我国经济转型期的高等教育投入模式及优化

刘晔

(集美大学财经学院,福建厦门361021)

在我国高等教育发展初期,由于计划经济体制的实行,经费主要以国家财政性投入为主。上世纪80年代以来,随着相伴于我国经济体制改革的教育体制改革的发展,我国高等教育收费制度、学生资助制度等一系列制度的实施和完善,我国高等教育融资模式开始向以国家财政拨款为主、高校自筹为辅的融资模式转变。之后,国家先后颁布了一系列法规条例,鼓励并规范国外和民间资金进入教育领域,促成了我国以政府投入为主体、社会各界共同办学的多元化高等教育投入模式的初步形成。

一、我国高等教育多元化投入模式的形成机理

(一)经济学理论基础

高等教育准公共产品的特征为其多元化投入模式提供了理论基础。高等教育作为一种重要的人力资本投资形式,直接增加了受教育者的知识技能,通过提升受教育者就业能力而给其带来直接的收益。根据利益获得原则,即指谁从教育中获取利益,谁就应该支付相应投入,个体受教育者作为最直接的收益人,显然应该承担一定的成本,但同时教育还有其更重要的社会效益。高等教育对于整个社会的进步和经济的发展具有其重要的意义,对高等教育投入的社会收益远高于受教育者的个体私人收益,它有利于提高社会人力资本存量,增进公共福利,促进经济和社会的全面发展,具有公共产品的特征,这又决定了教育成本不应该完全由个人承担。根据能力支付原则即所有从教育中获得直接或间接利益的人,都应按其支付能力大小提供经费,能力越大,支付越多。这两条原则相辅相成,利益获得原则是基础,它体现了等价交换的市场法则;能力支付原则是重要补充,它适当减轻支付能力较弱者的负担,让支付能力较强者承担更多的社会责任,并且能力支付原则还体现了“公平”这一市场经济的重要理念。当前,我国正在实行社会主义市场经济,因而这两条原则也同样是我国高等教育经费筹措的基本原则,由此也决定了我国当前高等教育投入模式多元化的合理性。

(二)高校办学自主权的提升强化了其自身社会融资能力

经济转型直接促进了全方位的高等教育转型。这里的全方位首先是高校所有制结构的变革由单一的政府举办,向政府举办与民办混合结构转变。到2007年,我国民办高校297所,学历教育在校生163.1万人,非学历教育学生22.4万人;独立学院318所,学历教育在校生186.6万人,非学历教育学生0.9万人;民办高等教育机构906所。其次,高等教育的转型表现在高等教育管理体制的变革上,政府改变对高校集权的管理体制,扩大高校的办学自主权,加强高校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。管理体制的变革直接提升了高校作为办学主体的社会融资能力,也直接推动了高等教育经费来源结构由单一的政府财政拨款向财政支付、社会出资、受益者负担的多元化投入模式的转变。

(三)高等教育市场化开辟了多渠道的融资途径

高等教育的产生和成长从来就以服务经济发展为目的,在高等教育服务经济发展的过程中,高校逐步与市场接轨,不断开发各种适应市场需求的产品,通过提供各种有偿服务,比如各种短期培训或成人学历教育,承担各种技术开发或咨询,合资兴办企业,开辟了多渠道的融资途径,在一定程度上推进了高等教育多元化投入模式的发展。

二、我国高等教育多元化投入模式的现状及特征

(一)现状分析

1999年扩招以后,非财政性经费在高等教育经费投入中所占的比重越来越大。这一时期,尽管财政性教育经费年均增长率达到13.91%,且在1998年后每年的增长率都在20%以上,但财政性教育经费占整个普通高等教育总经费的比重却在逐年下降,从1994年的82.17%降至2001年的54.98%,8年间下降了27.19%;而非财政性教育经费年均增长率为37.71%,远远快于财政性教育经费的增长,占整个高等教育总经费的比重逐年上升,从1994年的17.83%升至2001年的45.02%。[1]1994年,财政性教育经费为非财政性教育经费的4.6倍,到2001年这一比率降到1.2∶1,二者已非常接近。从2002～2006年以来年国家财政性教育经费降至50%以下且逐步下降,其他来源经费比重逐步上升,尤其是学杂费到2004年已经占到总投入的30%以上(见表1)。根据表1显示,我国高等教育国家财政性投入从1999年以来一直呈下降趋势,到2002年已下降到50%以下,而学杂费则相反,一直呈上涨趋势,到2004年已突破总投入30%的大关。纵观近几年整个投入结构比例可见,我国以国家财政性教育经费和学杂费为主导的高等教育多元化投入模式已初步形成。

表1 我国高等教育投入结构表单位:%

(二)运行特征

1.政府投入比例下降。

我国高等教育经费占财政预算内教育经费的比例,在1993～2006年期间一直在18.98%到24.18%之间浮动。在2000年达到最高的24.18%后,2000～2006年政府投入比例逐年下降到2006年仅为20.83%。[2]以福建省普通高等学校为例,1999年政府投入比例为70.26%,到了2007年政府投入只占总投入的40.71%,平均每年下降3.28个百分点。若将高校离退休费用扣除,实际运用于教育的政府投入比例会更低。

2.家庭投入比例快速增长过快。

高等教育改革之初主要依靠政府的投入,但是由于政府财政收入有限,不能满足高等教育快速发展的需要,后转而提高学生学费收入,以此来解决资金缺口问题,致使家庭投入比例快速增长。也就是说高等教育投入表现出从主要依靠政府投入逐步转变为主要依靠政府和家庭的共同投入,直至偏向家庭投入为主的趋势。以福建省普通高等学校为例,1999年家庭投入的比例为21.30%,到2007年家庭投入占了总投入的比例较1999年翻了一倍多达43.87%,而同年政府投入比例为40.71%,家庭投入超过了政府投入。也就是说,高等教育实行政府、受教育者家庭成本分摊的收费制后,学费收入逐渐成为普通高等学校资金的主要来源。

3.社会投入比例偏低。

高等教育改革以来,相比较受教育者家庭投入社会投入一直偏低,始终徘徊在2%左右,近年来甚至出现下降的趋势,对高等教育的贡献严重不足。以福建省普通高等学校为例,长期以来社会投入比例在0.24～0.74%之间,而且波动大,不是一项稳定的投入,因此目前社会投入对福建省高等教育的作用有限。

4.科教优势未对高校的营运带来经济效应。

与其他教育机构相比,高等学校有较强的教学和科研优势可为高等学校带来更多的营运收入,但高校办企业和服务公司成功的例子不多,是“养人的企业”(即解决富余职工和家属就业问题)。因此总的来讲能为高等教育提供的利润和收入有限,高校的营运收入不高。以福建省普通高等学校为例,学校营运收入的比例在7.86～14.70%之间,而且不稳定,科研优势并未给高等教育带来较大的经济效应。

三、我国在经济转型期高等教育投入所面临的挑战

(一)财政性资金增长受限

我国转型经济时期的特殊性决定了财政资金投入教育的比重不可能有太多增长。随着经济的转型,我国在取得经济巨大发展的同时,也产生了大量的社会矛盾,突出表现为居民收入差距过大、城乡差距明显、就业矛盾突出、社会保障体系不够完善健全、突发事件预警和应急体制尚未完全建立以及环境问题的日益恶化,等等。随着构建和谐社会的提出,国家财政加大了对“三农”、医疗卫生、文化、保障性住房、社会保障以及环境保护等诸多方面的关注和投入。正是转型期这些众多的、特殊的社会问题的存在,分散了国家财政的支出去向,支出项目繁多,致使每项支出所占比重都较小。在这种情况下,虽然用于科教文卫的支出在所有支出中所占比例已达到最高,但最终能落到高等教育事业的支出依旧十分有限。

(二)学费增长受约束

我国近年来学费比例持续增高,但这种通过收取高额学费弥补高校经费不足的方式已经遭遇到居民收入增长缓慢和城乡居民特别是农村居民家庭承担高等教育成本比例过高的双重约束。从1996年至2005年,我国高等教育学杂费增长速度均超过20%,虽然从2006年开始生均学杂费增长速度呈下降趋势,但生均学杂费占农村家庭纯收入平均比例是32.95%,占城镇家庭可支配收入15.09%。从国际上看,西方发达国家的高等教育学费约占一般家庭收入的10～15%。美国公立高校学费占人均可支配收入的10%,日本供养一个大学生所需费用为家庭年收入的15%左右,澳大利亚高校学费约为普通家庭收入的10%,泰国为17.13%,加拿大为1.95%。[3]而我国生均学杂费占农村家庭纯收入平均比例达32.95%,远高于国际水平,可见高校扩招政策对农村家庭的影响更大,加剧了教育不平等。

与此同时,居民收入虽也有较快增长,但其增长速度远不及学费的上涨速度,特别是2008年以后我国城乡居民实际收入增长率反而出现了下降趋势(见表2)。通过表2可见,虽然和高校扩招之初相比,我国学杂费增长显著放缓,但近年来也一直维持在20%左右,而同期我国居民收入增长到目前也刚超过10%,二者之间的差距显而易见。我国高额的教育收费对我国普通居民家庭是一种沉重的负担,特别是对低收入家庭,在产生新的教育不平等同时,也会加剧居民收入的不平等,形成一种恶性循环。[4]

同时由于扩招后大学毕业生人数增加过快,加之转型期经济结构调整产生的结构性矛盾,使得近年来大学毕业生就业难的问题日益突出,产生了高等教育高投入和低回报现象,引发了“读书无用论”等一系列社会问题。因此通过不断提高学费增加投入的办法不可行。

表2 我国高校学杂费与居民收入增长比较表单位:%

(三)高校层面的融资障碍

经济转型期,高等教育制度本身也处于不断转型完善中,由于我国高等教育融资法律的不健全,使得许多高等教育融资项目缺乏相关法律、法规的保障和规范以及政府政策的引导和扶持,而产生投资缺乏、融资困难。同时,由于高校产权不明晰的现状,也决定了高校信用不足,导致在融资过程中抵押缺乏以及担保困难。

四、经济转型期,我国高等教育投入模式的优化

我国正处于以全面创新为核心内涵,以发展服务型经济为重心的经济转型期,而当前经济转型的实质就是用现代科技改造传统产业,发展高新技术产业,提高经济发展中的高科技含量。高等教育是实现这一转型的重要引领力量和成功保证。同时作为发展中国家,我国肩负实现跨越式发展、赶超发达国家的历史重任,这同样要依赖于高等教育的支撑,而投入模式毫无疑问是决定我国高等教育健康发展的基石。因此,在经济转型期对我国高等教育投入模式的优化完善极具现实意义。具体来说,应举全社会之力,从以下方面建立适应转型期的高等教育投入模式,真正实现高校经费投入的多元化。

(一)建立并完善社会捐赠机制

借鉴国际先进经验,建立并完善我国社会对教育的捐赠机制。[5]政府首先应引导我国捐赠文化的形成;同时制定专门的教育捐赠法规,明确规定捐赠人的权利、享受的税收减免和优惠政策以及对捐赠款用途的知情权等;并设立专门管理教育捐赠的组织或机构,安排专职人员负责向社会募款,并建立设立相应的信用监督和失信惩戒制度,强化对社会捐资的规范化操作,确保教育捐赠资金得到合理使用。就福建高校来说更应发挥地理、人文、历史优势,要尤其重视海内外校友资源,设立专门的校友会,充分挖掘校友捐赠的潜能。

(二)引入教育资本融资机制

改革开放以来,我国城乡居民的收入水平大幅度提高,社会闲散资金规模逐年增长。根据中国人民银行公布的资料,截至2010年12月末,我国城乡居民人民币储蓄存款已经突破30万亿元。面对如此充裕的金融资产,我国高等教育要充分发挥资本市场的集资功能来解决经费短缺的难题。在政府的鼓励下,在严格区分资金类别、控制资金使用用途的前提下,随着中国资本市场的逐步完善,以高校独立法人的资格,积极运用资本市场以及相关手段增加捐赠基金等的资本收益,提高资金使用效率。主要可通过发行教育债券和股票上市的方法在资本市场集资。高等教育债券具有的投资收益高、风险小、投资回报稳定的特点,以及所依托的政府的社会公信力,对社会公众和投资机构会产生较大吸引力。

(三)提高高校资金使用效率

以前我国高校经费来源主要是以政府财政拨款为主,经费使用的这种无偿性特征造成了高校对经费使用缺乏成本意识,造成高校资源浪费严重。很多学者在这一问题上达成一致,[6]认为高校的资源浪费是教育融资的“杀手”之一,高等教育的有限经费没有全部花费在教学和科研中,造成了不必要的浪费。因此,应充分利用高校的科研优势,建立与工商业界联系密切的产学研合作型大学,引导学校为企业和社会服务,创办紧密结合科技和经济的学科公司,以提升高校各项资金的使用效率。

(四)倡导并实施多种社会办学形式

应鼓励各类社会团体和公民个人办学。本世纪以来,我国各类社会团体和公民个人办学逐步增长,2005年和2006年分别达到了6.83%和7.7%,在一定程度上弥补了高等教育经费的短缺。虽然民办教育发展过程中相应出现了高等教育质量下降等问题,然而在目前我国“穷国办大教育”的大背景下,继续鼓励社会团体和个人办学还是利大于弊的良策。同时也可借鉴国外经验,对公立高校可根据自身条件实施股份制办学,即把股份制的一系列制度优势引进公立高校,优化公立高校的教育资源配置。[6]具体可将公立高校全部或部分资产(包括有形资产和无形资产)合理地折合成国家股或法人股,再根据学校的发展规划及股份制改造对股本结构的要求,向有条件的社会团体、企业及个人等适当发行法人股和社会公众股,成立一个以办学为目的的教育股份公司。这种办法可在短期内迅速筹集社会闲散资金,扩大教育资金规模,缓解教育投资不足,促进社会教育资源的合理开发和充分利用。使得教育生产要素得以自由流动,教育资源能够在全社会范围内得到优化配置。

[1] 刘彦伟,胡晓阳.20世纪90年代中后期我国普通高等教育经费来源结构的变动[J].高等教育研究,2005,(6).

[2] 闫军印.中国高等教育筹资困局与对策研究[J].吉林工商学院学报,2009,(5).

[3] 佘迎红.我国高等教育学费与居民支付能力现状分析[J].高等农业教育,2003,(10).

[4] 殷红霞,罗剑朝.高等教育家庭相对成本比较及教育投资决策行为分析[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2007,(3).

[5] 吴秋风.转型期黑龙江高等教育投入制度研究[J].理论探讨,2008,(1).

[6] 王春明.关于完善我国高等教育财政政策的若干思考[J].改革研究,2009,(4).