公信力，把人民调解的自愿性、快捷性和人民司法的权威性、强制性有机结合起来，实现人民调解和司法活动的有效衔接，更加充分地发挥人民调解组织的重要作用，实现调解资源的优势互补，及时有效地预防和化解社会矛盾纠纷。

第四，重点监测舆情和聚集人数两个过程性危机预警指标。过程性危机要素作为危机预警指标的监控对象必须满足四个条件：与危机的爆发或升级之间有必然的联系；能够比较敏感地反映危机的动态变化；具有一定的连续性和稳定性；易于观察、信息的收集和处理相对容易。在群体性危机事件的预警中，舆情和聚集人数是两个最有效的指标，两者可构成“双侦测”机制来确保危机预警的准确性，可以比较精确地对诱发因子和触发点的风险进行动态监测、分析、评判和预报。其中舆情指标必须要根据社情民意、谣言传播等过程性危机信息进行量化处理。舆情指标在危机发展中是相对早期的指标，往往不显著、零散、无系统性，常常被忽略；而聚集人数是群体性危机发生的直接信号，但是它是一个晚期的信号，难以给领导者预留足够的决策时间。因此，把这两个预警指标进行有机结合，可大大提高危机的预警质量。

（三）建立健全舆论引导和社会心理调解机制，严防突发性事件转化为“无直接利益冲突”的恶性群体性事件

在矛盾凸现期，人民群众对利益上、政治上及思想上的矛盾都会对其心理产生一定冲击，从而产生个人情绪。当人们发现社会负面因素越来越多时，将会导致社会情绪发生异变。这种社会情绪压抑久了，当遇到一定的诱发因素时就很可能爆炸，无利益相关者也会借助这一诱发因素发泄自己情绪，使矛盾冲突的烈度和复杂性大大加强，酿成“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件，给社会的和谐稳定构成严峻挑战。因此必须增强这类群体性事件预警的前瞻性，在群众出现不满情绪的时候或不满情绪还没有转变为一般信念之前，及时找到群众不满情绪的思想和社会根源，发挥媒体的“减压阀”功能，强化舆论引导和社会心理调节功能，消除不利于社会稳定的各种传闻和谣言，化解不同利益集团之间的误解，舒缓各种社会矛盾，理顺群众情绪，使其负面情绪减少到最低程度或转变为正面情绪。要引导领导干部多看问题，引导群众多看成绩，积极营造党和政府与人民群众同舟共济、共克时艰、共闯改革难关的舆论氛围，形成积极向上、团结和谐的主流舆论。

在信息化时代，加强舆论引导能力，首要的原则是及时发布权威信息，“速报事实、慎报原因”，既不失语，又不妄语，赢得信息传播的主动权。除了要确保各种突发事件信息的及时披露，从源头上杜绝网络流言和虚假信息之外，还必须重点关注网络舆论的引导。一是要探索新形势下新闻发言工作的有效途径，建立“网上新闻发言人”制度。通过网络虚拟的“新闻发言厅”，创新政府信息的公开方式，拓宽权威信息的发布渠道。二是要加强议题设置能力建设，培养和团结网络评论员和“意见领袖”，发展“网上统一战线”，积极引导网络舆情。三是要加强主流新闻网站建设，形成多种媒体的互相协调、密切配合的网络传播新格局和网络舆论引导的整合效应。四是要完善网络立法和政府调控手段，形成集法律、政策、技术、伦理等多种引导手段于一体的综合引导框架。

面对网络时代的巨大挑战，上海市委可以在全市范围内率先探索实施“支部建在网上”工程，建立新形势下的“网上统一战线”。近年来，上海很多支部都建立了支部网站，市社会工作党委也利用互联网创新了党建工作，建立了上海“两新”组织综合服务平台和“两新”互动网等。在此基础上，可以在全市范围内探索、实施“支部建在网上”战略工程，组建具有时代特征的“网上统一战线”，使网络成为参政议政新渠道。积极引导广大党员和领导干部上网发表理性言论，逐步改变我国互联网功能结构和舆论结构的双重失衡，开辟党和群众沟通的新渠道，调动网络民间力量，加强对公共权力的监督，促进党政和民众之间的政治认同和互信，进而从根本上增强党和政府的舆论调控能力。

（四）建立事后独立调查制度，健全监督与领导问责机制

通过相对独立的事后调查，可以深入剖析群体性事件发展演变的错误链，从政治、经济、文化等多方面、多角度地公开甄别危机发生的诱因，检查在危机各阶段事故应急措施是否得当，查清事故的性质和责任，提出防止类似事故发生的政策建议。同时通过独立调查制度的程序性问责，完善危机管理绩效评估标准和评估体系，在对危机事件全面、客观调查的基础上，提出对相关责任主体的处理建议，从而引导各级政府和领导者建立以人为本，标本兼治，从制度上强化危机预防的投入机制，从源头上降低群体性事件发生概率的全方位化解机制和责任共担机制，树立耐心打基础、潜心抓稳定、真心促和谐、用心谋科学发展的工作导向，坚决防止维稳工作“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的思想作风，严格防范促进社会和谐只“停留在嘴巴上、落实在文件上”的表面文章。

（五）加大对各级领导干部危机领导力和社会管理能力的培训，强化其危机意识和预警识别能力，增强基层党组织的社会控制力和引导力

当前上海的一些领导干部在化解和处置社会问题方面存在着三个不适应：一是不适应管理 “社会人”，管理“两新”组织；二是不适应管理“虚拟社会”；三是不适应在民主法制环境下的决策、行政、执法等工作。在处置突发事件中也面临着缺乏经验、判断失误、处置失当等挑战。能够准确捕捉到危机恶化的征兆（主要是危机的触发点和临界点），并迅速发布有关预警信息，以引起领导和公众的警觉，采取因应对策，是避免危机或降低危机损失，防止危机演变为惨剧的关键。为此，要创新干部教育的培训形式与方法，以能力提升为核心，采取案例教学、集体研讨、模拟演练等方式，克服部分领导干部的“本领恐慌”心理，切实提高其风险预测、矛盾排查、预警预报、群众工作、社会管理服务、舆论引导、新兴媒体运用等方面的能力和水平。同时，要从制度上防止宗族势力、黑恶势力、帮派组织、邪教组织等侵蚀基层组织，在社区、“两新”组织中党组织全覆盖的基础上，把党的组织优势和政府的依法管理有机结合起来，增强其对社会的控制力和引导力。在乡镇、街道层面上，要设立统筹整合政法、综治、信访、民政、维稳等各方面力量的副书记，发挥社会问题化解和处置的整体功能。

[1]潘强，朱瑞博．群体性事件的演进机制与处置对策：以瓮安事件和德江事件为例[J]．中国浦东干部学院学报，2009，（5）．

[2]魏新文，高峰．处置群体性事件的困境与出路——以警察权的配置与运行为视角[J]．中共中央党校学报，2007，（1）．

[3]乔晓征，朱力．谣言在群体性突发事件中的发生机制[J]．江苏警官学院学报，2007，（1）．

[4]王桂新，刘旖芸．上海流动人口犯罪特征及原因分析——透过新闻资料的梳理、分析[J]．人口学刊，2006，（3）．

[5]桂世勋．上海市老年保障与构建和谐社会[J]．华东师范大学学报(哲学社会科学版)， 2008，(1)．

[6]卢汉龙．2008年上海社会发展报告[M]．北京:社会科学文献出版社，2008．

[7]董佳懋．创建具有中国特色上海特点的住房保障制度[A]．卢汉龙编．上海社会发展报告2009[C]．北京:社会科学文献出版社，2009．

[8]孙克勤，吴瑞君，韩俊．上海特殊困难人群社会保障体制的改革与完善[A]．卢汉龙．上海社会发展报告2009[C]．北京:社会科学文献出版社，2009．