城镇下岗失业人员创业促就业问题研究——以湖北省为例*

余为恒

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430060)

一、湖北省就业形势透析

(一)失业率居高不下

有学者称目前中国经济发展仍旧依靠的是“人口红利”。在享受“人口红利”带来经济增长的福音，同时也承受着其副产品——“就业难”的痛楚。如表1，1999-2008年间，全国城镇登记失业率从3.1%一路攀升至4.2%。湖北省作为中部老工业基地，国有企业众多，在市场竞争的冲击下，很多不能适应经济形势转变的企业倒闭或大量减员，造成了大量的下岗职工和失业人员，使得该省的就业形势异常严峻。与国家同期相比，十年间的平均城镇登记失业率突破了4个百分点，高出近0.176个百分点。湖北省的失业率始终不低于全国同期失业率。

表1 湖北省与全国城镇失业率比较

数据来源：2000-2009年中国统计年鉴和湖北统计年鉴数据整理得来。

下岗失业人员作为一支庞大的失业队伍，长期以来都是促进就业工作的重要目标群体。湖北省下岗失业人员总量大，存量亦大。从总量上来看如表2，自2000年到2008年，该省失业人数不断攀升，从36.64万人上升到55.07万人，增长50%。在21世纪头十年里，该省城镇登记下岗失业人员平均占到总失业人口的46%。目前开展的职业培训、职业介绍等就业援助工作，使得一半左右的下岗人员实现了就业。但是，在所登记的积极寻求岗位的下岗人员中，仍有相当一部分的人员无法找到合适的工作。2000年到2008年，未成功就业的下岗人员存量徘徊在7万人左右，依旧是一个庞大的数字。如果这些下岗职工里，以一个家庭1.2个下岗职工来测算，7万人的下岗将会影响到5.83万个家庭的生活。

表2 湖北省下岗失业人数情况表

数据来源：2001-2009年中国统计年鉴。

(二)就业弹性逐年下降

与此同时，随着科技进步、资本积累和产业结构升级，我国经济始终保持着较高发展速度。其中资本有机构成比例不断上升，使得经济增长对劳动力的吸附能力不断减弱。如表3，2000年至2008年，湖北省的GDP增长近2.6倍，年均增长率保持在11.08%的高位，但就业人数年均增长率却不足1%。自“十五”期间，该省的就业弹性开始一路下滑，到“十一五”期间下降为0.05，低于全国水平[1]。如此低的就业弹性表明，短期内经济增长对就业增长的拉动作用不甚明显。[2]故单纯依靠增加资本投入，拉动经济增长来刺激就业的效果估计有限。

表3 2000-2008年湖北省GDP、就业及就业弹性表

数据来源：根据《2000-2008年湖北省国民经济和社会发展统计公报》计算得来。[3]

经过了多年的就业与反失业治理，政府出台了各项促进就业的政策，使得下岗失业人员的就业问题也得到了一定的缓解。但从湖北省失业率、失业人员总量、就业弹性等三个指标来看，就业问题仍非常严峻。在过去十年的下岗高峰时期，政府主要通过提供下岗职工安置费、公益性岗位、社会保险补贴、职业培训和职业介绍等手段缓解就业压力，在当时历史条件下发挥了重要作用。然而，在市场经济逐渐完善的情形下，单纯依靠行政力量来解决就业问题难以奏效。如长期以增加公益性岗位数量来扩大就业人数的方法是无法持续的，这样最终只会重回计划经济时代，将显性失业转变成隐性失业。

二、湖北省创业促就业的政策与效益

(一)政策回顾

为拓宽就业渠道，国家适时出台了鼓励下岗失业人员自主创业的政策，为创业促就业打开了大门。湖北省在利用国家政策的同时，结合本地实际，制定并出台了一系列的鼓励创业的政策和措施。如表4，小额担保创业贷款其政策内容的层次与范围不断推进。随着实际运作的成熟，在基金规模、可贷款对象及金额上限、免反担保手续、补偿奖励机制、创业培训等方面有了较大的调整和创新，使得小额担保贷款政策逐步从纸上走入老百姓的实际生活中。

从创业政策完善程度看，湖北省小额创业贷款主要走过了三个阶段：初创阶段(2003-2005年)，小额担保贷款还处于政策研究与论证阶段，未能发挥出实际的创业促就业的作用；运行完善阶段(2006-2008年)，2006年9月，该省正式出台了小额担保贷款的管理办法，规范了小额贷款的发放、审批、运作以及风险控制等重要环节，市民利用小额担保贷款创业才真正得以开展；全民创业阶段(2009年至今)，2009年该省发出了全民创业的号召，在已有的政策基础上，将本省城乡劳动者全部纳入其中，并进一步扩大了合伙经营创办小企业的贷款上限。此外，为应对经济危机对就业带来的不利影响，通过加大创业培训力度和降低市场主体准入门槛，放宽对创业主体出资方式、出资额和时间及冠名的限制，并实行有利于促进就业、创业的税收政策和收费政策等方式，千方百计的支持创业活动。

(二)创业促就业的效益

1.创业贷款发展状况

小额创业贷款是城镇下岗职工创业活动的一个缩影。近五年来，湖北省的小额担保贷款总量发生了翻天覆地的变化。据全国重点联系城市小额担保贷款发放排名看，2005年武汉发放小担保贷款金额位列97个城市中的第50名，到2010年二季度，其贷款累计发放金额由976万元增加到12.24亿元，增长了近125倍，已追至全国第三位，在中部六省省会城市中具有一定领先优势。中部六省省会城市中，南昌、武汉、合肥、长沙、太原、郑州小额担保贷款基金分别为11.48亿、2.1亿、0.31亿、0.38亿、0.1亿、0.92亿，直接扶持创业人数分别为2.14万人、1.74万人、0.35万人、0.19万人、0.04万人、0.83万人，而带动就业人数分别为6.32万人、6.71万人、1.46万人、0.87万人、0.46万人、5.62万人。[4]

以武汉市为例，小额担保贷款发放的变化情况如表5，2005-2009年间，小额担保基金容量和贷款累计发放总量上，每年几乎都在成倍数增长。与此同时，信用社区也从无到有，并发展到42个，占全市社区总数的3.2%。2005年武汉市的贷款放款比例仅为1∶1.5，而到2009年扩大到近1∶5的比例。此外，期末累计逾期未还款金额占还款金额的比重自2006年起逐年下降，还款率也由84%上升到94.6%。总的来看，以武汉为代表的湖北省小额担保贷款事业正在走上良性循环的道路。

表5 2005-2009年武汉市小额担保贷款发放情况表

数据来源：通过对2005-2009年小额贷款季度通报整理得到，http：//www.chinajob.gov.cn/EmploymentServices/node_1068_2.htm.

2.创业促就业的状况与效益

1998年，我国国有企业下岗工作拉开序幕，大批的国有企业职工下岗。失业人员创业正是从下岗“时代”开始发展起来。创业促就业的状况可从表6中反映出来，2004-2008年间，全省城镇就业人数从711.5万增加到790.1万，增幅为11.5%，而由创业产生的私营和个体户就业人数总量从201.62万人，跃居为326.56万人，增幅达61.97%，与此同时，全省城镇私营和个体户就业人员总数占全省城镇就业人数的占比从28.34%上升为41.33%，比重大为提高。通过这些数据反映出，城镇创业活动最频繁的私营和个体户所吸纳的就业人员比例不断提高，创业促进就业的效益不断显现。

表6 湖北省私营与个体户从业人数表

数据来源：2005-2009年中国统计年鉴数据整理得来。

在创业能够带动就业的前提下，创业人数的多寡直接关系到能够创造就业岗位总数的多寡。2002年湖北省开始推行小额担保创业贷款，对个体创业提供了资金和政策支持。从表7可知，2001-2008年间该省个体户数从100.6万个跃升到122.79万个，增加了22.19万个，增幅达22.1%。由其吸纳的就业人数从116.4万人增加到184.56万人，增幅达58.6%。从以上数据中发现两个特点：其一，个体户创业不仅实现自己就业，还能吸纳其他人就业，具有创业促进就业的效应；其二，个体户所吸纳的就业人数的比例不断上升，表明个体户的经营运行正常，其规模有所扩大。

表7 湖北省城镇个体户就业人数表

数据来源：2002-2009年中国统计年鉴和湖北统计年鉴数据整理得来。

三、存在的问题

(一)创业行动迟缓、准备不充分，创业成功率低

部分失业人员依旧未能放开思想，放不下面子，仍沉浸在企事业单位“螺丝钉”的角色中。即使他们看到创业机会，有机会获得政策资金支持，也会因缺乏创业勇气而迟疑到机会离去，逐渐沦为长期失业人员。另外一部分失业人员又因缺乏创业项目、创业技能、创业信息收集工具等原因，不能或不敢申请小额担保贷款，即便是申请到了小额担保贷款的人员，也由于个人市场行情把握不准，缺乏创业技能和管理经验等原因，造成创业失败。

(二)还款能力差，银行贷款积极性不高

下岗人员创业相比较与大学生、农村人口等群体来说更为困难。因为他们多半经济基础差，知识、技能老化，创业能力薄弱。与此同时，刚入门的创业者对市场脉搏把握不准，往往不能对市场需求形成正确判断，所经营的项目被市场淘汰也并不奇怪，但这却直接影响了下岗职工的还款能力和诚信程度。商业银行为了避免损失而提高贷款门槛，故容易产生逆向选择，使得最需要贷款支持的失业人员被排除在小额担保贷款的门外。[5]此外，相对于商业贷款总量来看，目前的小额担保贷款总量仅为沧海一粟，对于商业银行的吸引力并不大。

(三)诚信体系尚未建立，贷款风险难把握

在缺乏可观测的诚信系统下，下岗人员申请创业贷款比较困难。由于缺乏个人信用评估系统，小额担保贷款主要采取反担保的方式来降低贷款风险。但如此反担保对于原本弱势的失业人员来说确是不易，这样势必也会增加放款的难度。取消反担保措施后，借款人在贷款过程中几乎没有控制环节，又容易发生道德风险。通过信用社区推荐的方式来提供担保，对于掌握借款人信息具有一定优势，但仍不能避免个人道德风险的发生，反而使得贷款的门槛不断增高。从贷款方看，小额担保贷款放款容易产生逆向选择，金融机构采取减少贷款或以最低额度贷款成为其最优选择。此外，由于享受小额担保贴息政策优惠的贷款，其贷款利率是与央行规定的基准利率保持一致，故贷款的金融机构无法通过提高受益来降低风险，也造成了金融机构不愿主动开展小额贷款业务。[6]

(四)财税金融扶持有待加强，缓解创业融资难题

目前，湖北省在财政、税收、工商、银行等方面对下岗失业人员创办私营企业或个体户都给予了一定的政策优惠。根据《湖北省人民政府关于进一步做好扶持创业和促进就业工作的通知》(鄂政发[2009]20号)文件内容，下岗再就业优惠证将自2010年停止审核，于2013年将退出历史舞台，这样下岗失业人员又将重回弱势地位，对于还未能走上正常经营轨道的下岗人员创业活动将受到一定影响。此时，“剩下”的下岗失业人员创业的融资又成问题，也将制约其创业和经营活动。

四、对策与建议

(一)营造创业氛围，加大创业的宣传力度

创业氛围的营造，政府首先要树典型，找榜样，大力宣传下岗失业人员创业发家致富的典型案例。“榜样的力量是无穷的”，用群众成功创业的例子来引导群众创业。其次，加强对创业信息的收集与整理，敢于开先河，辟蹊径，总结创业的成败经验，形成各具特色的创业模式，给创业新手们学习和借鉴，提高创业的成功率。最后，还应充分发挥工会、共青团、妇联、残联，以及民间协会等其他社会组织的积极性，共同做好就业和创业的宣传指导工作，并支持社会团体开办的就业服务和职业培训机构，积极为劳动者提供就业与创业的服务。

(二)转变思想观念，加强技能及创业培训

要进一步转变下岗失业人员的就业观念，让他们树立“出路”理念，即“出去了才有路”，“创业是更好的就业”。他们要想创业，首先要能够克服自己的心理障碍，面子观念，不畏失败。此外，政府应加快完善创业指导和服务体系，针对下岗失业人员的技能短缺、知识结构老化、信息搜寻能力差的现状，加大如SIYB、小老板创业培训班等类型的创业培训。同时，将创业培训合格与小额贷款可贷金额总量挂钩，鼓励创业贷款使用者能切实参加到培训中来。

(三)加大风险控制，完善风险补偿机制

创业是一项存在风险的经济活动。创业成功即是事业，创业失败即是失业。因此，对于创业者及贷款机构采用同样负责任的态度，加大风险控制是极有必要的，这样做有利于减低创业造成的损失。在创业人员承受范围内，可适当放开利率上限限制，执行合理的利率水平，实现金融机构在小额信贷业务上能够持续发展。同时，还应完善风险补偿机制，对于创业贷款的补偿标准应具有一定弹性，对不同类型的创业风险做评估处理。对于低风险的创业投资项目，财政担保基金承担的责任较小，而对于较高风险的创业投资项目，财政担保基金承担的责任应相应变大，这样才能符合贷款风险与收益对等的原则。

(四)创新创业扶持模式，完善信用社区建设

积极探索创业培训、项目推介、政策咨询和小额贷款担保一条龙服务模式。充分发挥政府的社会管理能力，组织开展百姓创业赶集会，创办创业项目库和创业网上信息服务平台，建立创业项目与创业个人信息互通的引荐和评价机制，吸纳各类社会评估机构参与论证评估，并定期向社会推介。建立创业小商品市场、二手商品市场、跳蚤市场等创业基地。各有关部门应提供“一站式”服务，以免费或低价租赁方式提供创业场地，并对创业者提供信息、市场分析、政策咨询等服务。此外，不断创新扶持创业的运行机制，加强创业培训、信用社区、小额担保贷款三位一体模式下的无缝对接。在增加信用社区数量的同时，还应定期不定期地对信用社区进行检查，使信用社区的总量保持一定的新陈代谢比例。探索完善信用社区评级系统，并逐步建立个人征信档案，利用个人征信系统，缓解信息不对称的矛盾。

诚然，下岗失业人员就业仍将是今后一段时期内面对的重大民生问题。扩大就业，一方面离不开经济发展，通过大力发展第三产业和劳动密集型产业来缓解就业压力，并坚持实施积极的就业政策，创造更多的就业机会，为劳动者尽可能多地提供就业岗位；另一方面，在全社会范围内营造良好的创业环境，鼓励发展创业型经济，完善小额担保贷款体系，加强监督及运营管理，提高资金的使用效率，并进一步降低创业门槛，在税收、行政审批、贷款、办公场地、人才引进等方面为下岗失业人员创业提供优惠和便利，使更多的下岗者能自发地成为创业者。

参考文献：

[1] 宋晓梧.长期看中国就业问题在于弹性过低[EB/OL].[2009-06-17].http：//news.xinhuanet.com/fortune/content_11555963.htm.

[2] 丁守海.中国就业弹性究竟有多大？——兼论金融危机对就业的滞后冲击[J].管理世界，2009(5)：36.

[3] 湖北省统计局.2000-2008年湖北省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2006-05-03]到[2009-03-06].http：//www.stats-hb.gov.cn/structure/xxgk/tjgb/qstjgb.htm.

[4] 中国就业培训技术指导中心.2010年二季度调度城市小额担保贷款发放情况[EB/OL].[2010-06-26].http:/www.chinajob.gov.cn/Employmentservices/content/content_553732.htm.

[5] 王海兵，马文伟.改进小额担保贷款财政贴息工作的建议[J].财会月刊：综合，2006(6)：27-28.

[6] 罗延枫.关于下岗失业人员小额担保贷款工作的若干思考[J].中国金融，2005(11)：37-38.