地方政府介入优化升级的角色定位和创新——基于温岭市制造业优化升级的实证研究

潘忠贤

(温岭市委党校,浙江温岭 317500)

经济结构的调整是当前社会、经济发展的大趋势,也是社会、经济发展的永恒主题,经济发展到一定阶段,必然伴随着产业结构的调整和优化。面对国内体制改革不断深入,国际经济竞争日趋激烈的形势,政府在产业调整优化升级过程中居于什么样的角色,归根到底是关于政府作用在经济发展和资源配置中的地位问题,同时也是一个涉及政府观的问题,即“积极政府”还是“消极政府”的选择问题。[1]市场经济条件下,政府的主要作用已不再是直接管理企业,而是运用宏观调控手段进行一些宏观调控,适时转变以往在产业结构中担当的角色,从直接参与资源配置转到制定市场规则、维护市场秩序上来,从以往的忙于“划桨”转到集中精力致力于“掌舵”,为经济增长开辟新的市场空间。

一、政府介入产业优化升级的逻辑基础

产业结构调整优化实际上就是这样的一个过程“通过这种不断的流出和流入,总之,通过资本在不同部门之间根据利润率的升降进行的分配,供求之间就会形成这样一种比例,以致不同的生产部门都有相同的平均利润,因而价值也就转化为生产价格。”[2]在产业调整优化中更多的是采用市场机制配置资源,然而市场机制并非是完美无缺的,现实经济中,市场也存在着信息不对称、垄断性失灵、外部性效应、公共性失灵等“市场失效”问题。市场失灵的存在,客观上要求政府介入,故在政府与市场的关系上,政府经历了从“看不见的手”和“守夜人”到“看得见的手”的过程,政府介入产业调整优化成为一种必然。

(一)经济持续增长的需要

市场经济是竞争经济,每一个经济主体都是唯利是图的,他们的目的就在于寻求自身利益的最大化。可是每一个经济主体又是社会个体,他们之间又存在着广泛而密切的联系,任何行为都会对其他人带来影响,极易产生免费搭便车的行为。这样就难免在单个经济主体的私人利益和社会利益、私人成本和社会成本之间存在或大或小的差异,使经济目标偏离社会目标,这就需要政府介人制定科学的国民经济发展战略,在法律的框架内对产业结构进行调节,避免市场的盲目性、自发性,降低目标偏离度。

(二)激励微观经济主体的动力

产业结构调整除了依靠市场和政府的力量外,还要借助微观经济主体的内在推动力。由于国有企业的效益很大程度上依赖于政府给予的行政性垄断地位,这就造成了众多国有企业缺乏通过产品结构调整进而参与产业结构调整升级的能力,更缺乏参与产业结构升级的内在动力。另一方面,由于竞争环境的不公平,民营经济、私营经济在产业结构调整中遇到强大的外部障碍,如在资金信贷上,国有商业银行的主要服务对象是国有经济和大型企业。而处于补充地位的非国有商业银行,掌握的资源却很有限,难以满足众多非国有企业、中小企业的贷款需求,导致其因缺乏资金支持而动力不足。再者,随着竞争的加剧,市场集中度发展到一定程度出现了垄断,垄断企业由于缺乏外部竞争压力,没有动力去提高内部效率,其积极进取的精神会逐步衰退,而且垄断价格会将一部分消费者剩余转化为企业利润,损害消费者利益。这一切的出现是依靠市场力量难以解决的,这就需要政府依靠强制力,通过立法,消除制度障碍,规范市场行为。

(三)均衡供求的需求

均衡是市场经济运行的内在要求,均衡意味着资源得到最优配置。在现实中,单纯地依靠市场力量不但难以保证经济总量的平衡,反而容易造成它的失衡,要么是供给不足引致通胀,要么是需求不足引致“生产过剩”,造成资源闲置失业人数剧增,影响社会的稳定。即使在总量上平衡了,但由于结构的不合理,仍然会出现一部分产品供不应求,而另一些产品却积压滞销,出现短缺与过剩并存。另外总量平衡可以在各种不同的经济结构下实现,处于低度化的产业结构只能使经济缓慢、粗放地增长,而高度又合理的产业结构会全面促进经济的高速、集约增长。这就需要政府在运用宏观手段对市场进行前导式调节的基础上,通过供给管理与需求管理,对总供求在总量上与结构上进行调整。

(四)科技发展创新的需要

产业结构高度化的基础就是创新,企业要想保持其竞争优势就必须强调科技创新,低效非生态保护的陈旧产业部门将被淘汰。虽然技术创新的主体是企业,但政府对技术研发的投资与推动具有重要的意义。例如基础性研究一般没有确定的经济目标,微观经济主体大多不愿投资参与,但其却具有很强的外部性,可以提高一国的知识存量,为应用开发提供平台,这就需要政府适时地参与,加大科技投入力度,支持企业科技创新。

二、温岭制造业优化升级的实践

(一)温岭推进制造业优化升级的举措

面对生产要素价格涨跌多变、劳动力成本上升、国际市场需求萎缩等外部压力,以及结构性矛盾、发展方式落后、生产要素制约等瓶颈,温岭围绕“三个温岭”建设,结合产业实际,开展“创业服务年、创新推进年”活动,切实转变经济发展方式,从速有序地推进制造业的优化升级。

1.政策驱动,营造发展软环境

为充分发挥政府的政策、信息、资金等引导作用,出台《关于推进创业创新加快产业转型升级的若干意见》,将政策扶持激励的重点放在“三个创新”、“三个发展”上,即“技术创新、品牌创新、管理创新”和“集约发展、规模发展、科学发展”。在技术创新方面,鼓励企业引进国内、国外先进设备,设立研发中心;鼓励企业在市外设立温岭工业产品展销中心,参加具有一定影响力的特色展会;管理创新方面,在全市八大主导行业每个行业中分别树立典型企业进行培育。鼓励企业引进信息化管理、精益化管理模式集约发展方面,鼓励企业实施“零地技改”,老厂房拆翻建项目不收土地价款、配套费减半,新上项目建多层厂房的给予配套费减免。根据企业的销售收入、税收和利润,每年评选出 20位亩产英雄予以奖励;规模发展方面,实施“135”工程,培育大企业集团。专门设立 3000万元企业上市专项资金,用于企业上市扶持;科学发展方面,大力推动节能减排和循环经济,市政府每年设立 100万元以上专项奖金,对节能减排项目进行补助。

2.创新推动,提升企业核心竞争力

市政府每年安排 1000万元资金,对科技重大支持项目进行重点扶持,大力发展高新技术产业和运用高新技术改造传统产业,突出产学研合作。举办上海高校温岭科技成果洽谈会,600余家中小制造企业与复旦大学等 17所上海高校开展技术对接洽谈。与中国汽车工程学会签署了科技成果转化及科技创新战略合作协议,与中国科学院国家技术转移中心签订合作协议,设立浙江省高校产学研联盟温岭工作站。建立泵与电机创新平台、鞋业创新平台、船舶创新平台、信息化技术服务中心和工业设计与快速成型服务平台,为业内中小企业提供技术服务。积极推进省级、台州市级、温岭市级企业技术中心建设,目前全市中小企业中共拥有省级以上企业技术中心 (包括省中小企业技术中心)48家,台州市级企业技术中心 28家,温岭市级企业 (行业)技术中心45家,从源头上提升企业研发能力。推广精益生产管理模式,每个主导行业选择 1-2个管理创新示范企业,进行经验总结和宣传推广,引导企业从创新求发展,向管理要效益。实施人才队伍建设工程,鼓励企业以“技术引进”、“项目引进”、“管理引进”等多种方式引进人才,通过完善政策、优化创业生活环境,解决好高层次人才们的住房、职称、社保和子女就学等后顾之忧,营造有利于引进人才的政策与制度环境。引导企业实施有效的人才激励机制,鼓励企业采取技术入股、协议工资制、年薪制等方式激励人才。有计划地组织优秀企业经营管理者参加国内外知名学府、大企业或商务基地学习先进经验,选送参加MBA、EMBA培训,提高经营管理水平。

3.龙头带动,提升产业组织结构

通过有效载体,扶持龙头企业做大做强,形成规模适度、机制灵活、核心竞争力强的企业组织结构。一是深入实施“135”工程。结合企业的技术创新能力、管理能力、产品竞争力等指标,对工程预选企业实行动态跟踪。每家企业制订个性化工程培育方案,实行“一企一策”扶持政策。二是开展“三百”企业竞赛活动。“百强企业竞赛”,确定前 100家重点企业进行重点扶持,并在土地、资金等资源要素配置上予以倾斜,优先享受市政府规定的优惠政策;“百家成长型企业竞赛”,考核评选 100家企业为重点后备企业,与百强企业享受同等政策待遇,并由企业所在镇、街道领导班子与企业建立联系制度;“三百家小企业竞赛”,积极培育扶持这批企业上规模,使发展前景好的小企业逐步进入规模企业行列。三是鼓励企业上市融资。咬紧“年年有上市”的“十一五”企业上市目标,加大对拟上市企业的培育扶持力度,大力推动企业上市融资,不断拓宽企业在资本市场的融资渠道,提高直接融资能力。加快企业公司化改造,引导规模企业探索实施资本运营,实行投资主体的多元化。四是鼓励企业重组兼并。根据台州市出台的《关于扶持企业“保稳促调”的若干意见》(台政发〔2008〕60号)有关条款内容,鼓励和引导行业龙头企业整合兼并中小企业,通过兼并、资产重组的合理调整,加快资本有效集中,提高资源配置效率。

4.平台拉动,促进产业集聚

温岭市委、市政府提出“东西并进、整体跃升”的发展战略,以西部的城市化带动工业化,以东部的工业化支撑城市化,提升产业集聚。一是建设中小企业创业基地。设立成长型小企业创业中心建设用地专项指标,市政府每年划出不低于 10%的建设用地指标用于创业中心标准厂房建设,各镇 (街道)、各工业园区把创业中心建设列入功能区规划,重点保证建设用地,优先解决用地指标。对标准厂房建设指标,层层分解落实,下达到各镇 (街道),并列入镇(街道)年度社会经济目标综合实力考核项目。全市已累计建成工业标准厂房上百万平方米,总投资 1.2亿元、总占地 1000亩、建筑面积 100万平方米的全市标准厂房建设项目还被列为今年 48个重点建设项目之一,横峰、新河、城北小企业创业基地相继被评为省级小企业创业示范基地。二是加快园区建设,打造产业集聚平台。近年来,温岭市以加快推进东部产业集聚区建设为重点,进一步完善基础设施,力促项目开工、竣工、投产,打造临港型工业。与此同时,整合各镇、街道的工业集聚点资源,提升其品位档次,形成整体效应,提高资源配置效率,为微小企业发展提供创业空间,推动产业集聚。

5.政企协动,提高产业的总体实力

开展“创业服务年、创新推进年”活动,进一步深化审批制度改革,向重点企业和成长型企业延伸办事绿色通道,简化办事程序,减少办事环节,为企业解决实际难题。推行主导行业领导联系方案,全市八大主导行业每个行业分别由两位市领导牵头联系,协调解决行业发展中的突出问题。与此同时,面向工业企业第二梯队——“百家成长型”中小企业,开展“百名科 (室)长进企业”送服务活动。从全市各职能部门中选择 100名政治素质强、业务水平高的中层干部,与 100家成长型中小企业建立结对联系方案。组建了造船、汽摩配、塑料制品、泵业、水产加工业五个行业协会,建立了鞋业、新型建材、厨卫制品三个行业专业委员会,全面完成八大主导行业协会组织建设。

(二)温岭制造业优化升级的初步成效

2009年面对国际金融危机的冲击和复杂的经济形势,温岭坚持以科学发展观为指导,积极落实一系列“保增长、保民生、保稳定”的工作举措,扭转了经济增速下滑的局面,实现了经济的企稳回升。工业总产值 640.52亿元,完成工业增加值 248.34亿元,按可比价计算,增长 11.4%,获得新的发展机遇和发展空间。

1.产业集群化发展态势显现

温岭制造业以块状经济为依托,以专业化分工协作和社会化功能配套为支撑,突出延伸产业链、发展大企业和打造区域品牌优势,业已形成汽摩行业、泵与电机、金属制品装备业、鞋帽服装、船舶制造、塑料制品、水产食品、新型建材等八大支柱行业。已初步构建了小型水泵、空压机、汽摩配件等若干个适应国际产业转移和现代制造业发展趋势的产业集群形态,像太平、城东、箬横和城南的汽摩机电,泽国和大溪的泵与电机,松门、石塘和滨海的船舶制造,泽国、横峰、城北、大溪和温峤等地的制鞋业,泽国的新型建材,大溪的注塑,温峤和城西的工量刃具,松门和石塘的水产加工,新河和箬横的服装帽业等,都已形成了全国性的专业化生产基地。

2.技术创新能力不断提升

温岭已初步形成“政府投入为引导,企业投入为主体,金融投入为支撑,社会投入为补充”的以区域科技创新服务中心为重点的创新体系。全市企业中,共拥有国家级企业技术中心 1家,省级企业技术中心 (包括省中小企业技术中心)48家,台州市级企业技术中心 28家,温岭市级企业 (行业)技术中心45家。省级区域创新服务中心— —温岭市先导电机技术研究所累计为泵与电机企业设计了 4000多个规格的新产品,为企业提供了 2000多次技术服务,为 500多家企业培养了 1000多名技术骨干,2008年被国家科技部评为第七批国家级示范生产力促进中心。

3.品牌战略有力实施

近年来,温岭积极鼓励和支持企业自创品牌,逐步引导企业从贴牌为主向自主品牌发展,实现“温岭制造”向“温岭创造”转变。在 2006年获得“中国小型泵业名城”、“中国小型空压机之都”和“水泵、空压机、小型电机”出口基地等国家级区域品牌“金名片”后,2007、2008年又新获取“中国帽业名城”、“中国鞋业名城”和“中国鞋类出口基地”称号,泽国镇被命名“中国铝塑复合建筑材料之乡”,大溪镇被命名“中国水泵电容器之乡”、“中国日用塑料之乡”。目前全市累计注册商标 10123余件,驰名商标15件,省著名商标 31件,台州市著名商标 87件,“钱江 ”、“爱仕达 ”、“利欧 ”、“鑫磊 ”、“跃岭轮毂 ”等成为全国出口品牌,品牌兴市战略取得实效。

4.规模拉动效应明显

温岭以“135”工程和“三百企业竞赛”活动为载体,培育大企业大集团和引导中小企业成长。全市规模上工业企业主营业务收入 621.67亿元,实现利税总额 53.38亿元,其中利润总额 32.77亿元。全市年主营业务收入 500万元及以上工业企业 1727家,工业总产值 640.52亿元。工业总产值超亿元企业 120家,比上年净增 1家;其中 5至 10亿元企业 5家,10亿元以上企业 8家。从销售情况看,主营业务收入超亿元企业 113家,规模和龙头企业的发展带动着整个产业的壮大和提升。与此同时,积极引导企业组建股份有限公司,全力推动企业上市,目前全市已组建股份有限公司 15家,其中钱江摩托股份、利欧股份、爱仕达分别于 1999年 5月 14日、2007年 4月 27日、2010年 5月 11日年实现上市。

三、地方政府在产业优化升级中的角色创新和行为优化

温岭制造业的优化升级表明正确界定政府职能,是发挥政府在调整优化中的推动作用,促进经济社会又好又快发展的必然要求。迈克尔?波特的钻石模型 (见下图),研究了竞争发展各种要素的动态关系,在竞争动态中相互影响的基本要素是:要素条件;企业战略、结构和竞争对手;需求条件;关联与支持性产业,这些基本要素受到其他两种要素的影响:政府和机遇。可以发现竞争、政府、产业等之间存在关联,地方政府可以从改善投资环境入手,促进企业技术改造和升级;可以通过合理规划和建立工业园区,引导规模以上企业向园区集中,形成产业的空间集聚效应;可以通过为入园企业提供完善的基础设施和服务,在价格、税费减免、融资、技术创新等方面实施一系列的优惠政策,提高企业的竞争能力,促使产业的升级。同时,地方政府可以通过制定符合市场规范的规章制度和政策,加强法制建设,提高政府的服务功能,为产业发展提供良好的发展环境。具体而言,在优化升级中政府职能应重新定位并优化:

(一)制定合理的产业规划,促进产业融合与产业聚集

产业政策是政府为矫正产业成长过程中的市场失灵现象而采取的一系列行政性干预手段,主要通过各种政策性工具的搭配,改善资源配置效率,促进产业结构的优化和产业素质的提高。政府在规划上要引导和鼓励各个市场主体发展优势产业,培育支柱产业,改造和调整传统产业,着力培养产业融合型的大型企业集团和产业聚集地区。同时对新兴特色产业的起步阶段,给予更多的支持和政策上的倾斜,特别是当前发展生物资源开发创新产业,政府要抓好“龙头”的带头作用,靠产业“龙头”开拓市场、连接基地、牵动发展。另一方面,通过制定和实施产业政策,克服地方保护主义等行政性垄断的弊端,坚决淘汰落后的生产能力,阻止其进一步浪费资源、污染环境,使产业结构的调整升级符合可持续发展的要求。

(二)建设公共信息平台,营造优化升级的发展环境

产业结构的优化升级需要一个有利于产业持续创新的环境。迈克尔?波特认为:一国经济发展的历程大致经过生产要素带动、投资带动、创新带动和财富带动四个阶段。良好的投资环境要求公共设施能满足投资需求,要求政策合理办事高效,市场能够发挥资源配置的基础性作用。为此,地方政府应与市场相对接,通过行政改革,建立高效快速的行政反映机制和严密监测机制,以良好的投资环境和地缘、区位优势,吸引更多的国内外资本和技术投入到各个优势产业,促进产业结构的优化升级。“政府应带头走出‘行政区经济’与‘部门经济’,充分整合和协调科技资源,围绕支柱产业,依托重点企业,联合国内外科研院所和高等院校,建设公共实验室或技术创新中心,共同攻关,共享成果。”[3]拆除各种行政性壁垒和政策障碍,使资本、劳动力等生产要素能在各地区间、行业间、所有制间自由流动,消除所有制歧视和企业规模偏见,使各种所有制经济、大中小各种规模的企业在结构调整和经济发展中各展所长,相得益彰。

(三)加大人力资本开发,增强优化升级的智力支撑

产业结构的升级要求劳动力素质的相应提高。企业要发展,科技是核心,人才是驱动。只有把人才资源开发作为一项重要的战略任务来抓,才能保持企业的可持续发展。作为后发国家,能利用的后发优势主要在于能较迅速地引入先进的技术和设备,但本国人力资本的积累却不是一朝一夕就能完成的。而没有人力资本的积累,创新便无从谈起。因此,政府通过加强教育和培训提高我国的人力资本积累,从而改变劳动力大量过剩与人力资本短缺并存的状况,应成为各项工作的重中之重。

(四)加强产学政合作,提升企业整体技术水平

当今市场竞争,说到底是科技的竞争。因此,在产业结构优化的过程中,政府必须重视科技对经济结构变化和经济增长的强大推动作用,把促进科技成果向现实生产力的转化,推动产业结构的优化和升级作为中心任务来抓。加大科技研发投入,促进产学研三者相结合,鼓励企业同大学科研院或科研所合作,加强技术成果的转化为企业提供一条费用低、速度快的产品技术升级换代的捷径。同时利用后发优势,积极主动实施战略技术合作,增强技术外溢效应,提高吸收消化的能力,为自主创新提供有力的物质基础。

(五)规范市场秩序,充分发挥市场调节的作用

市场经济中的社会资源配置,主要是通过市场价格机制的导向作用而实现的。但由于垄断的存在,在外部效应存在的条件下,市场调节也将失灵。市场机制固有的缺陷是它自身无法纠正和弥补的,而唯一能予以矫正和弥补的力量就是政府。为此,政府应完善市场法律规章制度,加快形成健全、统一、开放、竞争有序的现代市场体系,进一步整顿和规范市场秩序,发展各类要素市场,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制,健全社会信用体系,保障市场主体在公平、有序、高效的环境中进行交易,实现微观经济的良好运转、为政府的宏观调控创造一个合理的市场条件和基础。

[1]王晓宝.产业结构战略性协调整中的政府职能[J].陕西广播电视大学学报,2003(3):88-90.

[2]马克思.资本论 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1975.218.

[3]杨建华.2007年中日省区发展报告[R].北京:社会科学文献出版社,2007.223.